針對(duì)流動(dòng)人口的地方立法原則

岳經(jīng)綸

日前，《廣東省流動(dòng)人員服務(wù)管理?xiàng)l例(修訂草案)》提交省十一屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議。這是該條例自1999年實(shí)施以來的第二次修訂。第一次修訂出現(xiàn)在2003年，刪除了與“收容遣送”有關(guān)的規(guī)定，而本次修訂則旨在變暫住證制度為居住證制度。

一國(guó)之內(nèi)的流動(dòng)人口具有多重身份。首先，他們都是同一國(guó)家內(nèi)部的公民，享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，就此而言，他們與本地常住人口無異；其次，他們也是勞動(dòng)者，要享受勞動(dòng)法律賦予的權(quán)益。任何一個(gè)地方政府要對(duì)來自另一個(gè)戶籍地的本國(guó)公民做出規(guī)范和管理，第一必須處理好政府與公民的關(guān)系，要尊重流動(dòng)人口作為國(guó)家公民的身份和權(quán)益，要體現(xiàn)出政府服務(wù)公民的本質(zhì)職能。因此，規(guī)范和管理的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是協(xié)助客籍公民在本地的生存、生活和發(fā)展。第二要處理好公民與居民的關(guān)系，或者說是身份證與居民證的關(guān)系。公民身份與國(guó)家相聯(lián)系，居民身份與地方政府相聯(lián)系，公民身份要高于居民身份，不能用居民身份來限制甚至否定公民身份及基于公民身份而享有的相關(guān)權(quán)益。過去的暫住證制度存在的最大弊端是沒有對(duì)流動(dòng)人口的公民身份給予應(yīng)有的尊重以及對(duì)公民權(quán)益作出有效保障，不利于具有公民身份的流動(dòng)人口取得地方居民身份。第三，鑒于我國(guó)在戶籍制度上存在的公民身份碎片化的現(xiàn)狀，任何關(guān)于流動(dòng)人口的地方立法都應(yīng)該有利于統(tǒng)一的公民身份的建立，這也應(yīng)是我國(guó)社會(huì)改革的基本目標(biāo)之一。

根據(jù)前述原則，筆者認(rèn)為這次修訂應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面。第一，要突出地方政府對(duì)作為國(guó)家公民的流動(dòng)人口的服務(wù)職能。從草案來看，這次修訂似乎對(duì)流動(dòng)人口的多重身份有了一定的認(rèn)識(shí)，突出了政府對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)意識(shí)，減少了舊條例中的管制意味。據(jù)報(bào)道，修訂草案對(duì)流動(dòng)人口的界定、對(duì)辦理居住證的資格以及居住證的有效期都有了新的規(guī)定，而且取消了首次辦理居住證的收費(fèi)，不辦理居住登記也不用罰款。此外，條例還規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將流動(dòng)人員的服務(wù)管理工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。流動(dòng)人員服務(wù)管理所需經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算予以保障。此外，條例的名稱還專門在“管理”前面加上了“服務(wù)”兩字。這些規(guī)定與舊條例中有關(guān)暫住證的規(guī)定有了實(shí)質(zhì)性的差別，減少了政府的強(qiáng)制和蠻橫，開始擺正了地方政府與國(guó)家公民的關(guān)系，體現(xiàn)了地方政府對(duì)公民的尊重。這種突出政府對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)——至少是服務(wù)與管理并重的立法精神是值得肯定的。

第二，要對(duì)流動(dòng)人口的公民權(quán)益給予有效的保障。據(jù)報(bào)道，本次修訂突出了五個(gè)方面的轉(zhuǎn)變，即從暫住證到居住證，從“管人”到“管事”，從單一功能證件到多功能證件，從規(guī)定流動(dòng)人員義務(wù)到規(guī)定其權(quán)利，從管理到提供服務(wù)。具體而言，持有居住證的流動(dòng)人口在廣東可以享有九大權(quán)益，包括公益性就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)待遇、國(guó)家規(guī)定的免費(fèi)計(jì)劃生育基本項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)以及傳染病防治和兒童計(jì)劃免疫保障服務(wù)等。這些權(quán)益，有的體現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口公民權(quán)利的保障，有的體現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口勞動(dòng)者權(quán)益的保障。當(dāng)然，僅僅列出相關(guān)的權(quán)益還只是第一步，更重要的是要確保這些權(quán)益的落實(shí)。

第三，地方政府要有為符合條件的流動(dòng)人口融入本地社會(huì)的真情實(shí)意。本次修訂的一個(gè)亮點(diǎn)是有關(guān)流動(dòng)人口“五年入學(xué)，七年入戶”權(quán)益的規(guī)定，它被媒體視為“最引人注目、最令人期待”的內(nèi)容。這一規(guī)定，以流動(dòng)人口的有效居留期限作為取得本地居民權(quán)益和身份的基本條件，不僅合乎遷移的國(guó)際慣例，也體現(xiàn)了廣東的開放性和包容性。如果這樣的規(guī)定得到有效執(zhí)行，無疑具有巨大的示范作用，并對(duì)我國(guó)的流動(dòng)人口融入客居地產(chǎn)生重大而積極的影響。不過，我們對(duì)此只能抱謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。因?yàn)檫@樣的規(guī)定在修訂前的條例中同樣存在，而據(jù)說在過去幾乎沒有一個(gè)流動(dòng)人口因?yàn)檫@樣的規(guī)定而得以成為本地居民。

這次修訂的文本固然有令人欣慰的內(nèi)容，但對(duì)最核心的內(nèi)容，即是否給予流動(dòng)人口“五年入學(xué)、七年遷戶”的權(quán)利，還存在不同的意見。筆者希望我們的立法者能夠從我國(guó)社會(huì)改革和社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略高度出發(fā)來審視本次修訂，以更加開放和包容的心態(tài)來對(duì)待流動(dòng)人口，通過制定具有可行性的法律，為流動(dòng)人口提供有效的公共服務(wù)，并為其有序融入本地社會(huì)創(chuàng)造條件。