政治交易成本視角下的地方政府治理模式

郭曉君　宋　翔　甄建榮

摘要：本文擬在對既有政治交易成本理論在公共行政領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)進(jìn)行綜述基礎(chǔ)上，分析我國地方政府的治理模式。

關(guān)鍵詞：政治交易成本 政績和約 地方官員

一、引言

我國長期一黨執(zhí)政，相較于歐美國家而言政治產(chǎn)權(quán)就是非常穩(wěn)定的，政治資產(chǎn)專用性的穩(wěn)定就意味著政府組織中自上而下的不可逆性政治資源的投入風(fēng)險會很高，以至于政府組織內(nèi)部的政治交易進(jìn)行必須建立在上級對下級嚴(yán)格的人事控制制度之上，如此作為委托方的上級政府才能對作為代理方的下級政府背約行為進(jìn)行有效的制約。

二、政治合約分析方法的應(yīng)用：中國地方政府組織治理模式

從個人主義的方法論出發(fā)，處于政治市場中的每一個官員都是理性的選擇者，中國既定的政治與行政模式限制了官員晉升的路徑，即只能通過M型科層組織中自下向上逐級升遷，這樣的升遷方式將官員的政治需求簡化為準(zhǔn)線性的需求模式，只能在組織內(nèi)部尋求發(fā)展，而官員晉升錦標(biāo)賽即可以看作政府組織內(nèi)部的一種交易過程。在標(biāo)賽模式下，最終決定官員升遷的標(biāo)準(zhǔn)是以GDP增長速度為核心的政績衡量標(biāo)準(zhǔn)，作為上一級政府代理人的地方政府官員，實(shí)際上就處于政績與職位晉升的交易關(guān)系中，以交易的視角來分析可以稱這種交易模式為政績合約模式。迪克西特和威廉姆森的研究視角為分析中國政府組織治理模式提供了理論基礎(chǔ)。作為一種治理模式晉升錦標(biāo)賽仍需面對各種交易成本，在治理模式的視角下政治交易成本主要以三種方式體現(xiàn)：有限理性、信息不對稱以及資產(chǎn)專用性。

2.1通過政績衡量指標(biāo)控制有限理性與不確定性

明晰化的政績衡量標(biāo)準(zhǔn)是減少有限理性與不確定性成本的方法。在政績合約中，有限理性主要表現(xiàn)為對政績合約執(zhí)行過程中的不確定性所造成的成本，針對這類不確定性所采取的措施則構(gòu)成晉升錦標(biāo)賽治理模式的安排。對于晉升錦標(biāo)賽而言，最重要的問題在于勝出者的判定標(biāo)準(zhǔn)，這是政績合約得以執(zhí)行的重要前提，既是上級政府確定選拔對象的尺度，也是下級政府和官員努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。通過類似于相對績效考核的方法，作為委托人的上級政府把錦標(biāo)賽模式中其他方面的問題也相對標(biāo)準(zhǔn)化，這樣就把政績合約執(zhí)行中所面臨的不確定性問題簡化成了標(biāo)準(zhǔn)問題。

2.2信息不對稱與委托代理成本

我國的層級政府分權(quán)的體制賦予了各級地方政府一定的權(quán)力，在職位晉升和財政擴(kuò)張的雙重激勵之下，地方政府往往都有積極的突破上級控制，極力謀求地區(qū)利益最大化的沖動，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中就是一方面積極尋求改革、探索新的發(fā)展模式，另一方面政府間展開激烈的競爭，造成地方市場割據(jù)、地方保護(hù)主義泛濫、大型項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)等問題（周黎安，2004）。一般來講，如果信息不對稱難以克制，防止代理人道德風(fēng)險的辦法是給與代理人一定的股權(quán)，盡量將代理人的價值與委托人一致，從而減少監(jiān)督成本。但是，在晉升錦標(biāo)賽模式中這樣的方式卻是難以實(shí)現(xiàn)的，從我國政府的層級體制來看，從中央到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有五級政府，官員的晉升自下向上則是一種流動的任職體系，這種任職方式使得政治交易中的“股權(quán)”難以比較固定的方式確定到具體官員個人，即相對分離的權(quán)力、責(zé)任、利益關(guān)系使得作為代理人的下級官員對自己的行為在一定程度內(nèi)不擔(dān)負(fù)政治上的責(zé)任；另一方面，由政績觀所主導(dǎo)的晉升方式也默許了這種行為，所以這樣的交易成本是無法避免的。

2.3 黨管干部機(jī)制對于政治資產(chǎn)專用性的作用

黨管干部的用人體制在交易過程中解決了委托方高政治資產(chǎn)專用性造成的交易成本。Moe（1990）將政治交易過程中的資產(chǎn)專用性概括為政治產(chǎn)權(quán)。如前文所述，我國的政治產(chǎn)權(quán)是非常穩(wěn)定的，對晉升錦標(biāo)賽的最終委托者——執(zhí)政黨來說，其政治資產(chǎn)的專用性是非常高的，一旦出現(xiàn)代理人違約問題，諸如腐敗、可避免的政府決策失誤以及政府與公民利益沖突等都會造成委托人政治資本的喪失，即個別官員的錯誤由執(zhí)政黨來承擔(dān)責(zé)任。另一方面，作為個人的官員將自己的執(zhí)政能力作為資產(chǎn)投入到政績合約中，對他們來講即使背約——如果不觸犯法律——也不會導(dǎo)致投入資本的損失，所以晉升錦標(biāo)賽的模式似乎并未解決委托方高資產(chǎn)專用性風(fēng)險問題。我國執(zhí)政黨采取“黨管干部”的人事制度，政績合約中的各級官員實(shí)際上都是處于執(zhí)政黨的控制之下，隨著職位的不斷晉升，官員個人政治資本也不斷積累，職業(yè)發(fā)展所形成的路徑依賴使得官員們在政治體制之外很難獲得同等的個人收益，作為代理人的各級官員本身的政治資產(chǎn)就有了投入的風(fēng)險性。在具有風(fēng)險性的投入合約中，各級官員背約的可能性降低了，通過政黨來控制官員的方式就降低了晉升錦標(biāo)賽治理模式中委托方的交易成本。

三、結(jié)論： 政績合約下的政府運(yùn)作邏輯——政府組織廠商化

根據(jù)政績合約的假定，地方各級政府可以被假定為“廠商”（Walder,1995 Peng,2001），以完成政績合約，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)谿DP增長為組織產(chǎn)品的“廠商”，但是政績的實(shí)現(xiàn)卻是一個需要政府組織以集體協(xié)作的方式生產(chǎn)的過程，作為組織領(lǐng)導(dǎo)者的政府官員就面臨著Alchian和Demsetz所描述的集體績效的考核問題，這個問題就需要通過地方政府組織內(nèi)部管理來解決。我國各級政府都是遵照執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的集體負(fù)責(zé)制運(yùn)行的，在組織內(nèi)部采取民主集中制和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的管理體制，這一套管理體制則可以認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)政府組織效能的管理因素。當(dāng)組織內(nèi)部管理因素作為一種變量發(fā)生作用時，原本相對靜態(tài)的分析模式就要做出相應(yīng)的調(diào)整，因?yàn)榻M織內(nèi)部的管理是一個動態(tài)的過程，涉及更多的變量和組織內(nèi)部的交易成本的處理。特別是下級政府與上級政府圍繞政績合約的實(shí)現(xiàn)，如何對各種政治資源的配置、相關(guān)責(zé)任的承擔(dān)、政治利益的分配等問題進(jìn)行博弈的過程，就更增加了組織內(nèi)部交易成本的復(fù)雜性。在政績合約的執(zhí)行過程中，M型政府組織中的官員晉升博弈成為組織內(nèi)部治理機(jī)制根本動力，這樣的競爭機(jī)制本身也是有成本的，就是組織內(nèi)生的交易成本，如果要理解這類政治交易成本，就需要分析晉升激勵下的官員行為，當(dāng)然，地方行政官員的效用因素是復(fù)雜的，也包括諸如地方財政收入、個人的經(jīng)濟(jì)收益等各種非晉升激勵的所造成的效用因素?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

馬駿 2003 《交易費(fèi)用政治學(xué)現(xiàn)狀與前景》 [J] 經(jīng)濟(jì)研究 2003 年第1期

作者簡介：

郭曉君，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院教授。

宋翔，甄建榮，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。