從政策網(wǎng)絡視角看食品安全政策

楊婉君

南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業(yè),300191

摘要：食品安全問題國內(nèi)國際普遍關注。本文運用政策網(wǎng)絡理論分析食品安全政策各主體之間形成的各政策網(wǎng)絡、各次級網(wǎng)絡主體間關系，并從政策網(wǎng)絡主體內(nèi)部關系不協(xié)調(diào)、主體有限性、不平衡性的角度分析和解釋了當前存在的各種問題。本文的結論是平衡食品安全政策網(wǎng)絡主體之間的關系，更多地充權于民，使代表公眾利益的社會性組織和代表行業(yè)利益的行業(yè)協(xié)會更多地參與到政策過程中來，是解決食品安全問題的根本辦法。

關鍵詞：食品安全政策網(wǎng)絡

近年來，食品安全問題不斷出現(xiàn)，08年更是爆出牽涉數(shù)十家主要奶制品上市公司的三聚氰胺事件，食品安全問題事關廣大人民群眾身體健康和生命安全，關系到社會和諧穩(wěn)定，關系到公民對社會和政府的信任，正是基于此，筆者試圖通過政策網(wǎng)絡視角看待食品安全政策，探討其問題所在。此前，很多學者都通過不同角度對食品安全問題進行了探討。法制角度分析,認為主要問題在于食品安全立法不完善，執(zhí)法體系不協(xié)調(diào)；從監(jiān)管主體角度分析,認為食品管理采用的分段共管模式中,部門之間的協(xié)調(diào)性、中央與地方的關系、食品安全監(jiān)管行業(yè)參與以及消費者的作用發(fā)揮方面都存在問題;從政府規(guī)制角度分析,認為我國食品安全問題的原因是市場結構不合理、市場失靈和規(guī)制失靈同時并存，解決的關鍵在于對政府規(guī)制進行創(chuàng)新，建立激勵性規(guī)制。

當前對食品安全問題的討論多是集中在某一環(huán)節(jié)，而筆者認為食品安全政策是一個動態(tài)過程，從政策問題的確認、議題的形成、政策方案的選擇和政策執(zhí)行等過程中，都有來自各個利益相關者的參與，食品安全問題絕不是靜態(tài)的問題，而是利益相關者博弈的過程。作為一個分析工具，政策網(wǎng)絡將政策過程看作是各個利益相關者在追求自身利益過程中相互作用過程，分析網(wǎng)絡內(nèi)部、網(wǎng)絡之間的作用。

一．政策網(wǎng)絡理論

政策網(wǎng)絡理論研究始于20世紀六七十年代，源于政策環(huán)境的快速變化，它認為“政策過程是一個各方行動者不斷博弈的過程”，其核心問題是網(wǎng)絡結構，包括行動者的數(shù)量、網(wǎng)絡的規(guī)模、網(wǎng)絡的邊界、利益相關者的性質、聯(lián)結的模式、關系的強度或力度、關系的密度、互惠的程度、關系的性質是沖突、競爭或合作等。

二．食品安全政策的網(wǎng)絡分析

在中國的食品安全領域，參與政策網(wǎng)絡的有政府主體和社會主體，政府機構是主要成員，但社會參與者也越來越多地滲透影響到政策中來，成為影響食品安全政策走向的新興力量。

（一）政府主體包括中央政府和地方政府兩個部分。中央政府層面上對政策具有影響力的部委主要包括：衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、商務部、國家質檢總局、工商行政管理總局、食品與藥品監(jiān)督管理局，而公安部、環(huán)?？偩趾秃ｊP總署也有一定的管理權限。本文主要探討前6個部門所形成的次級網(wǎng)絡。

在這個次級網(wǎng)絡中，從職責上看農(nóng)業(yè)部門管理初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)；質檢部門管理食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)；工商部門管理食品流通環(huán)節(jié)；衛(wèi)生部門管理餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。但其職責的界定都是概括性的，沒有做出具體的清晰的規(guī)定，尤其是部門的職責邊界上缺乏明確的劃分，交叉部分管理實施主體、使部門間推功諉過成為可能，造成很多食品安全問題部門重疊和缺位并存。食品和藥品監(jiān)督管理局應主要負責綜合協(xié)調(diào)，它更傾向于整個食品領域的安全健康發(fā)展，協(xié)調(diào)其他各部委工作，充當潤滑劑、總指揮的角色，但問題是從機構設置來看，它屬于國務院直屬機構，副部級編制，食品藥品監(jiān)管部門未能獲得足夠的權力對眾多正部級部門進行“綜合監(jiān)督”。

在地方層面上，形成了以地方政府為中心，前述部委在省、市、縣一級所設延伸機構所共同組成的主張經(jīng)濟發(fā)展的次級網(wǎng)絡。目前的績效考評中經(jīng)濟發(fā)展是最重要指標之一，行政官員的政績考核多以此為標準。當食品安全出現(xiàn)問題時，地方政府往往采取三種態(tài)度：一是不積極上報，而是希望消化于內(nèi)部。二是不作為，任其發(fā)展。這是因為目前懲罰的威懾力不夠，不作為的利益大于作為；三是采取各種方式阻礙監(jiān)管執(zhí)法。

（二）在食品安全政策形成過程中還包括很多社會主體，主要包括食品生產(chǎn)企業(yè)、研究機構、專家學者、媒體、公眾、行業(yè)協(xié)會以及中介組織。

食品生產(chǎn)企業(yè)包括小作坊、小企業(yè)和大企業(yè)，前兩者對政策的影響相對較小，是被管理的主要對象，而大企業(yè)經(jīng)濟實力強，與政府相關部門有一定的利益關系，其影響作用較大。對于無安全問題的大企業(yè)來說，更希望有一個良好的市場環(huán)境，他們更傾向于支持通過對公眾對其自身發(fā)展環(huán)境有利的政策。國家在二〇〇八年九月十八日以前一直采取質量認證制度，對一些名優(yōu)產(chǎn)品實行免檢，即使出現(xiàn)嚴重質量問題也無從發(fā)現(xiàn)。

研究機構、專家學者從不同的角度發(fā)表了各自的觀點。多是認為法制不健全，監(jiān)管機構不協(xié)調(diào)，職責不明確，食品生產(chǎn)企業(yè)人員道德素質低，只重經(jīng)濟利益，而不顧公眾生命安全，批評地方政府不盡責查辦。

媒體的角色比較尷尬，一方面媒體監(jiān)督作用、信息披露顯著，曝光了很多生產(chǎn)環(huán)境差、制造假冒偽劣商品的小作坊、企業(yè)，發(fā)布有關食品安全的消息，但另一方面，食品廣告收入在其收入比重的份額較大，很多廣告本身就有很多虛假成分，因此其公正性仍存在較大疑問。

公眾是食品安全問題的最終承擔者，對該問題極為敏感，他們主要通過媒體、網(wǎng)絡和街談巷議來表達自己的觀點。絕大多數(shù)人對市場信賴度低，對政府在食品安全方面的表現(xiàn)持批評態(tài)度，但是由于缺乏組織和渠道參與政策過程，他們對政策的影響甚微。

我國的行業(yè)協(xié)會以及中介組織目前數(shù)量極少，只在少數(shù)行業(yè)內(nèi)存在這樣的組織，且影響力較小，目前對政府政策信息的提供多依賴于企業(yè)，行業(yè)協(xié)會及中介的作用沒有明顯發(fā)揮，對政策影響力較小。

三．平衡政策網(wǎng)絡主體

目前的網(wǎng)絡結構中，政府主體強勢而社會主體弱勢，增強社會主體的參與能力是關鍵，而強勢的政府主體內(nèi)部也應進一步理順關系。

第一，發(fā)展食品行業(yè)協(xié)會和中介組織。行業(yè)協(xié)會的存在可以規(guī)范食品生產(chǎn)企業(yè)行為、維護市場秩序、提高各企業(yè)能力。由于其代表的是行業(yè)利益而非個別企業(yè)，其目標是在企業(yè)利益的基礎上實現(xiàn)全行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，以實現(xiàn)大多數(shù)企業(yè)的利益，所以行業(yè)協(xié)會的存在可以抑制不正當競爭，維護良好市場秩序。

第二，建立相關社會性組織，創(chuàng)造公眾意見有效表達的渠道。食品安全與公眾關系最緊密，但公眾同時也是目前對政策影響最弱的社會主體。社會性組織的優(yōu)勢在于其自發(fā)性和共同的利益需求，社會網(wǎng)絡立足于基層，且沒有敏感的特殊身份，容易掌握第一手資料，極大降低獲得相關信息的社會成本；另外，社會組織的存在提高了意見的收集、分析、判斷能力，并在分析判斷基礎上對公眾的各種利益進行整合，以一個統(tǒng)一的聲音通過網(wǎng)絡、媒體向政府表達，增加對政策過程的影響力。

第三，在政府主體中真正確立一個進行綜合協(xié)調(diào)的機構。筆者認為在中國當前的機構設置情況下，最經(jīng)濟的辦法是將國家食品藥品監(jiān)督管理局的行政級別調(diào)高，賦予其更多的權力，突出其在食品安全政策中的領導者地位，對涉及食品安全工作的各部委相關部門的職責做出明確細致的劃分，避免管理重疊與管理缺位的并存。同時加大對食品安全失責行為的懲罰，防止地方保護主義。

從政策網(wǎng)絡角度探討食品安全政策，是本文的主要創(chuàng)新點，只有打破政策主體的有限性，使利益主體的意見在政策過程中充分表達，尤其是社會主體更多地參與到政策過程中來，才能從根本上解決問題。充權于民，建立一種政策民主，是解決食品安全問題以及一些其他類似問題的渠道。

參考文獻

1 陳立峰，趙福江：我國食品安全法制建設探析，《安徽農(nóng)業(yè)科學》

2 張曉濤，孫長學：我國食品安全監(jiān)管體制：現(xiàn)狀 問題與對策,《食品工業(yè)科技》

3 鮑長生：食品安全管理的政府規(guī)制創(chuàng)新探討，《特區(qū)經(jīng)濟》 2008年5月

4 諸大建：政策分析新模式 同濟大學出版社

6 中國公共政策分析2006年卷 中國社會科學出版社