淺談農(nóng)村土地管理

胡　牧

摘要：近年來，土地糾紛案件大量增加，無論是信訪接待還是法院訴訟，都對社會(huì)穩(wěn)定造成了諸多影響。農(nóng)村土地管理工作成敗成為了農(nóng)村工作的重中之重。本文作者根據(jù)自己多年從業(yè)經(jīng)歷尋根溯源，試圖找到糾紛的癥結(jié)所在，以促進(jìn)農(nóng)村土地管理工作有效發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地糾紛 管理

我國是一個(gè)農(nóng)民人口占80%的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民，為我國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。近年來，黨中央狠抓“三農(nóng)”問題，強(qiáng)調(diào)務(wù)必確保農(nóng)民的利益和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。土地作為農(nóng)民賴以生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，在新形式下顯得尤為重要。自《中華人民共和國土地承包法》頒布后，中央又連續(xù)兩年以一號文件的形式對農(nóng)村土地承包政策進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和重申，形成了自二輪土地延包后農(nóng)村土地“生不補(bǔ)，死不退”的基本政策。這對于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，增加農(nóng)民收入起了很大的作用。但是，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市擴(kuò)展對土地資源的渴求增強(qiáng)，人地矛盾日顯突出，各種土地糾紛呈上升趨勢，筆者通過深入調(diào)查，分析矛盾糾紛的癥結(jié)所在，淺談如何加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作。

一、農(nóng)村土地管理中存在的問題及成因分析

（一）土地利用規(guī)劃滯后，相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)不足

1、規(guī)劃滯后。從上一輪土地利用總體規(guī)劃情況來看, 在建設(shè)用地空間和用地規(guī)模上重點(diǎn)保證了城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的需要，農(nóng)村建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模受到壓縮，土地利用規(guī)劃與當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃矛盾比較突出。

2、規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性較差。目前，涉及新農(nóng)村建設(shè)的各類規(guī)劃很多， 如村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，這些規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性和銜接性不夠，主要表現(xiàn)在用地空間布局和規(guī)模上不一致，可操作性不強(qiáng)。

（二）農(nóng)村非法買賣土地、違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重

1、合法供地不足，非農(nóng)用地的供需缺口日益增大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開土地資源的支撐。從某種程度上說，城市化的過程也就是農(nóng)用地不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的過程。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,建設(shè)用地需求呈急劇增長的態(tài)勢已是不爭的事實(shí)，但是現(xiàn)行制度下合法的供地遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求，在民營企業(yè)和個(gè)體企業(yè)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，農(nóng)戶違法占地、亂搭亂建房屋用于生產(chǎn)、生活、倉儲(chǔ)的“三合一”的情況普遍發(fā)生。

2、土地管理制度不健全，利益驅(qū)動(dòng)促使違法用地行為。土地管理制度的缺陷以及土地市場不完善，使得合法途徑下獲取土地的成本高于違法途徑所得，導(dǎo)致違法供用地存在巨大的利潤空間。同一塊土地，政府通過出讓土地使用權(quán)可以獲取巨額的出讓收入，但是如果為農(nóng)民或集體持有，則只能是在不改變用途的情況下實(shí)現(xiàn)有限范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)或被國家以很低的價(jià)格征用，這種現(xiàn)狀促使土地所有者更愿意直接與投資者談判，獲得高于征地的經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)投資者也更愿意以低于合法途徑的價(jià)格獲得土地，實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。

3、處置成本高昂，違法用地長期蔓延。拆除違法建筑需組織大量的人力和物力，處理過程中需保證社會(huì)穩(wěn)定，防止削弱政府公信力，這些高昂的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本也是違法用地難處理的因素之一。隨著違法用地者數(shù)量增多，在法不責(zé)眾心態(tài)的驅(qū)使下，形成了“羊群效應(yīng)”，致使違法用地行為不斷蔓延,長期存在。

二、農(nóng)村土地管理對策與建議

針對當(dāng)前我國土地管理中存在的問題，應(yīng)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，重點(diǎn)從以下三方面采取對策：

（一）提高用地規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性

以新一輪土地利用總體規(guī)劃修編為契機(jī)，進(jìn)一步摸清農(nóng)村用地現(xiàn)狀, 按照農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的走向和趨勢，確定農(nóng)村居民點(diǎn)的布局和規(guī)模，加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的銜接，形成統(tǒng)一的新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)在土地利用年度計(jì)劃中合理保障新農(nóng)村建設(shè)用地需求，切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性。

（二）創(chuàng)新違法用地處置方式

鑒于違法用地處理中的成本高昂和可能引發(fā)的各種問題，在堅(jiān)持查事與查人、疏堵結(jié)合思路的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新違法用地處置方式，對存量與增量違法用地行為采取不同處置策略。

1、運(yùn)用疏導(dǎo)模式處理存量違法用地。從總體上來看，違法用地的產(chǎn)生過程與城市化進(jìn)程具有一定的同步性。違法用地的責(zé)任不能完全歸咎于違法用地者，而應(yīng)由其與政府共同承擔(dān)，以疏導(dǎo)的方式加以解決。如針對不同類型違法用地，采用給符合條件的村民劃定宅基地、部分符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的工業(yè)進(jìn)園區(qū)等多種方式，分門別類予以處理。

2、運(yùn)用堵塞模式處置增量違法用地。土地利用按照合法的渠道辦理手續(xù)，不僅要繳納高昂的費(fèi)用，還要花費(fèi)較長的時(shí)間，而在沒有合法產(chǎn)權(quán)的條件下，違法用地者仍然可以從事生產(chǎn)、出租等經(jīng)營行為，獲得更高效益，因而使得相關(guān)主體缺乏申報(bào)和辦理合法手續(xù)的動(dòng)力。鑒于此，對增量違法用地的處理應(yīng)該采取更加嚴(yán)厲的措施,通過沒收、拆除建筑、罰款和斷水?dāng)嚯姷确绞皆黾悠溥`法用地成本,使其在違法的情況下無利可圖，徹底堵塞違法用地的產(chǎn)生渠道。

3、建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建違法用地綜合預(yù)防體系。違法用地現(xiàn)象是一個(gè)涉及范圍較大和影響面較廣的社會(huì)問題，處理違法用地行為需要規(guī)劃、國土、城管、建設(shè)、公安、環(huán)保、工商、水利、農(nóng)業(yè)等多個(gè)職能部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處的共同努力，通過相互之間的良好溝通、協(xié)調(diào)與配合才能得以較好解決。否則，違法用地的處理效果將會(huì)大打折扣。

4、不斷加大執(zhí)法監(jiān)督力度，增強(qiáng)處理過程中的法律與制度監(jiān)管。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管工作，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，提高土地執(zhí)法的效率與水平。土地執(zhí)法監(jiān)察應(yīng)由重事后查處輕事前防范,向事前防范、事中監(jiān)察和事后查處相結(jié)合，并以事前防范為主轉(zhuǎn)變。對土地違法行為的處理要到位,既處理事，又處理人，并建立與紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合的執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制。同時(shí)，也要加強(qiáng)土地執(zhí)法宣傳工作，通過各種渠道，采取各種形式，宣傳土地管理的法律、法規(guī)和土地國情與國策，增強(qiáng)全社會(huì)的土地法制意識(shí)?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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作者單位：東南大學(xué)人文學(xué)院MPA中心