行政應(yīng)急責(zé)任體系化研究

摘要：行政應(yīng)急過程中的責(zé)任具有多元性。各責(zé)任主體都必須擔(dān)當(dāng)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，且應(yīng)該分工明確、各司其職、協(xié)調(diào)配合。行政應(yīng)急過程中，在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系上雖然權(quán)力可以克減公民的權(quán)利，但是必須遵循法治行政原則、基本人權(quán)保障原則、比例原則、政府主導(dǎo)原則。行政應(yīng)急責(zé)任體系的模式選擇應(yīng)當(dāng)采取以政府主導(dǎo)為主，市場調(diào)節(jié)為輔。同時應(yīng)當(dāng)通過法律層面的程序規(guī)范與符合地方性需求的地方性規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一來實(shí)現(xiàn)行政應(yīng)急責(zé)任的體系化，進(jìn)而符合法治的要求。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件；行政應(yīng)急；責(zé)任；體系化

作者簡介： 霍增輝（1967—），男，河北邢臺人，中國人民大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，從事行政法學(xué)研究。

中圖分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-7504（2009）03-0082-06收稿日期：2008-07-22

社會生活中經(jīng)常發(fā)生一些非常態(tài)現(xiàn)象，比如非典、瘟疫，等等。當(dāng)發(fā)生這些突發(fā)事件時，政府等主體必定要采取相應(yīng)的措施來應(yīng)對突發(fā)事件，從而減輕乃至消除突發(fā)事件所帶來的危害。國家行政機(jī)關(guān)行使應(yīng)急職權(quán)以控制和消除突發(fā)公共事件的制度，在行政法上被稱為行政應(yīng)急。所謂行政應(yīng)急是指“在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施”［1］（P29）。在行政應(yīng)急過程中，法律責(zé)任的落實(shí)是應(yīng)付行政應(yīng)急的根本保證。因此，對于行政應(yīng)急責(zé)任主體的探討具有重要的意義。由于突發(fā)事件發(fā)生后，其涉及社會生活的各個方面，因此社會的各個主體都有一定的責(zé)任去應(yīng)對突發(fā)事件。本文擬以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例對行政應(yīng)急的責(zé)任進(jìn)行分析，來探討行政應(yīng)急責(zé)任的體系化問題。

一、行政應(yīng)急責(zé)任主體的確定及其關(guān)系定位

（一）行政應(yīng)急責(zé)任主體的確定

在行政應(yīng)急法律關(guān)系中，行政應(yīng)急責(zé)任主體的確立是首要的任務(wù)。在法理上，所謂責(zé)任是指“由違法行為所引起的法律后果”［2］（P121）。當(dāng)發(fā)生了突發(fā)公共衛(wèi)生事件等行政應(yīng)急情形后，必須要明確行政應(yīng)急的責(zé)任，從而有效應(yīng)對行政應(yīng)急。行政應(yīng)急的首要責(zé)任主體是政府，但是，從體系化的觀點(diǎn)來看，行政應(yīng)急責(zé)任的主體具有多元性特征，而不是僅僅限于政府等部分的應(yīng)急責(zé)任。

1. 政府的應(yīng)急責(zé)任。行政職權(quán)的享有意味著行政責(zé)任的承擔(dān)。行政主體的行政責(zé)任是由法律規(guī)定的，任何行政機(jī)關(guān)都不能推卸、轉(zhuǎn)移責(zé)任。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，政府是責(zé)任承擔(dān)的第一主體。由于政府享有公權(quán)力，因此政府需要利用公權(quán)力調(diào)動社會資源來應(yīng)對突發(fā)事件。政府的應(yīng)急責(zé)任主要表現(xiàn)在兩個方面：一是自身處理突發(fā)事件的應(yīng)急責(zé)任；二是調(diào)動其他社會主體來應(yīng)對突發(fā)事件的責(zé)任。如果政府不履行其應(yīng)該履行的職責(zé)，比如未積極進(jìn)行應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急處置、應(yīng)急安置等工作，則也須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任［3］。

2. 公民的應(yīng)急責(zé)任。在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，個人也要承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。公民一方面要積極配合政府做好突發(fā)事件應(yīng)對中的各項工作，另一方面公民在突發(fā)事件應(yīng)對過程中有約束自己的責(zé)任，不能盲目行為而擴(kuò)大突發(fā)事件所帶來的危害，否則將可能觸犯刑法而承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

3. 專業(yè)衛(wèi)生部門的應(yīng)急責(zé)任。發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，衛(wèi)生部門對于各種衛(wèi)生疾病的預(yù)防與控制具有專業(yè)性，其他相關(guān)部門并不能勝任衛(wèi)生技術(shù)調(diào)查、處理、控制等專業(yè)性工作。衛(wèi)生行政主管部門此時則具有一種特殊的行政授權(quán)，可以自行負(fù)責(zé)突發(fā)事件的調(diào)查、確證、處置、控制和評價等工作，這也是由衛(wèi)生部門具有的專業(yè)性所決定的。政府部門可以對各類應(yīng)對突發(fā)事件需要的醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)療資源進(jìn)行征用，醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須配合與服從，并提供符合要求的、最優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)。

4. 媒體的應(yīng)急責(zé)任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，輿論監(jiān)督等媒體部門也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的應(yīng)急責(zé)任。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會發(fā)布突發(fā)事件的信息；必要時，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。由此可以看出，除非經(jīng)過特別授權(quán)，其他任何部門包括新聞機(jī)構(gòu)等都無權(quán)發(fā)布突發(fā)事件應(yīng)對中的相關(guān)信息。同樣，經(jīng)過授權(quán)發(fā)布信息的新聞機(jī)構(gòu)必須準(zhǔn)確、及時、全面地發(fā)布相關(guān)信息，不得延誤。

5. 其他社會主體的應(yīng)急責(zé)任。突發(fā)事件應(yīng)對的責(zé)任是多元的。以上分析的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府、公民、專業(yè)衛(wèi)生部門、新聞媒體等主體須在突發(fā)事件應(yīng)對中擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任。但這并不表明此外的其他主體在突發(fā)事件應(yīng)對中不擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。由于立法者自身的有限理性以及立法上社會環(huán)境的限制，法律規(guī)范自身具有不可窮盡調(diào)整的缺陷，其不可能對所有社會主體的法律責(zé)任均進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。然而即使相關(guān)的法律、法規(guī)等規(guī)范沒有規(guī)定部分社會主體的應(yīng)急責(zé)任，這并不表明這部分社會主體無須承擔(dān)任何責(zé)任。在突發(fā)事件應(yīng)對中，社會上的任何單位、組織、個人都有相應(yīng)的應(yīng)急責(zé)任。

（二）行政應(yīng)急責(zé)任主體的關(guān)系定位

在突發(fā)事件中的行政應(yīng)急責(zé)任主體具有多元性的特征，因此，在應(yīng)對突發(fā)事件時，必須處理好各個責(zé)任主體之間的關(guān)系，將責(zé)任主體之間的關(guān)系明確化、法定化，才能有效地應(yīng)對突發(fā)事件，不會因為各個責(zé)任主體之間因界限不明而責(zé)任不清。筆者認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)對中各責(zé)任主體必須做到以下幾點(diǎn)：

1. 各行政應(yīng)急主體應(yīng)該在職權(quán)上進(jìn)行明確分工，各司其職。在現(xiàn)代行政法治理念下，行政權(quán)力之間的分工與制衡是限制行政權(quán)趨于腐化的根本路徑之一。權(quán)力分立與權(quán)力制衡原則起源于洛克、孟德斯鳩等啟蒙思想家對權(quán)力專制的畏懼，尤其是孟德斯鳩的經(jīng)典論述為后世的權(quán)力分立與權(quán)力制衡理論直接提供了藍(lán)本［4］（P156）。權(quán)力分立與權(quán)力制衡的目的是為了防止權(quán)力的專橫，以希望在權(quán)力的互相制約和互相牽制中達(dá)到控制權(quán)力、保障權(quán)利的目的。在社會化、全球化的影響下，不同國家權(quán)力之間要分立制衡，而且在行政權(quán)內(nèi)部也要分工制衡。具體到行政應(yīng)急，行政權(quán)內(nèi)部也存在著諸多的分工合作。行政應(yīng)急的分工首先主要針對公權(quán)力主體，也即政府的相關(guān)職能部門必須進(jìn)行必要的職能分工，否則便會出現(xiàn)混亂應(yīng)急而不知所措。例如，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對各級政府、各級政府的衛(wèi)生主管部門等責(zé)任主體進(jìn)行了一定的分工。在法律規(guī)范已經(jīng)分工的情況下，各類責(zé)任主體的首先職責(zé)是完成分工范圍內(nèi)的事項。在分工的前提下，各個職能部門便有了自己的專業(yè)領(lǐng)域，如衛(wèi)生部門在衛(wèi)生技術(shù)等領(lǐng)域?qū)儆趯I(yè)領(lǐng)域，其他部門不能予以勝任。

2. 各應(yīng)急主體應(yīng)該相互配合，統(tǒng)一協(xié)助。行政職權(quán)雖然由于法律明確的規(guī)定而具有了各自的權(quán)力分工與職權(quán)界限，但是這并不意味著各個行政職權(quán)之間是互相割裂和隔離的。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)之間的各個職權(quán)雖然職能不同，但是其共同目的卻都是為了維護(hù)行政法治秩序的存在和發(fā)展，因此，各行政主體之間的職責(zé)是互相配合、統(tǒng)一協(xié)助關(guān)系。具體到行政應(yīng)急法律關(guān)系中，雖然各個責(zé)任主體可以獨(dú)自完成一定范圍內(nèi)的應(yīng)急任務(wù)，然而在現(xiàn)代社會專業(yè)化分工的背景下，應(yīng)急任務(wù)的完成大多數(shù)情況下都是依靠各個獨(dú)立主體相互之間的配合予以完成的［5］。在中國目前各個部門各自為政、部門分割比較嚴(yán)重的情況下，要高度重視危機(jī)管理體系的部門協(xié)調(diào)配合問題。當(dāng)然進(jìn)行職能分工不可能涉及社會生活的各個領(lǐng)域、各個方面。對于職能分工后留下的漏洞，則需要權(quán)力主體進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配方能填補(bǔ)空缺。同樣，雖然各個責(zé)任主體在應(yīng)對突發(fā)事件過程中需要互相配合，然而配合并非完全在常態(tài)下進(jìn)行。當(dāng)配合過程中產(chǎn)生沖突乃至通過內(nèi)部途徑無法解決時，則必定要由權(quán)力主體來進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。這樣才能有效應(yīng)對突發(fā)事件。因此，在單個責(zé)任主體通過分工、協(xié)調(diào)等途徑無法勝任任務(wù)時，各個責(zé)任主體需要在權(quán)力主體的安排下進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，最優(yōu)化各個責(zé)任主體的職責(zé)分工。就整體而言，主體間的關(guān)系可圖示如下：

二、行政應(yīng)急責(zé)任體系化之模式選擇

行政應(yīng)急責(zé)任的主體及其關(guān)系確立之后，就需要將這種關(guān)系定位予以制度化、規(guī)范化和體系化，只有這樣才能使行政應(yīng)急責(zé)任機(jī)制真正發(fā)揮其應(yīng)有的功能。行政應(yīng)急責(zé)任的體系化具有多種模式選擇，既可以選擇以國家統(tǒng)領(lǐng)為主導(dǎo)，也可以選擇以社會自治為主導(dǎo)。在理論上，行政應(yīng)急責(zé)任的各個主體都具備構(gòu)建行政應(yīng)急責(zé)任的基本要素。在具體的實(shí)踐上，在行政應(yīng)急過程中，各個主體具有各自的功能定位。然而應(yīng)急的處理過程中，各個主體的地位并非處于同一水平線而毫無差別。就模式選擇而言，范疇主要集中于國家與社會此二元結(jié)構(gòu)之中。國家與社會的二元結(jié)構(gòu)來源于國家與社會的研究范式。該理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會的一個基本特征是政治國家與市民社會的二元分裂，政治國家代表公共利益，而市民社會代表社會和民眾利益。政治國家與市民社會的二元格局決定了在現(xiàn)代社會，國家與社會都是社會發(fā)展的不可缺少的基本力量。國家主導(dǎo)論與社會主導(dǎo)論的分歧在于這兩種力量中哪種力量在法治建設(shè)中起主導(dǎo)作用或者說占主導(dǎo)地位。按照市民社會理論，政治國家意味著權(quán)力干涉，意味著國家與社會的一切事物都要納入權(quán)力的范圍，而市民社會意味著社會自治，意味著作為社會主體的民眾對自己事務(wù)的決定［6］（P6）。

如果借用國家與社會范式來研究行政應(yīng)急責(zé)任的模式選擇問題，我們就會發(fā)現(xiàn)，這個問題的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是在中國行政應(yīng)急責(zé)任的模式構(gòu)建中，如何看待國家與社會在行政應(yīng)急責(zé)任模式構(gòu)建中的地位問題。對此有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該選擇市場主導(dǎo)的模式，認(rèn)為政府在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，可能會加強(qiáng)對社會生活的干預(yù)，也可能會為了集中社會資源抗御突發(fā)公共衛(wèi)生事件而征用財物，這些行為都是依法行政原則所容許的，容許政府在應(yīng)急情況下通過行政手段干預(yù)市場運(yùn)作。但政府在進(jìn)行干預(yù)的同時，不能忽視市場的作用，要最大限度通過市場手段集中社會資源，通過市場手段協(xié)調(diào)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中政府、社會組織和個人的關(guān)系。通過市場手段處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件要求政府盡量采用招標(biāo)方法獲取社會資源，實(shí)行等價有償原則，只有在采用市場手段無法獲得需要的效果時才采用行政征用等辦法，如對定點(diǎn)醫(yī)院的行政征用等。在處理醫(yī)院等組織與其他社會組織、個人的關(guān)系時也應(yīng)當(dāng)通過市場的辦法，通過競爭確定相互間的關(guān)系，只有在市場失靈的情況下政府才可以出面干預(yù)，采用指定醫(yī)療等措施［3］。

筆者認(rèn)為這種以市場為主導(dǎo)的模式不符合行政應(yīng)急的本質(zhì)特征，不能有效勝任應(yīng)急任務(wù)。因為在突發(fā)事件發(fā)生后，社會處于非正常狀態(tài)，市場也將在很大程度上失靈。此時如果還幻想通過市場這一主要手段來調(diào)節(jié)，則將帶有浪漫主義色彩而忽視了市場自身已經(jīng)在一定程度上失靈的事實(shí)。相反，在突發(fā)事件應(yīng)對上，應(yīng)該采取政府主導(dǎo)的應(yīng)急模式，以市場為輔。在非常狀態(tài)下，需要的不是市場的無形有序的調(diào)控，而是權(quán)力的有力控制，從而有效遏制突發(fā)事件所帶來的危害的可能性蔓延。故而，突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)建立權(quán)威的指揮體系來行使緊急強(qiáng)制權(quán)，統(tǒng)一支配各個責(zé)任主體。

另外，從行政法的研究對象看，“行政法的核心問題是公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系問題”［7］（P49）。在國家權(quán)力與公民權(quán)利的本源關(guān)系中，公民權(quán)利是國家權(quán)力的來源和基礎(chǔ)，國家權(quán)力是公民權(quán)利的護(hù)衛(wèi)和保障。在行政應(yīng)急法律關(guān)系中，國家權(quán)力與公民權(quán)利之間存在著一種特殊關(guān)系模式。在特別緊急強(qiáng)制權(quán)行使的過程中，權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系模式也將發(fā)生變化。常態(tài)下，權(quán)力必須服務(wù)于權(quán)利，以權(quán)利為直接目的。然而突發(fā)事件發(fā)生中由于情況的緊急性，便允許權(quán)力相對的支配性、強(qiáng)制性。行政機(jī)關(guān)依此做出的行政行為即時性強(qiáng)制措施，即是“行政主體在事態(tài)緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險，來不及先行做出具體行政行為，而直接對相對人的人身、財產(chǎn)或行為采取的斷然行動”［8］（P301）。典型性的即時性強(qiáng)制措施，如SARS期間政府采取了一系列強(qiáng)制措施預(yù)防、治療和控制傳染病。如對病人進(jìn)行強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制治療，宣布疫區(qū)、封鎖疫區(qū)、強(qiáng)制疏散、強(qiáng)制檢疫，臨時征用房屋和交通工具、限制或者停止人群聚集、停工停業(yè)停課，等等［9］。雖然從表面上看，行政緊急強(qiáng)制權(quán)在一定程度上直接克減了公民的權(quán)利，但在最終意義上仍然是通過消除社會危機(jī)來間接保障公民的權(quán)利。因此，限于行政應(yīng)急情況下政府行為的重要作用，行政應(yīng)急的責(zé)任體系應(yīng)該采取以政府主導(dǎo)為主，市場調(diào)節(jié)為輔的模式。

三、行政應(yīng)急責(zé)任體系化之基本原則

行政應(yīng)急責(zé)任的體系化是行政法治建設(shè)的重要內(nèi)容之一。行政應(yīng)急責(zé)任的體系化需要遵循一定的基本原則，這些原則即是行政應(yīng)急性原則。在關(guān)系上，行政應(yīng)急性原則是合法性原則的例外。從廣義上看，行政應(yīng)急性原則是行政法治原則的非常原則，應(yīng)急性原則沒有脫離行政法治，而是行政法治原則特殊的重要的內(nèi)容［10］（P36）。在行政應(yīng)急責(zé)任體系化的過程中，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

1. 行政法治原則。行政法治是現(xiàn)代文明的基本標(biāo)志，也是我國法治文明建設(shè)的重要內(nèi)容和基本要求。行政法治原則主要表現(xiàn)為以下幾個原則：第一，權(quán)力法定原則。權(quán)力法定是指權(quán)力的行使具有規(guī)范性、公開性、民主性和可操作性的特點(diǎn)。權(quán)力法定原則要求權(quán)力的合法性來源必須是法律的明確規(guī)定或法律的明文授權(quán)，所以，針對權(quán)力而言，“法無明文即禁止”是其必須遵守的一個基本原則。第二，依法控權(quán)原則。權(quán)力法定是法治權(quán)力的前提，而依法控權(quán)是法治權(quán)力的關(guān)鍵。在法律對權(quán)力的權(quán)限和運(yùn)行程序進(jìn)行規(guī)定之后，如何在權(quán)力運(yùn)行時實(shí)現(xiàn)正確行使權(quán)力就成了權(quán)力制約的主要問題。權(quán)力的正確行使，必須符合兩項原則：一是權(quán)力行使程序合法原則，一是權(quán)力行使實(shí)體合法原則。第三，越權(quán)無效原則。權(quán)力法定原則決定了權(quán)力的行使必須要符合法律的規(guī)定，這里的規(guī)定不僅僅是權(quán)力要符合程序法律的規(guī)定，而且還要符合實(shí)體法律所規(guī)定的界限。在行政應(yīng)急責(zé)任體系化的發(fā)展過程中，我們也必須遵循行政法治原則。因為，雖然突發(fā)事件等屬于應(yīng)急情形，但是行政應(yīng)急同樣需要在法治的框架下來進(jìn)行。從目前我國行政應(yīng)急責(zé)任的狀況來看，尚有諸多需要完善之處，主要表現(xiàn)在：缺少行政應(yīng)急基本法律作為基礎(chǔ)；中央立法以行政法規(guī)和政府規(guī)章居多，立法層次偏低；許多立法的內(nèi)容較為原則、抽象，可操作性不強(qiáng)，往往重視緊急權(quán)的配置，忽視緊急權(quán)控制和救濟(jì)，等等。這些需要對行政應(yīng)急責(zé)任的法律規(guī)范進(jìn)行法治化的整理，這樣才能使行政應(yīng)急責(zé)任實(shí)現(xiàn)體系化。

2. 比例原則。在行使緊急強(qiáng)制權(quán)的過程中，公權(quán)力并不是沒有任何限制而可以任意剝奪公民的權(quán)利。公權(quán)力在行使的過程中，需要遵循公法上的比例原則，保障公民的基本權(quán)利。比例原則的基本含義是“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度的比例”［11］（P71）。比例原則包括三個子原則：第一，妥當(dāng)性原則，指行政行為對于實(shí)現(xiàn)行政目的、目標(biāo)是適當(dāng)?shù)摹５诙?，必要性原則，指行政行為應(yīng)以達(dá)到行政目的、目標(biāo)為限，不能給相對人權(quán)益造成過度的不利影響，即行政的行使只能限于必要的度，以盡可能使相對人權(quán)益遭受最小的侵害。第三，比例性原則，指行政行為的實(shí)施應(yīng)衡量其目的達(dá)到的利益與侵及相對人的權(quán)益二者孰重。只有前者重于后者，其行政才具有合理性，行政行為在任何時候均不應(yīng)給予相對人權(quán)益以超過行政目的、目標(biāo)本身價值的損害［12］（P62）。如在強(qiáng)制措施過程中，應(yīng)該保障實(shí)現(xiàn)個體健康權(quán)利，充分尊重個人健康隱私，等等。公權(quán)力所采取措施的目的只能是應(yīng)對突發(fā)事件之所必需。

3. 基本人權(quán)保障原則。雖然在行政應(yīng)急的過程中，政府可以為了公共利益而削減公民的基本權(quán)利，但是對于一些核心權(quán)利則必須極力予以保護(hù)而不能予以侵犯，尤其是對于憲法上諸多基本人權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行最低限度的保護(hù)。在法治國家，對于憲法上的基本人權(quán)一般都進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，比如在德國，對于精神自由等基本人權(quán)的保護(hù)程度非常嚴(yán)格。越是涉及侵犯基本人權(quán)的公權(quán)力行為，對其審查就越嚴(yán)格。也就是說在行政應(yīng)急過程中應(yīng)當(dāng)保障最低限度的基本人權(quán)，這是社會得以維系的基礎(chǔ)。最低限度人權(quán)保障原則與上述比例原則也是互相聯(lián)系的。通過比例原則可以對人權(quán)進(jìn)行一定合理限度的克減，但是克減也具有一定的界限。最低限度人權(quán)保障原則便是比例原則在運(yùn)用中對于人權(quán)克減時必須遵循的原則。基本人權(quán)保障原則并不意味著在所有的公民的基本人權(quán)中，對其的保護(hù)力度是完全一樣的。美國憲法中的“雙重基準(zhǔn)論”為公民基本人權(quán)的保護(hù)提供了一種參照的標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)也一度是美國違憲審查的基本標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，違憲審查標(biāo)準(zhǔn)問題的明確提出肇始于美國聯(lián)邦最高法院United States v. Carolene Products Co.案，在此案中，斯通大法官在其意見的腳注四中明確提出了精神自由與經(jīng)濟(jì)自由違憲審查的“雙重標(biāo)準(zhǔn)論”①。自此以后，對憲法中的基本人權(quán)的保護(hù)就有了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)?！半p重標(biāo)準(zhǔn)論”認(rèn)為，對于以表達(dá)自由為主的精神自由、思想自由的限制，應(yīng)該依據(jù)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審查其合憲性，以達(dá)到對精神自由、思想自由的保護(hù)的目的。而對于經(jīng)濟(jì)自由的限制，應(yīng)尊重其他權(quán)力機(jī)關(guān)的判斷，以比較寬松的標(biāo)準(zhǔn)來判斷其是否符合憲法。如果運(yùn)用“雙重標(biāo)準(zhǔn)論”來審查行政應(yīng)急責(zé)任，我們就會發(fā)現(xiàn)，在行政應(yīng)急責(zé)任對基本人權(quán)中的限制中，對精神、思想自由的限制，必須采取嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去判斷其是否合憲，而對于財產(chǎn)自由、經(jīng)濟(jì)自由的限制，則采取一種比較寬松的態(tài)度。這樣，在采取強(qiáng)制隔離措施時，被隔離人員的基本人權(quán)必須得到保障，如生命權(quán)、人格尊嚴(yán)、言論自由、享受人道待遇、不受奴役等權(quán)利［13］（P29）。

4. 政府主導(dǎo)原則。從法治國家的發(fā)展歷程來看，政府角色經(jīng)歷了從消極不作為的夜警國家到具有積極作為義務(wù)的福利國家的過程。政府作為公權(quán)力的行使者，擔(dān)負(fù)著維護(hù)公民權(quán)利的責(zé)任。英國著名法學(xué)家威廉·韋德認(rèn)為法治有四層含義：第一，任何事情都必須依法而行，將此原則適用于政府，它要求每個政府當(dāng)局必須能夠證實(shí)自己幾乎在一切場合所做的事情都有議會的授權(quán)；第二，政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一套規(guī)則和原則辦事；第三，由第一層含義，對政府行為是否合法的爭議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政以外的法官裁決；第四，法律平等地對待政府和公民［1４］（P25-27）。在行政法治理念中，公權(quán)力是法律限制的對象，行政法治只有通過對公權(quán)力尤其是行政權(quán)力的限制才能得以最終形成。對政府的權(quán)力的嚴(yán)格限制并不是意味著政府在行政應(yīng)急責(zé)任的構(gòu)建中發(fā)揮著一種次要的消極作用或者完全不發(fā)揮作用，事實(shí)上，在行政應(yīng)急責(zé)任的體系化構(gòu)建中，政府起著一種決定性的主導(dǎo)作用。在發(fā)生行政應(yīng)急情形時，政府應(yīng)該履行積極的作為義務(wù)，主動行使職責(zé)來應(yīng)對行政應(yīng)急，否則將要承擔(dān)由于不作為所造成的后果而引起的法律責(zé)任。所以，在行政應(yīng)急責(zé)任體系化的構(gòu)建過程中，必須要明確政府機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，充分發(fā)揮政府及其機(jī)關(guān)在社會上的行政主導(dǎo)功能。

四、結(jié)語

從中國行政應(yīng)急責(zé)任的狀況來看，尚存在諸多弊端，比如許多政府部門的行政應(yīng)急職能尚不明確，不少地方缺乏常設(shè)的、統(tǒng)一的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，諸多地方性的行政應(yīng)急規(guī)范缺失，等等。對此，中國需要采取相應(yīng)的策略來完善行政應(yīng)急責(zé)任的體系化。在實(shí)施依法治國的背景下，應(yīng)當(dāng)首先通過完善法律規(guī)范的途徑來建立并完善相應(yīng)的制度。針對目前行政應(yīng)急責(zé)任規(guī)范混亂的情形，應(yīng)該通過修改法律、法律解釋、廢止某些規(guī)范條文等方式來對行政應(yīng)急責(zé)任規(guī)范進(jìn)行清理，消除規(guī)范之間的沖突矛盾，從而為行政應(yīng)急責(zé)任的體系化提供規(guī)范基礎(chǔ)。同時在目前已經(jīng)頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等應(yīng)急規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化程序性規(guī)范，在遵循以上最低基本人權(quán)保障等原則的基礎(chǔ)上，就行政應(yīng)急的適用范圍、具體程序、約束機(jī)制、補(bǔ)救機(jī)制等進(jìn)行具體的細(xì)化［1５］（P12-13）。雖然目前已經(jīng)頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等規(guī)范，但是這些全國性規(guī)范在特殊情形下并不能滿足地方性的需求，因此，可以根據(jù)地方性的需要，制定具體的地方性措施來應(yīng)對地方區(qū)域的行政應(yīng)急情形。當(dāng)然，行政應(yīng)急責(zé)任的體系化也需要與其他領(lǐng)域的規(guī)范和制度相互協(xié)調(diào)，而不能出現(xiàn)沖突，這樣才能保證行政應(yīng)急制度在法治化的軌道下運(yùn)行，同樣也可以保證其他制度在一般常態(tài)下與特殊非常態(tài)下都能符合法治的要求。

參 考 文 獻(xiàn)

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［責(zé)任編輯李宏弢］

A Study on the Systematization of

Administrative Emergency Duty

——A Case in Point of Emergent Public Health Event

HUO Zeng-hui

（Law School, Renmin University of China，Beijing 100872, China）

Abstract: The plurality of duty is revealed in the administrative emergency handling process. Each subject of duty should shoulder their responsibility and divide, charge and cooperate in the duty. In the handling process, power can reduce the right of the citizen and should be carried out according to rule-by-law administrative principle, as well as a guarantee of basic human right, proportional principle and government- leading principle. The choice of pattern of this system of administrative emergency duty should have the government as the leading role supported by market coordination. At the same time the unity of legal procedure standardization and the local standard conforming to requirement of locality should be present in order to realize the systematization of administrative emergency duty, which further abides by the requirement of rule-by-law.

Key Words: emergent public health； administrative emergency； duty； systematization