對政府購買教育服務(wù)績效評價幾個基本問題的思考

張錦珠，王洪兵，溫 穎

(廣州市廣播電視大學(xué)，廣東廣州510091)

當(dāng)前，購買教育服務(wù)逐漸成為政府履行教育職責(zé)、向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的一種重要手段。要降低政府購買教育服務(wù)的成本，提高服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，必須構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價體系。由于政府購買教育服務(wù)績效評價是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要確保評價的順利實(shí)施和效果，只有在理論上對績效評價的內(nèi)涵、功能、原則、要素、標(biāo)準(zhǔn)等幾個基本問題進(jìn)行深入思考，并形成科學(xué)的認(rèn)識與判斷，才能在操作層面為政府購買教育服務(wù)的績效評價提供相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。

一、政府購買教育服務(wù)績效評價的內(nèi)涵

(一)政府購買教育服務(wù)績效評價的概念

政府購買教育服務(wù)是政府與社會組織簽訂契約，根據(jù)對社會組織所提供教育服務(wù)的評估，以公共財政全部或部分支付相應(yīng)費(fèi)用，目的在于向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、可選擇的教育服務(wù)［1］。政府購買教育服務(wù)的績效則是政府購買教育服務(wù)過程中的效率、效益和質(zhì)量。它是一個由購買效率和服務(wù)質(zhì)量綜合而成的復(fù)合概念，是政府教育服務(wù)供給能力的基本體現(xiàn)［2］。因此，可以將政府購買教育服務(wù)績效評價屆定為政府依據(jù)一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法，對政府購買教育服務(wù)合同的履行、服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)成度、社會效益、受益群體滿意度等情況進(jìn)行檢查、評價的過程［3］。

(二)政府購買教育服務(wù)績效評價的本質(zhì)內(nèi)涵

首先是一種以結(jié)果即績效為本的評價，即評價的判斷標(biāo)準(zhǔn)是政府購買教育服務(wù)的成本、質(zhì)量、效率和教育服務(wù)消費(fèi)者的滿意度。其次是一種以服務(wù)和教育消費(fèi)者為主的評價，即評價目的是提高政府所購買的教育服務(wù)的質(zhì)量，以滿足社會公眾多元化、多層次的教育需求。

二、政府購買教育服務(wù)績效評價的功能

(一)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)

一是績效評價需要考慮社會公眾多元化、多層次的教育需求，需要制定合理的購買內(nèi)容和目標(biāo);而在對政府購買教育服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評估的過程中，又需要通過對服務(wù)提供過程的監(jiān)督保證政府購買教育服務(wù)的高效和快捷，并通過激勵的方式保證合同中規(guī)定的各方面服務(wù)內(nèi)容和目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)，從而保障社會公眾獲得更好的教育服務(wù)。二是績效評價的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)選擇直接反映了政府購買教育服務(wù)行為的目標(biāo)和社會公共利益分配模式，對政府的購買行為具有顯著的導(dǎo)向和監(jiān)督功能。而在政府購買教育服務(wù)績效評價過程中，通過設(shè)計合理的評價標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的評價程序，可以使政府更好地將競爭機(jī)制引入教育服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)一步明確政府在購買過程中的“監(jiān)管者”和“服務(wù)者”的角色和地位，進(jìn)而有效推動政府教育職能轉(zhuǎn)變。三是通過績效評價可以更好地滿足社會公眾對教育服務(wù)的需求，進(jìn)而增強(qiáng)公眾對政府的信任和歸屬感，緩和社會矛盾，增強(qiáng)政府的號召力和對社會公眾的凝聚力。同時能夠反映政府在購買教育服務(wù)過程中存在的問題和不足，有利于推動社會公眾對政府的監(jiān)督，并贏得公眾的理解和支持，鞏固公眾對政府的信任，提升政府的信譽(yù)與形象［4］。

(二)優(yōu)化社會環(huán)境

在現(xiàn)行的社會環(huán)境下，社會公眾往往對政府購買教育服務(wù)的行為表現(xiàn)出顧慮。通過績效評價的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了政府購買教育服務(wù)，再購買教育服務(wù)的再服務(wù)，讓二個被購買主體之間實(shí)現(xiàn)相互制約，在一定程度上可以消解社會公眾的擔(dān)心，改善政府購買教育服務(wù)的社會環(huán)境［5］。

(三)提高服務(wù)效率

首先，要保證政府購買教育服務(wù)的順利實(shí)施，必須在教育服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，通過公開招標(biāo)等方式來選擇最有效率的教育服務(wù)供給機(jī)構(gòu)，績效評價為這種競爭機(jī)制的推行提供了保障。其次，在績效評價過程中，通過對供給機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的過程和方法的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和解決服務(wù)過程中出現(xiàn)的問題，保證了政府購買教育服務(wù)活動的順利實(shí)施和教育服務(wù)供給的有效執(zhí)行。第三，對政府購買教育服務(wù)績效的最終評價，需要對比教育服務(wù)的預(yù)期目標(biāo)與服務(wù)供給機(jī)構(gòu)的服務(wù)結(jié)果，對達(dá)到目標(biāo)要求的服務(wù)供給機(jī)構(gòu)進(jìn)行激勵，對未完成目標(biāo)的則給予處罰并要求限期整改。通過績效評價的激勵和約束機(jī)制，可以促使教育服務(wù)供給機(jī)構(gòu)按政府要求更好地完成教育服務(wù)任務(wù)，保證教育服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(四)降低購買成本

要約束政府購買教育服務(wù)過程中的隨意行為，降低運(yùn)行成本，必須加大社會公眾參與監(jiān)督的力度?？冃гu價把政府購買教育服務(wù)合同的履行作為檢查、評價內(nèi)容，要求政府制定合理、合法的購買預(yù)算的基礎(chǔ)上，按照合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行購買工作。這就為社會公眾參與監(jiān)督提供了參考標(biāo)準(zhǔn)?？冃гu價還要求政府選擇效率最高的供給機(jī)構(gòu)來提供教育服務(wù)，并對其在提供服務(wù)過程中的成本支出進(jìn)行監(jiān)督，也可以有效地降低教育服務(wù)供給機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本。

三、政府購買教育服務(wù)績效評價的原則

政府購買教育服務(wù)績效評價是一個具有較強(qiáng)價值導(dǎo)向性的綜合管理過程，要求政府根據(jù)預(yù)先確定的評價目標(biāo)和指標(biāo)體系，對購買教育服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過程、結(jié)果及形成的社會影響進(jìn)行綜合評價并不斷改進(jìn)。政府購買教育服務(wù)績效評價應(yīng)該遵循四個基本原則:

(一)系統(tǒng)、全面、客觀和科學(xué)評價相結(jié)合原則

通過科學(xué)理論指導(dǎo)評價指標(biāo)體系和方法的選擇，確保對政府購買教育服務(wù)績效評價的系統(tǒng)性、全面性和客觀性。具體要求如下:

1.根據(jù)系統(tǒng)性原則選擇評價指標(biāo)和設(shè)計評價程序。要求政府根據(jù)教育服務(wù)項(xiàng)目的自身特點(diǎn)，設(shè)計一套能夠系統(tǒng)反映購買過程的評價指標(biāo)體系。同時要求政府不僅要系統(tǒng)考慮購買項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定、過程評價和結(jié)果評價之間的關(guān)系，還要系統(tǒng)考慮評價過程中不同階段工作的彼此銜接，設(shè)計科學(xué)、合理的評價程序。

2.根據(jù)全面性原則確定評價的參與者和內(nèi)容。在政府購買教育服務(wù)的過程中，需要投入大量的人力、物力、財力，存在著社會公眾、服務(wù)供給機(jī)構(gòu)和政府部門等不同參與者。政府購買教育服務(wù)的績效評價不僅要準(zhǔn)確反映購買、供給、消費(fèi)三方參與者的意見和態(tài)度，還要全面反映各種資源的投入和使用效率。

3.根據(jù)客觀性原則反映項(xiàng)目的運(yùn)行過程和效果。在評價過程中，做到尊重客觀實(shí)際和不主觀隨意。根據(jù)實(shí)際情況選擇能夠有效獲取所需信息的評估指標(biāo)和評估方法;在評估過程中，要排除各種因素的影響，如實(shí)地反映項(xiàng)目的運(yùn)行過程和預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。

4.根據(jù)科學(xué)性原則保障評價的系統(tǒng)性、全面性和客觀性。遵循相關(guān)的科學(xué)理論和方法，在深入分析政府購買教育服務(wù)的本質(zhì)特點(diǎn)和全部過程的基礎(chǔ)上，設(shè)計系統(tǒng)、全面的指標(biāo)體系;采用科學(xué)的樣本選擇和數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法，確定各個評估指標(biāo)的數(shù)值和權(quán)重。

(二)政府、社會公眾和第三方共同參與原則

政府購買教育服務(wù)績效評價需要通過擴(kuò)大評估主體范圍并合理確定它們的相對重要性，形成以政府為主導(dǎo)、社會公眾和第三方評估共同參與的多元主體結(jié)構(gòu)。在績效評價中，政府是出資方和主要管理者，其職責(zé)主要有兩個:一是建立健全相關(guān)制度，明確評價的主體、客體、內(nèi)容、方法和過程監(jiān)督等;二是組織評價的具體實(shí)施，并利用評價結(jié)果改進(jìn)預(yù)算管理、提高決策能力。組織方式可采取購買教育評估中介組織的服務(wù)或成立由技術(shù)人員組成的評價專家小組承擔(dān)兩種。評價專家小組主要任務(wù)是參與政府部門評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，對遇到的難題在技術(shù)方面進(jìn)行指導(dǎo)，并對獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析評估。社會公眾作為消費(fèi)者和受益者，其滿意度是反映政府購買教育服務(wù)最終結(jié)果的最主要指標(biāo)。因此，在績效評價過程中，應(yīng)該突出滿足社會公眾教育需求的目標(biāo)導(dǎo)向，通過問卷調(diào)查、訪談等方法獲得社會公眾滿意度的數(shù)據(jù)，評價所購買的教育服務(wù)項(xiàng)目的效果。第三方是為績效評價提供服務(wù)的教育評估中介組織，作為供給機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評價的具體實(shí)施。

作為評價主體的政府、社會公眾和第三方，由于利益偏好和考慮問題的角度不同，對評價過程中獲取數(shù)據(jù)的分析結(jié)果也不相同。為確保評估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性，需要甄別各個評估主體意見的客觀性，并對不同主體意見的影響權(quán)重進(jìn)行合理設(shè)置［6］。

(三)定量評價和定性評價相結(jié)合原則

政府購買教育服務(wù)績效評價指標(biāo)由定量和定性指標(biāo)兩部分組成。定量指標(biāo)通過應(yīng)用實(shí)地測量和調(diào)查等方法，獲取政府購買教育服務(wù)項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)，客觀性較強(qiáng)，但綜合性缺乏，同時也很難獲得一些定量指標(biāo)的數(shù)據(jù)。定性指標(biāo)是指評估主體對政府購買教育服務(wù)項(xiàng)目的狀況進(jìn)行評定和判斷，雖然綜合性較強(qiáng)，能夠全面反映政府購買服務(wù)項(xiàng)目的本質(zhì)和總體情況，而且相關(guān)的指標(biāo)信息容易獲取，但具有很強(qiáng)的主觀隨意性。

在政府購買教育服務(wù)績效評價的操作過程中，一般采取定量評估和定性評估相結(jié)合的原則。為了對政府購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行全面而有效的評價，首先需要通過定性評估評定和判斷政府購買教育服務(wù)項(xiàng)目的總體狀況，然后利用定量評估進(jìn)行驗(yàn)證和檢驗(yàn)，以確保評估結(jié)果的信度和效度。

(三)過程評價和結(jié)果評價相結(jié)合原則

監(jiān)控購買服務(wù)的過程和評價購買服務(wù)的最終結(jié)果，是政府購買教育服務(wù)績效評價的主要目的。過程評估是通過對政府購買教育服務(wù)行為的監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并迅速解決，保證供給機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。要全面、系統(tǒng)、客觀、準(zhǔn)確地反映政府購買教育服務(wù)的真實(shí)情況，要求將資料收集、加工和分析處理貫穿于購買服務(wù)的全過程。要有效地監(jiān)控政府購買教育服務(wù)的全過程，必須做到過程評價與結(jié)果評價相結(jié)合，努力在第一時間發(fā)現(xiàn)購買活動中存在的問題，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)政府購買教育服務(wù)的最終結(jié)果提供保障。

四、政府購買教育服務(wù)績效評價的要素

評價主體、評價客體和評價內(nèi)容是政府購買教育服務(wù)績效評價的三個基本組成要素。

(一)評價主體是教育服務(wù)的購買方(政府)、教育服務(wù)的消費(fèi)方(社會公眾)和第三方(教育評估中介組織)

教育服務(wù)的購買方是使用國家行政編制，經(jīng)費(fèi)由財政承擔(dān)的機(jī)關(guān)單位;納入行政編制管理，經(jīng)費(fèi)由財政承擔(dān)的教育群團(tuán)組織;以及依法行使行政管理職能或公益服務(wù)職能，經(jīng)費(fèi)由財政全額保障的教育事業(yè)單位［7］。服務(wù)項(xiàng)目績效評價的組織工作，一般由購買方牽頭，政府教育主管部門根據(jù)需要也可直接組織。具體實(shí)施除了通過購買教育評估中介組織的評估服務(wù)方式，還可以由購買方專門組織成立的考核評估小組(其成員可包括購買方、監(jiān)督管理部門、教育主管部門、服務(wù)提供方等單位代表以及邀請的專家學(xué)者和服務(wù)對象代表等)負(fù)責(zé)。政府教育主管部門指導(dǎo)、監(jiān)督購買方開展考核評估工作，并根據(jù)購買方的申請和服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的申訴，對考核評估結(jié)果進(jìn)行復(fù)核［8］。

(二)評價客體

從我國已有的實(shí)踐來看，政府購買教育服務(wù)績效評價的客體(對象)主要是企業(yè)、教育中介組織和其他政府部門提供的教育服務(wù)三種。從提供教育服務(wù)的數(shù)量和規(guī)模看，目前占首位的是企業(yè)，其次是教育中介組織，其他政府部門則屈指可數(shù)。由于教育中介組織的非營利性、公益性等特征和主要活動領(lǐng)域及業(yè)務(wù)范圍的特點(diǎn)，其提供的教育服務(wù)應(yīng)成為政府購買教育服務(wù)績效評價的主要對象。

(三)評價內(nèi)容

政府購買教育服務(wù)績效評價內(nèi)容主要包括政府購買教育服務(wù)的成本、效率、社會公正度和公眾滿意度四個方面的評價。政府成本是政府在購買教育服務(wù)過程中所產(chǎn)生的各種費(fèi)用和開支，以及由此所引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時間的間接性負(fù)擔(dān)［9］。成本評價不僅包括政府在履行職能中所產(chǎn)生的消費(fèi)支出等有形成本，還包括由政府決策行為所引起的公共資源損耗、政府公信力等無形成本。因此，政府成本的測量項(xiàng)為政府協(xié)調(diào)成本、信息成本、監(jiān)控成本和形象成本。效率評價是對政府購買教育服務(wù)的投入與產(chǎn)出比率的評價，是政府購買教育服務(wù)績效評價的重要構(gòu)成部分和標(biāo)準(zhǔn)，能夠反應(yīng)購買教育服務(wù)的效果與消耗的公共教育資源之間的投入產(chǎn)出關(guān)系［10］。社會公正度評價反映政府購買教育服務(wù)在促進(jìn)社會公正，公平公正地為公眾提供均等的教育服務(wù)方面的作用。公眾滿意度評價是公眾對政府購買工作滿意程度的評價，是對基于公眾自身的期望，在使用政府提供的教育服務(wù)后形成的滿意或不滿意的狀態(tài)的評價［11］。

五、政府購買教育服務(wù)績效評價的標(biāo)準(zhǔn)

效率、效益和公平是政府購買教育績效評價中必須堅持的三個標(biāo)準(zhǔn)，它們之間相互聯(lián)系而且不可或缺?！皟r值取向是影響和制約政府績效評估體系的一個極為重要的因素，政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)成、評估方法的選擇、評估信息的選取及評估結(jié)果的運(yùn)用等，都受制于價值取向?！保?2］價值導(dǎo)向決定政府購買教育服務(wù)績效評價的標(biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的政府本位價值導(dǎo)向下，績效評價的主體只有政府，政府往往自己決定評價的指標(biāo)設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、方式方法的選擇，社會公眾完全被置之度外。服務(wù)型政府以社會本位和公民本位為價值取向，要求實(shí)現(xiàn)從以政府為中心向以公民為中心，從注重政府自身利益向強(qiáng)調(diào)公共利益的轉(zhuǎn)變。因此，在對政府購買教育服務(wù)的績效進(jìn)行評價時，不能以效率為唯一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該堅持效益標(biāo)準(zhǔn)和效果標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，而且應(yīng)該更加注重社會效果;要強(qiáng)調(diào)評價過程中社會公眾的參與，以滿足社會公眾的教育需求為政府購買教育服務(wù)績效評價的價值所在［13］。

［1］周翠萍.我國政府購買教育服務(wù)的現(xiàn)狀與問題——基于上海市教育委托管理的分析［J］.教育發(fā)展研究，2011(03):39～44.

［2］［10］包國憲，劉紅芹.政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評價研究［J］.廣東社會科學(xué)，2012(02):15-22.

［3］［8］廣州市民政局.廣州市財政局.廣州市政府購買社會服務(wù)考核評估實(shí)施辦法［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/8110040.htm.

［4］［5］湯赤.教育評估在政府購買教育服務(wù)中的作用——上海市浦東新區(qū)的探索與實(shí)踐［J］.教育發(fā)展研究，2007(04):47～49.

［6］盛明科.服務(wù)型政府評估體系的基本框架與構(gòu)建方法［J］.中國行政管理，2009(04):25～28.

［7］廣東省人民政府辦公廳.印發(fā)政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法的通知［EB/OL］.http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201205/t20120531_317083.html.

［7］蔡禮強(qiáng).政府向民間組織購買公共服務(wù)研究報告［A］.黃曉勇.中國民間組織報告(2010-2011)［C］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011:48～49.

［11］蘇雷.農(nóng)民工公共就業(yè)培訓(xùn)的公眾滿意度研究——基于成都市的調(diào)研數(shù)據(jù)分析［D］.成都:西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2011:16～17.

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［13］王春婷.政府購買公共服務(wù)績效與其影響因素的實(shí)證研究-基于深圳市和南京市的分析［D］.武漢:華中師范大學(xué)管理學(xué)院，2012:37.