論科學(xué)發(fā)展觀視閾下我國行政監(jiān)察發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

摘要：政治價值取向決定行政監(jiān)察發(fā)展的價值取向?？茖W(xué)發(fā)展觀作為當(dāng)今我國主要的政治價值取向，對行政監(jiān)察的發(fā)展起到規(guī)范和指導(dǎo)作用，同時，科學(xué)發(fā)展觀以人為本、全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的三個主要價值取向?qū)Ξ?dāng)前我國行政監(jiān)察在領(lǐng)導(dǎo)體制、公眾參與、監(jiān)察對象和職能以及法治監(jiān)察等方面提出了挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：價值取向 科學(xué)發(fā)展觀 行政監(jiān)察

黨的十六屆三中全會中提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求推進(jìn)各項事業(yè)的改革和發(fā)展。新的時期，科學(xué)發(fā)展觀的提出有其歷史的必然性，它將對我國經(jīng)濟、政治和文化各方面的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。在政治領(lǐng)域，科學(xué)發(fā)展觀表征著一種新的價值取向，它將規(guī)范和引導(dǎo)政治制度的發(fā)展，同時，其也將對原有的政治制度產(chǎn)生沖擊。行政監(jiān)察作為政治行政系統(tǒng)有機組成部分之一，其發(fā)展也將面臨著很大的挑戰(zhàn)。

一 行政監(jiān)察堅持“以人為本”抑或“以物為本”

科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是以人為本，全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。從根本原則上看，以人為本的“人”是包括工人、農(nóng)民、知識分子等在內(nèi)的最廣泛意義上的以“人”為本，它超越了不同年齡、不同職業(yè)、不同身份、不同民族、不同學(xué)歷背景等等的界限，具有強大的包容性。從政治和行政發(fā)展的層面來看，以人為本就是拋棄以物的發(fā)展為中心，實現(xiàn)以人的發(fā)展為中心，實現(xiàn)由政府推動到全民參與的社會治理轉(zhuǎn)變，尊重和保障公民的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)利，不斷提高人們的思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和健康素質(zhì)，要創(chuàng)造人們平等發(fā)展、充分發(fā)揮聰明才智的社會環(huán)境。

科學(xué)發(fā)展觀以人為本的價值取向體現(xiàn)在行政監(jiān)察具體行政行為上，就是要求行政監(jiān)察不論在制度設(shè)計上還是在具體監(jiān)督行為上都要切實監(jiān)督好政府，維護(hù)人民的權(quán)利不受政府侵犯，同時，行政監(jiān)察工作重視民眾的參與并對行政監(jiān)察工作人員的合法權(quán)益給予充分的保障。然而，我國現(xiàn)行的行政監(jiān)察制度一定程度上忽視了以人為本的價值取向，具體表現(xiàn)在：

1．行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的設(shè)計以行政權(quán)力而不是以人為運行為視角

憲法第八十九條規(guī)定：“國務(wù)院行使下列職權(quán)：……（八）領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”；又于第一百零七條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的……監(jiān)察……等行政工作?！蔽覈缎姓O(jiān)察法》第二條規(guī)定道：“監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)”。由此可見，我國憲法和行政監(jiān)察法從不同角度將“監(jiān)察”作為各級人民政府的職責(zé)之一，明確國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。監(jiān)察機關(guān)是政府系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，是政府的組成部分之一，是本級人民政府行使監(jiān)察職能的專門機構(gòu)。

行政監(jiān)察機關(guān)建立的初衷是防止政府行政權(quán)力的擴張，保護(hù)人民的合法權(quán)利不受侵犯，但是行政監(jiān)察機關(guān)建立在政府內(nèi)部，在監(jiān)察對象的領(lǐng)導(dǎo)下開展監(jiān)察工作。這種以政府行政權(quán)力運行為中心的行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制不符合監(jiān)督學(xué)對監(jiān)督制度設(shè)計的要求，無法在政府行政權(quán)力和人民之間構(gòu)建一種平衡，很難真正去保護(hù)人民合法的權(quán)利，這與科學(xué)發(fā)展觀所強調(diào)的以人為本的理念是背道而馳的。

2．公眾對行政監(jiān)察工作的參與性不足

經(jīng)過多年實踐，我國在開展公眾參與國家行政監(jiān)察機關(guān)工作方面總結(jié)出許多行之有效的經(jīng)驗和做法，如受理信訪和舉報是監(jiān)察機關(guān)發(fā)揮公眾參與作用的主要渠道，新聞媒體也是監(jiān)察機關(guān)發(fā)揮公眾參與作用的重要途徑，辦理人大代表建議政協(xié)委員提案也是行政監(jiān)察機關(guān)發(fā)揮公眾參與作用的重要手段，各級行政監(jiān)察機關(guān)重視運用這些方式和途徑明顯取得了良好效果。除此之外，我國行政監(jiān)察機關(guān)還非常注重保障公眾參與渠道的暢通，不斷探索新形勢下公眾參與實現(xiàn)的有效方式和途徑。如創(chuàng)設(shè)了特邀監(jiān)察員制度、廉政建設(shè)巡視制度、民主評議行風(fēng)制度等有效形式，在實踐中發(fā)揮了很好的作用。

但是，由于行政監(jiān)察機關(guān)長期以來對公眾參與的理解偏差和缺乏對公眾參與的激勵機制，加上法律對公眾參與的規(guī)定不夠明確和科學(xué)，我國的公眾參與仍然存在許多問題，如公眾參與的內(nèi)容單一；見諸于行動的參與較少；側(cè)重事后監(jiān)督而事前參與不夠；公眾參與的制度性建設(shè)滯后等。在很大程度上，我國當(dāng)前的公眾參與監(jiān)察實際上是黨和政府的政策性工具。科學(xué)發(fā)展觀強調(diào)社會和國家的治理應(yīng)該由政府推動向全民參與轉(zhuǎn)變，我國行政監(jiān)察工作公眾的參與不論從質(zhì)還是從量上都有待提高。

3．行政監(jiān)察人員的合法權(quán)益保障不力

行政監(jiān)察工作是一項特殊的工作，行政監(jiān)察人員作為維護(hù)人民合法權(quán)益的最后一道防線，不但要求自身清正廉潔，而且還需要不畏權(quán)勢。長期以來，我國對行政監(jiān)察人員合法權(quán)益的保障沒有給予足夠的重視，至今只是在《行政監(jiān)察法》等有關(guān)法律中作了一些并不完善的規(guī)定，這使不少仗法直言、秉公辦事、剛直不阿的監(jiān)察人員得不到法律的有力保護(hù)，造成一些監(jiān)察人員在辦理有實權(quán)或有后臺的監(jiān)察對象案件時，就心存疑慮。有的雖然不畏權(quán)勢，一心監(jiān)察辦案，但最后則很可能被冠冕堂皇的理由調(diào)離崗位，有的甚至還受到打擊報復(fù)?？茖W(xué)發(fā)展觀的“以人為本”的對象具有全面性，在行政監(jiān)察具體制度落實上不但要求以人民大眾為中心，而且要對行政監(jiān)察工作人員的合法權(quán)益要給予足夠的保障，這樣才能促使行政監(jiān)察人員有充分的信心和力量去履行好自己職責(zé)。

二 行政監(jiān)察堅持“全面發(fā)展”抑或“片面發(fā)展”

科學(xué)發(fā)展觀的“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”中的“全面”作為一種價值取向?qū)Ξ?dāng)今時代的發(fā)展方向提出了一種新的要求，它要求在發(fā)展過程中克服只顧經(jīng)濟發(fā)展不顧社會發(fā)展、只顧物質(zhì)文明不顧精神文明、只顧眼前不顧長遠(yuǎn)的片面發(fā)展觀，真正實現(xiàn)物質(zhì)文明、精神文明、政治文明的協(xié)調(diào)、全面發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀的全面發(fā)展價值取向要求政治行政制度在設(shè)計和執(zhí)行時要做到科學(xué)、全面，行政監(jiān)察的各個方面發(fā)展不能顧此失彼，或一手軟，一手硬。然而，我國行政監(jiān)察發(fā)展過程中片面發(fā)展的現(xiàn)象依然存在，行政監(jiān)察工作“缺位”和“不到位”現(xiàn)象比較明顯，主要表現(xiàn)為：

1．行政監(jiān)察對象方面，對政府抽象行政行為的監(jiān)察“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重

行政監(jiān)察對象包括對政府具體行政行為的監(jiān)察和抽象行政行為的監(jiān)察。抽象行政行為是指以不特定的人或事為管理對象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。如制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為。抽象行政行為內(nèi)容廣泛、概括，法律效力具有普遍性、相對穩(wěn)定性，因而不法的抽象行政行為對社會的破壞力更大。將抽象行政行為納入行政監(jiān)察范圍，是《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的應(yīng)有之義，然而，我國行政監(jiān)察工作實務(wù)中甚少重視對有權(quán)行政機關(guān)制定的行政法規(guī)和規(guī)章及其以外的其他規(guī)范性文件實施監(jiān)察。行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督行政行為往往只看其是否有依據(jù)，而不問其依據(jù)是否合法、合理。事實上，即使政府具體行政行為符合政府規(guī)章制度性法律文件，如果這些依據(jù)存在問題，那么，政府的具體行政為的科學(xué)性和合理性也將深受質(zhì)疑。行政監(jiān)察工作只有同時做好對政府具體行政行為和抽象行政行為無縫隙式的監(jiān)察才能符合科學(xué)發(fā)展觀全面發(fā)展的價值取向。

2．行政監(jiān)察的職能方面，效能監(jiān)察進(jìn)展緩慢

按照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的要求和規(guī)定，行政監(jiān)察的基本任務(wù)有三項：一是維護(hù)政府廉潔，即廉政監(jiān)察；二是保證政令暢通，即執(zhí)法監(jiān)察；三是促進(jìn)勤政高效，也就是效能監(jiān)察。我國廉正監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)察經(jīng)過多年的發(fā)展，相關(guān)制度和配套措施發(fā)展相對健全和完善，而效能監(jiān)察由于起步相對較晚，很多制度、配套措施和工作方法發(fā)展緩慢，在實際工作中效能監(jiān)察“缺位”現(xiàn)象比較明顯，具體表現(xiàn)為：

第一，效能監(jiān)察缺乏必要的操作規(guī)范和規(guī)章制度。迄今為止，效能監(jiān)察的程序性法規(guī)還沒有出臺，而現(xiàn)有的可以作為效能監(jiān)察依據(jù)的法規(guī)過于原則，存在制度不配套的問題。老辦法不管用，新辦法又沒建立起來，致使監(jiān)督起來無規(guī)可循、無矩可蹈。盡管有的制度切實可行，但在一些地方和部門沒有得到很好地執(zhí)行，原因在于缺乏與之配套的監(jiān)督制度，包括考核、告誡、失職追究等內(nèi)外部監(jiān)督管理制度。這導(dǎo)致對于許多失職行為不能有效制止，對發(fā)現(xiàn)的問題的處理往往以批評教育代替，達(dá)不到應(yīng)有的監(jiān)督效果。

第二，效能監(jiān)察工作方法滯后，難以滿足行政效能監(jiān)察事前、事中監(jiān)督的需要。當(dāng)前效能監(jiān)察工作主要是針對行政機關(guān)已發(fā)現(xiàn)的問題開展工作，事后監(jiān)察較多，防范性的事前監(jiān)察、事中監(jiān)察少，難以制止失職等問題的發(fā)生。在工作方法上，很多地方監(jiān)察部門也往往停留在了解情況介紹、查看會議記錄和工作制度、詢問執(zhí)法情況等老一套方法上，對有關(guān)問題的處理意見也只停留在提醒、打招呼、提建議上，致使效能監(jiān)察難以收到應(yīng)有的效果。

效能監(jiān)察作為行政監(jiān)察工作三項職能之一，由于其相關(guān)制度、配套措施和工作方法發(fā)展緩慢，致使與科學(xué)發(fā)展觀倡導(dǎo)的全面發(fā)展的理念不符合，這在實際工作中不利于行政監(jiān)察機關(guān)履行好應(yīng)有的職責(zé)。

三 行政監(jiān)察堅持“可持續(xù)發(fā)展”抑或“權(quán)宜之計”

可持續(xù)發(fā)展是指滿足現(xiàn)代人的需求以不損害滿足后代人需求的能力。換句話說，就是指經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，它們是一個密不可分的系統(tǒng)，既要達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟的目的，又要保護(hù)好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環(huán)境，使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)?？沙掷m(xù)發(fā)展觀的提出和實施將給人類帶來巨大的變化，對社會的各個組成部分，如政治、經(jīng)濟、文化等產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

作為一種宏觀的發(fā)展戰(zhàn)略，可持續(xù)發(fā)展注重長效機制和實效。制度建設(shè)是全面貫徹落實可持續(xù)發(fā)展的根本保證，在制度建設(shè)中，首推法治建設(shè)。只有注重制度化和法治化建設(shè)才能夠確保可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)范具有普遍性和權(quán)威性，能夠為可持續(xù)發(fā)展提供秩序持續(xù)化保障并將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的價值普及化。在政治行政領(lǐng)域，可持續(xù)發(fā)展觀要求行政制度的建設(shè)和發(fā)展不能只顧眼前的需要，而且要符合整個國家政治行政生態(tài)系統(tǒng)長遠(yuǎn)的發(fā)展需求。然而，對于我國行政監(jiān)察來說，由于歷史原因和現(xiàn)實原因，在制度建設(shè)和法治建設(shè)方面存在一些不足，這不但不利于行政監(jiān)察實際工作的開展，而且也不符合可持續(xù)發(fā)展的理念。行政監(jiān)察在這方面的不足之處主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

1．行政監(jiān)察制度建立在對官員的良好道德信賴之上

新中國建立之初，行政官員被預(yù)設(shè)為無產(chǎn)階級中的先進(jìn)代表，具備共產(chǎn)主義的無私與利他的高尚情操。正如1956年毛澤東所說：“我們黨有上百萬有經(jīng)驗的干部。我們這些干部，大多數(shù)是好的，是土生土長，聯(lián)系群眾，經(jīng)過長期斗爭考驗的。我們有這么一套干部：有建黨時期的，有北伐戰(zhàn)爭時期的，有土地革命戰(zhàn)爭時期的，有抗日戰(zhàn)爭時期的，有解放戰(zhàn)爭時期的，有全國解放以后的，他們都是我們國家的寶貴財產(chǎn)。……我們有在不同革命時期經(jīng)過考驗的這樣一套干部，就可以‘任憑風(fēng)浪起，穩(wěn)坐釣魚船?！蔽覈姓O(jiān)察制度建立于對這樣的先進(jìn)代表的信賴之上。因此，“要求人民自己去監(jiān)督自己的領(lǐng)導(dǎo)者，去制約人民政權(quán)的權(quán)力行使，這對于從苦難中被拯救出來的中國民眾，從感情上是難以接受的。翻身得解放的人民心理狀態(tài)是對黨和政府的感恩戴德，是對領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到尊敬、崇拜和服從，而不是監(jiān)督和制約，1959年不恰當(dāng)?shù)厝∠吮O(jiān)察機關(guān)，正是以此為群眾基礎(chǔ)的?！?新的領(lǐng)導(dǎo)人也恪守我國官員具有良好道德的信念，并以此為基礎(chǔ)來建設(shè)監(jiān)督制度。他們認(rèn)為我國要建設(shè)高素質(zhì)的干部隊伍，這些干部通過樹立榜樣，號召學(xué)習(xí)和不斷教育就可以成為德才兼?zhèn)涞娜恕Ｒ虼?，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第五條規(guī)定：“監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)實行教育與懲處相結(jié)合”。“教育”在先，“懲處”在后，這也是我國監(jiān)察工作習(xí)慣采取“溫情脈脈”、四面融通的工作方式的根本原因。

長時期遺留下的對政府官員道德教化思想根深蒂固，至今仍然影響著很大部分行政監(jiān)察人員的工作行為，致使他們在處理很多案件的時候，習(xí)慣于以說教為主，堅持“大事化下，小事化了”的原則。道德教化本身具有可利用性，不可否認(rèn)是影響政府官員行為的一種手段。但是，新的時期，由于我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，政府官員“經(jīng)濟人”思想動機的更加凸顯，道德教育對政府官員的不良行政行為將不能產(chǎn)生決定性的約束作用，不可作為反腐敗的依托?？沙掷m(xù)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略背景下，行政監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該建立完善的監(jiān)督制度來約束掌握行政權(quán)力的政府官員才是可持續(xù)發(fā)展的長久之計。

2．紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合辦公的合法性質(zhì)疑

目前，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，總稱為紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。這對于充分發(fā)揮監(jiān)督的整體功能，加大監(jiān)督力度，加強了監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率，降低反腐敗成本起到了積極作用。但是，從長遠(yuǎn)來看，這是一種權(quán)宜之計，其并不合法。原因在于，第一，行政監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)畢竟是不同性質(zhì)的權(quán)力部門，二者辦案依據(jù)的條例和法律不同。紀(jì)檢管黨員的紀(jì)律檢查，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，而行政監(jiān)察機關(guān)管理處理公務(wù)員的政紀(jì)行為，所依據(jù)的是《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，因此它們的職責(zé)范圍、指向?qū)ο蟆?quán)力內(nèi)容與處理方式及法律后果都不完全相同。第二，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公違背黨政分開原則和依法行政的法治目標(biāo)。合署辦公后，紀(jì)委成了監(jiān)察機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，重大問題由紀(jì)委常委會決定，行政監(jiān)察機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人并不能對所在單位的全部行政監(jiān)察工作實施領(lǐng)導(dǎo)，而是按照紀(jì)委常委的分工負(fù)責(zé)所分管部門的工作，實際上形成了對行政監(jiān)察的“三重領(lǐng)導(dǎo)”，這使監(jiān)察機關(guān)首長負(fù)責(zé)制難以落實，導(dǎo)致職責(zé)不明，權(quán)限含混，同時在監(jiān)察過程中容易造成互相掣肘，使得行政監(jiān)察流于形式，處于附庸地位，從而在根本上違背了黨政分開原則和依法行政的法治目標(biāo)。可持續(xù)發(fā)展觀強調(diào)發(fā)展的長遠(yuǎn)性，不能只顧眼前而忽略了將來，更不能是權(quán)宜之計。因此，雖然當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公短期內(nèi)有其合理性和優(yōu)越之處，但是，行政監(jiān)察制度法治化建設(shè)的缺失并不利于我國行政監(jiān)察事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

總之，在新的政治價值取向科學(xué)發(fā)展觀視閾下，我國當(dāng)前的行政監(jiān)察制度存在不少問題，行政監(jiān)察在領(lǐng)導(dǎo)體制、公眾參與、監(jiān)察對象和職能以及法治監(jiān)察等方面面臨著諸多挑戰(zhàn)。行政監(jiān)察作為政治行政系統(tǒng)有機組成部分之一，其制度的變遷具有一定的復(fù)雜性，受著諸多因素的制約。科學(xué)發(fā)展觀的主要價值取向作為行政監(jiān)察制度變遷的外部推動因素，是挑戰(zhàn)同時也是機遇，它將對當(dāng)前我國行政監(jiān)察制度的改革和發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。

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注釋：

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作者簡介：石秀選，男，安徽人，83年4月生，深圳大學(xué)教師，管理學(xué)碩士，當(dāng)前主要從事中國行政監(jiān)察制度研究。