關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考與建議

譚劍橋

中共湖南茶陵縣委黨校412400

摘要：黨的十七屆三中全會(huì)把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村工作的重要內(nèi)容提了出來，對(duì)"三農(nóng)"將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。這是繼土地承包、土地延包之后的又一次深刻變革，標(biāo)志著農(nóng)村改革進(jìn)入了新的階段。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村改革對(duì)策

土地流轉(zhuǎn)的含義及產(chǎn)生背景

所謂土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他的農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)組織的行為。

改革開放30年來，土地承包到戶，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，土地的潛力發(fā)揮也得到充分顯現(xiàn)。土地延包政策的出臺(tái)，廣大承包土地的農(nóng)戶可以甩開怕政策變的思想包袱，放心經(jīng)營(yíng)自己的土地。但由于以家庭戶為經(jīng)營(yíng)單位的土地過于分散，條條田、塊塊地不利于農(nóng)戶大機(jī)械耕作，不利于農(nóng)戶打井配套，興建水利設(shè)施，不利于最大限度挖掘土地資源的效益潛力。致使大部分土地、糧食作物產(chǎn)量長(zhǎng)期徘徊不前，經(jīng)濟(jì)作物品質(zhì)差、效益低，單位面積效益上不去，農(nóng)民收入不能持續(xù)快速增長(zhǎng)。這已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

在農(nóng)業(yè)稅取消之前，農(nóng)村曾一度出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象，一部分思想活躍的農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外出打工，涌入城市謀生計(jì)。自從取消農(nóng)業(yè)稅，再加上國(guó)家處于糧食安全的考慮，對(duì)種糧農(nóng)民施行補(bǔ)貼之后，農(nóng)民越來越不愿意放棄土地。因?yàn)榧词棺约悍N的不是太好，也可同樣享受國(guó)家補(bǔ)貼。有的農(nóng)戶缺乏勞動(dòng)力，耕種水平不高，耕種效益低下，或者經(jīng)濟(jì)條件拮據(jù)，無法對(duì)土地加大投入耕種……等其他因素的影響。即使如此，大部分農(nóng)戶仍牢牢把守自己那份承包地，不愿讓別人承包。這不能不說是"三農(nóng)"工作中的一個(gè)突出問題。

此種現(xiàn)象的存在，不利于農(nóng)民產(chǎn)業(yè)化的形成，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就沒有農(nóng)村的小康，沒有農(nóng)村的小康，就沒有全國(guó)的小康，全面實(shí)現(xiàn)小康那將成為一句空話。

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)各地土地流轉(zhuǎn)方式主要包括以下幾種。

一是土地互換流轉(zhuǎn)。這種形式的土地流轉(zhuǎn)是最為原始也是最先出現(xiàn)的。主要是農(nóng)戶在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，分到土地后，出于耕種的方便或其他的需要，而對(duì)各自土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行的簡(jiǎn)單交換。

二是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)。主要指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金支付方式由雙方自行約定。主要發(fā)生在轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶與大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承包之間。這是當(dāng)前農(nóng)村最為廣泛的一種土地流轉(zhuǎn)形式。

三是集體租賃承包流轉(zhuǎn)。主要指集體經(jīng)濟(jì)組織將集體保留土地的使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)包給集體以外的第三方經(jīng)營(yíng)，并與之簽訂相應(yīng)的土地使用權(quán)租賃或承包協(xié)議，由租賃方或承包戶向集體支付租金。

四是股份合作式流轉(zhuǎn)。主要是通過建立股份公司，農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將其土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)戶憑借土地使用權(quán)可擁有公司股份，并可按股分紅。農(nóng)戶將土地入股給公司后，既可繼續(xù)參與土地經(jīng)營(yíng)，也可不參與土地經(jīng)營(yíng)，這種方式是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種新的方式。

五是股份制合作社式流轉(zhuǎn)。主要是指農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股份共同組建合作社。合作社按照民主原則對(duì)農(nóng)戶的土地進(jìn)行統(tǒng)一管理并掛靠龍頭企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不再由農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)。合作社實(shí)行按土地保底和按效益分紅的方式，年度分配時(shí)，首先按照股份支付社員土地保底收益，留足公積公益金、風(fēng)險(xiǎn)金后，再按股進(jìn)行第二次分紅。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是在一種自發(fā)的狀態(tài)下進(jìn)行的，雖然對(duì)農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；l(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，然而由于對(duì)其缺乏制度化的規(guī)范，暴露出以下值得認(rèn)真思考的問題:

一是在土地流轉(zhuǎn)過程中存在沒有充分考慮農(nóng)民意愿的現(xiàn)象。一些地方政府沒有充分考慮農(nóng)民的愿意，將作為土地主人的農(nóng)民視為可有可無的角色，只是熱衷于從自身的政績(jī)或其他利益出發(fā)，制定各種土地流轉(zhuǎn)方案，甚至采取強(qiáng)迫的方式，擅自改變土地用途，轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，從而將土地經(jīng)營(yíng)范圍從城市國(guó)有土地?cái)U(kuò)大到鄉(xiāng)村集體土地，借以獲得更多的土地財(cái)政收入。

二是對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力可能帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力認(rèn)識(shí)不足。土地流轉(zhuǎn)，尤其是規(guī)?；?jīng)營(yíng)導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，必定會(huì)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機(jī)械化程度，從而無法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這對(duì)城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。在沒有認(rèn)真研究城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地安置問題的情況下，倉促地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，這有可能帶來一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。

三是對(duì)土地流轉(zhuǎn)尚未進(jìn)行明確統(tǒng)一的法律規(guī)范。當(dāng)前我國(guó)發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)，多是民間自發(fā)進(jìn)行的，許多只是口頭協(xié)議，很容易產(chǎn)生糾紛。當(dāng)前，我國(guó)法律對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性要素還沒有進(jìn)行明確統(tǒng)一的規(guī)定。此外，《物權(quán)法》對(duì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了非常嚴(yán)格的限制，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，給土地資源的合理配置帶來很大的障礙。

對(duì)策與建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作是新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村改革成敗的關(guān)鍵所在，關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的大局，在各地的具體實(shí)踐過程中，必須嚴(yán)格按照黨的十七屆三中全會(huì)規(guī)定的三個(gè)基本原則，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改革土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，規(guī)范有序地推進(jìn)。為此，對(duì)照我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與存在的問題，應(yīng)采取以下措施：

一是盡快制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行明確統(tǒng)一的法律規(guī)范。首先，應(yīng)對(duì)《物權(quán)法》等相關(guān)法律進(jìn)行修訂，放寬其對(duì)土地流轉(zhuǎn)主體的限制，讓更多的利益主體能夠參與土地流轉(zhuǎn)過程，更好地促進(jìn)土地資源的合理配置；其次，應(yīng)對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)過程中的關(guān)鍵要素進(jìn)行法律上的統(tǒng)一約定，保證流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

二是打造程序規(guī)范、操作公開的交易平臺(tái)。首先，應(yīng)出臺(tái)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性合同文本，引導(dǎo)農(nóng)戶履行必要的手續(xù)、程序，簽定土地流轉(zhuǎn)的書面合同；其次，逐步建立公開、透明的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，降低交易信息成本，使土地供求雙方知己知彼，自愿、高效、公平地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的協(xié)商和交易；再次，考慮到目前農(nóng)戶在交易地位、土地信息、法律知識(shí)等方面明顯的不利地位，要以提高農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的談判能力為核心，免費(fèi)為農(nóng)戶開展有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的信息、法律、政策等咨詢服務(wù)；最后，應(yīng)采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等方式，對(duì)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行資金上的鼓勵(lì)和支持。

三是加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立，對(duì)于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進(jìn)程將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點(diǎn)的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會(huì)保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。