新制度經(jīng)濟學(xué)理論的城市房屋拆遷問題分析

湯　磊

【摘要】 本文利用新制度經(jīng)濟學(xué)這一理論工具，闡明了國有土地使用權(quán)具有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，分析了土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升問題，并論述將土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界為居民獨立產(chǎn)權(quán)的重大意義。鑒于我國房屋拆遷問題中涉及了有關(guān)產(chǎn)權(quán)和交易費用方面的問題，本文將使用新制度經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論對其展開分析并提出對策性措施。

【關(guān)鍵詞】 房屋拆遷 現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué) 產(chǎn)權(quán) 交易成本 國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)

一、引言

新制度經(jīng)濟學(xué)理論體系擴張了傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的解釋力，已成為一種能更準(zhǔn)確和全面地解釋現(xiàn)實世界的經(jīng)濟學(xué)工具。盛洪（1993）用兩個詞概括了其理論核心，一個是“產(chǎn)權(quán)”，即受制度保護的利益，產(chǎn)權(quán)制度既涉及對產(chǎn)權(quán)的界定，有涉及對產(chǎn)權(quán)的保護；另一個是“交易費用”，即指達成契約和保證契約執(zhí)行費用。

眾所周知，房屋拆遷工作對于我國現(xiàn)代化建設(shè)、城市面貌更新及國有土地使用的合理布局等有著舉足輕重的意義。然而拆遷工作又直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，對于被拆遷者的國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定，導(dǎo)致了拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的確定機制不完善，進而降低了拆遷工作效率，嚴重增加了拆遷工作的交易成本，甚至引發(fā)了大量拆遷雙方的矛盾糾紛，對社會穩(wěn)定造成不利影響。因此，在此基礎(chǔ)上提出切合實際的建議措施，以圖為建立健全房屋拆遷的法律法規(guī)，處理好加快城市改造、提高城市品位和居民生活質(zhì)量與保護被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)系提供借鑒。

二、實施拆遷行為的必要性分析

對于問題交互性質(zhì)的認識將有利于人們更理性地判斷某一行為的潛在收益和損失?？扑梗?960）在分析涉及對他人產(chǎn)生有害影響的工商行為時深刻指明損害問題具有交互性質(zhì)，即外部侵害不僅起因于侵害者的行為，也起因于被侵害者的存在，避免對受損害方的損害將會使實施損害的一方遭受損失，關(guān)鍵在于避免較嚴重的損害。因此，在分析拆遷行為給房屋所有權(quán)人帶來損失的同時，更應(yīng)考察不實施拆遷行為給社會凈收益帶來的損失，唯有權(quán)衡兩者輕重，才能更好地理解實施拆遷行為增加社會總價值的戰(zhàn)略意義。

實施拆遷行為給被拆遷者帶來的損失方面，暫不考察拆遷者（損害方）對于被拆遷者（受損害方）是否補償及補償是否合理，需考慮的是由于城市居民的房屋往往是一個家庭的命脈，承載著太多的東西，當(dāng)拆遷方實施拆遷行為時，大多數(shù)被拆遷者將只能選擇放棄原來市中心便利的生活設(shè)施和交通條件，到城市邊遠地區(qū)購買一套住房，這使得居民蒙受了原有物業(yè)和物業(yè)區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)喪失，以及因搬遷而造成的生活、工作、學(xué)習(xí)成本增加等損失。

此外考察不實施拆遷行為帶來的損失，亦即實施拆遷行為帶來的收益。由于拆遷制度的實施，我國許多城市實現(xiàn)了住房資金的良性循環(huán)，加快解決了住房困難，大部分危房、棚戶、簡屋得到了改造，居民的居住環(huán)境得到了較大的改善。因此，拆遷行為是我國進行舊城改造和城市更新的重要手段。另外，拆遷制度也使中國城市住房的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了天翻地覆的變化，城鎮(zhèn)住房以公有制逐漸轉(zhuǎn)化為非國有為主，為房屋的市場交易奠定了基礎(chǔ)。因此，比較實施與不實施拆遷行為的各自損失，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然目前拆遷制度受到了一定的詬病，但是放棄拆遷制度而將城市更新重新放歸私法領(lǐng)域也是不現(xiàn)實的。

為了更好地分析實施拆遷行為的必要意義，在此引入科斯（1960）提出的“合法的妨害”這一概念，即有些行為即使對別人造成了損害，只要該行為的當(dāng)事人采用了適宜的技術(shù)降低了侵害，受到侵害的人也只能承認這些行為的合法性，即他們只能忍受。這是法律根據(jù)對整個社會的成本與收益的考慮，作出的對私有產(chǎn)權(quán)適當(dāng)削弱的調(diào)整。于是，從提高社會凈收益的角度出發(fā)，受侵害一方應(yīng)當(dāng)允許并接受“合法的妨害”，即人民群眾應(yīng)當(dāng)對城市房屋拆遷行為報以支持和配合的態(tài)度。另外，由于相對于實力較弱的、分散的居民，拆遷方及地方人民政府顯然具有談判優(yōu)勢，這使得擁有“合法的妨害”權(quán)利的當(dāng)事人，會降低技術(shù)的適宜水平，從而使侵害的程度提高。對于國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不予以承認及不明晰界定導(dǎo)致被拆遷者損失加重的現(xiàn)象，便是拆遷方提高侵害程度行為的具體表現(xiàn)。

三、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的城市房屋拆遷問題

土地使用權(quán)是憲法確定的私有產(chǎn)權(quán)，在涉及對這種私人產(chǎn)權(quán)的征收、征用、拆遷時，就應(yīng)當(dāng)考慮補償。然而近年來，在城市房屋拆遷過程中，拆遷往往只是對房屋進行補償，不對土地進行補償，有關(guān)土地使用權(quán)的補償糾紛時有發(fā)生，從而影響了社會的穩(wěn)定。此外，不合理的法定拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)使得居民在缺乏合理依據(jù)的情況下根據(jù)自己喜好提出要求，一旦前人的要求得到滿足，后人會以此為依據(jù)提出更高的要求，這也致使拆遷方和地方政府承受了巨大的交易成本和財政負擔(dān)。

1、城市房屋拆遷的本質(zhì)及其所涉及的土地問題

為了考察國有土地使用權(quán)的獨立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，必須理解什么是產(chǎn)權(quán)。阿曼·阿爾奇安（1965）指出：“在任何社會里，資源的個人使用權(quán)（即產(chǎn)權(quán)）都能得到解釋，產(chǎn)權(quán)意味著對于其他人在資源使用方面做出的違背我意愿的選擇的一種保護”。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）認為：“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個人相應(yīng)于物時的行為規(guī)范，每個人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這些關(guān)系的成本?！?/p>

土地使用權(quán)雖然是不完全物權(quán)，但仍然是獨立的財產(chǎn)權(quán)利，具有對世性的特征。土地使用權(quán)者直接和不特定多數(shù)人發(fā)生法律關(guān)系，也都可以獨立地行使物權(quán)請求以保護自己的合法權(quán)利，也可以自主決定將該權(quán)利轉(zhuǎn)讓、出租或抵押，或在其權(quán)利上設(shè)定其他性質(zhì)的物權(quán)。土地使用權(quán)人實施上述法律行為時，不受土地所有權(quán)人即國家及社會任何其它個體或組織的干涉。因此，土地使用權(quán)是其使用權(quán)人的一項獨立產(chǎn)權(quán)。

盡管城市的土地按照憲法規(guī)定屬于國家所有，但這些國有土地上建立了各種不同所有權(quán)的房屋，這些房屋是因為擁有國有土地使用權(quán)而存在的。城市房屋拆遷的直接目的在于國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，被拆遷人的財產(chǎn)價值構(gòu)成不僅涵蓋房產(chǎn)，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出土地的價值。從表面上看，拆遷似乎指向的是房屋，但其本質(zhì)卻是在公權(quán)力干預(yù)下的平等主體之間土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易。基于土地使用權(quán)的獨立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，其流轉(zhuǎn)交易應(yīng)依法實行有償轉(zhuǎn)讓，房地產(chǎn)開發(fā)及拆遷行為應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金、城鎮(zhèn)拆遷費等相關(guān)費用，以平等協(xié)商、等價有償?shù)脑瓌t上取得土地使用權(quán)。

然而無論是相關(guān)法律理論，還是拆遷補償實踐，大多有意無意地偏離了拆遷的本質(zhì)。長期以來，一些部門和單位宣稱拆遷方產(chǎn)權(quán)人購買的只是地上建筑物的所有權(quán)，利用地方規(guī)章和政策無視、模糊以至于抹殺公民合法擁有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，不能給予被拆遷方公正合理的拆遷補償。因此，國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定導(dǎo)致了對于受損失方不合理的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，進而引發(fā)拆遷交易成本急劇上升、致使矛盾糾紛頻繁涌現(xiàn)，不利于社會的和諧發(fā)展。

2、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升

“交易成本包括事前發(fā)生的為達成一項合同而發(fā)生的成本和事后發(fā)生的監(jiān)督貫徹該合同而發(fā)生的成本”（R.Matthews，1986）。樊綱（1992）對交易成本的具體成本支出內(nèi)容進行了劃分，本文所要分析的拆遷交易成本上升問題則主要涉及其中的議價成本，即為確定買者和賣者的真實要價而進行的討價還價過程，此外還應(yīng)包括因無法達成合同而產(chǎn)生的訴訟賠償?shù)确矫娴某杀局С觥?/p>

交易與交換，無論是物品的交換還是勞務(wù)的交換，說到底都是一種權(quán)利即“產(chǎn)權(quán)”的交換，也就是放棄對某一物品的產(chǎn)權(quán)換得對另一物品的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明確，事實上從兩個方面使交易成本上升，一方面是造成交易對象之間發(fā)生議價博弈，雙方為追逐私利引起了“有形交易成本”的上升；另一方面，模糊的產(chǎn)權(quán)會阻礙交換行為的發(fā)生，導(dǎo)致交易規(guī)模的縮小，使人無法通過交易行為提高經(jīng)濟效率，這一由產(chǎn)權(quán)不確定造成的效率損失，也被稱為“無形的交易成本”。下面就有形和無形交易成本兩個方面，對土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升問題進行考察。

有形交易成本方面，假定拆遷方對其所致?lián)p失（包括房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)）負完全責(zé)任，被拆遷方就沒有任何理由修改他們的安排，因為對被損害權(quán)益的賠償總是能夠替代他們損失的市場價值。但是，如果拆遷方抹殺公民的土地所有權(quán)即不用負完全賠償責(zé)任，他們就會堅持這一安排，這樣輪到被拆遷方設(shè)法減少損失，采取與拆遷方進行議價博弈的形式。進而，在議價過程中，居民往往具有更高的博弈資本，由于一旦對某個地塊進行拆遷，這個拆遷的程序是不可逆轉(zhuǎn)的，政府和開發(fā)商無論投入多大成本都必須將這個工作完成，此時，居民就不會擔(dān)心因為自己要價過高而使得開發(fā)商知難而退。因此，在后一種情形下即土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰的情形下，原先的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)名存實亡，被拆遷方不合理地提高補償要求，使拆遷方和政府承受了大大超出預(yù)算范圍的有形交易成本。

無形交易成本方面，當(dāng)拆遷雙方就補償標(biāo)準(zhǔn)進行議價談判陷入僵局而無法達成拆遷協(xié)議契約，甚至引起雙方法律糾紛時，就產(chǎn)生了無窮大的無形交易成本。即當(dāng)我們以“機會成本”的觀點來看該問題時，產(chǎn)權(quán)界定不清楚，事實上阻礙交易的實現(xiàn)，使任何交易成為不可能，事實上使?jié)撛跓o形的交易成本無限大。

從這個意義上說，明確界定產(chǎn)權(quán)，不僅是減少有形交易成本的前提，而且本身也減少了“無形的交易成本”。對于我們分析的城市房屋拆遷問題帶來的借鑒意義便是：承認并明晰界定被拆遷方應(yīng)有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，并為此建立公平合理的產(chǎn)權(quán)制度以保護公民的私人獨立產(chǎn)權(quán)，將會大大降低拆遷過程的交易成本，提高社會資源配置效率。

四、土地使用權(quán)明晰界定為被拆遷居民獨立產(chǎn)權(quán)的意義

明確的產(chǎn)權(quán)界定，提供了人們進行一切交易活動的基礎(chǔ)，它能有效減少和節(jié)約交易成本。進而，不同的產(chǎn)權(quán)界定所帶來的資源配置效率也是不同的，換句話說，一種界定可能比另一種更有效率或更無效率，并且存在著最佳產(chǎn)權(quán)界定。盛洪（1992）認為，“誰的行動給他人的既定經(jīng)濟利益帶來損失，誰就要負賠償責(zé)任，這便是達到最佳產(chǎn)權(quán)界定的簡化了的經(jīng)濟學(xué)規(guī)則”。

對于房屋拆遷問題而言，要達到最佳土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定，應(yīng)當(dāng)要從遭受利益損失的使用者的產(chǎn)權(quán)角度去考察，由于拆遷方的行為改變了既定的利益格局，為了使社會資源配置效率不受影響，必須負完全賠償責(zé)任。即政府及有關(guān)部門應(yīng)脫離房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)分離的思路，土地所有權(quán)公有化，并不意味著土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的公有化，應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)的完全市場價格，將其基本或完全界定為居民的獨立產(chǎn)權(quán)。唯有如此，才能以最有利于社會資源配置為目的的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定方式，有效減少拆遷過程中因土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰所造成的有形和無形交易成本，使拆遷交易活動更容易、更順利、更高效率地進行。

同時，不能執(zhí)行的法律，只是一紙空文；不能有效地加以貫徹和保護的產(chǎn)權(quán)，只是“口頭”的產(chǎn)權(quán)。因此，為使界定產(chǎn)權(quán)不流于形式，還必須有效地保護產(chǎn)權(quán)，即能對破壞產(chǎn)權(quán)的行為進行有效的制裁。既然產(chǎn)權(quán)的概念本身是一個社會概念，是在人與人之間才能劃定的社會關(guān)系，那么也就需要以國家機器為物質(zhì)基礎(chǔ)的社會契約方式加以界定和保護，而產(chǎn)權(quán)制度便是這樣一種社會法律契約形式。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）指出：“產(chǎn)權(quán)制度是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位和社會關(guān)系”。產(chǎn)權(quán)制度的價值，就是它所能避免的為爭奪產(chǎn)權(quán)而付出的代價和因產(chǎn)權(quán)未定帶來的資源配置的機會損失。因此，產(chǎn)權(quán)制度較之沒有產(chǎn)權(quán)制度是優(yōu)越的，有關(guān)拆遷立法和監(jiān)督執(zhí)行部門要在行政法規(guī)、地方規(guī)章和具體行動中真正明晰界定以及保護居民土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，加快建立起將土地房屋共同界為私人獨立產(chǎn)權(quán)的公民產(chǎn)權(quán)制度，推動城市房屋拆遷安置工作更好地為城市建設(shè)服務(wù)。

五、對我國城市房屋拆遷問題的對策性措施思考

1、以明晰界定被拆遷者土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)對拆遷法規(guī)進行修訂

國家應(yīng)當(dāng)盡快出臺《房屋拆遷管理法》，確保城市政府因公共利益的需要征收公民、法人和其他組織的國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)時，能夠依照法律的規(guī)定進行，而不是依據(jù)現(xiàn)行的行政法規(guī)。修訂法規(guī)的核心任務(wù)是明確城市房屋拆遷安置屬民事范疇，應(yīng)遵循“有償”、“公平”、“平等”的原則，充分保護被拆遷人依法享有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，改變對依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)被無償征收的不合理狀況。

2、逐步完善土地使用權(quán)補償制度

應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》及《城市房屋拆遷管理條例》中增加對土地使用權(quán)剩余年限補償以及區(qū)位變動補償?shù)木唧w規(guī)定，這既是尊重和保護私人財產(chǎn)的體現(xiàn)，也是市場經(jīng)濟中土地資源市場化發(fā)展的必然要求。同時，通過設(shè)定較為科學(xué)完善的價格評估程序，合理確定被拆遷房屋及依附土地的貨幣補償金額，充分保護被拆遷人的合法權(quán)益。由于作價補償時，必須考慮土地的價值因素，置換地段區(qū)位，應(yīng)以合理的土地評估價，給予被拆遷人公正合理的拆遷補償。因此，要全面推行市場化評估，拆遷房屋所依附土地的市場化評估要符合國家房地產(chǎn)評估規(guī)范的要求，緊跟動態(tài)的房地產(chǎn)市場。對于被拆遷房屋所依附土地和安置房屋所依附土地的評估，要參照同區(qū)位的房地產(chǎn)市場交易價格，采用同一的市場化評估方法，充分體現(xiàn)公平、公正原則。最后，具體費用的計算標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)該通過制定新的《行政征收法》以及相應(yīng)的實施細則來加以規(guī)定和明確。

3、政府應(yīng)合理定位并履行好自身職責(zé)

在土地管理過程中，政府扮演著雙重角色，即土地所有者和行政管理者。實踐中出現(xiàn)的很多問題都是因為沒有理順這兩種角色的關(guān)系，若要有效推進土地所有權(quán)與使用權(quán)分離、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，政府必須正確行使土地所有權(quán)和行政管理權(quán)職責(zé)。拆遷是平等主體之間土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，拆遷補償應(yīng)由雙方當(dāng)事人依法平等協(xié)商確定。除非涉及公共利益拆遷外，政府應(yīng)保持中立。當(dāng)然，由于土地的國有性，國家作為土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人存在管理服從的行政關(guān)系。但是如果政府能夠嚴格區(qū)分其作為土地管理者與土地所有者的角色，做到“有所為、有所不為”，才不至于在實踐中出現(xiàn)政府職能“越位、缺位、錯位” 的情況。具體到拆遷補償問題上，政府應(yīng)謹守其財產(chǎn)所有人的中立角色，尊重土地使用權(quán)人的私人獨立產(chǎn)權(quán)，做到“行政的歸行政，市場的歸市場”，讓拆遷人與被拆遷人自主談判，無法達成協(xié)議的依法裁決；同時作為管理者，政府要把自己的工作定位在努力做好協(xié)調(diào)關(guān)系、制定優(yōu)惠政策、提供信息等服務(wù)工作，做到不從拆遷中牟利，不充當(dāng)市場競爭的主體，不與投資主體之間存在經(jīng)濟利益或親緣關(guān)系，不搞暗箱操作，做到公開、公平、公正。因此，政府唯有成為超脫的居中管理者并努力踐行上述職責(zé)，才能使其重新樹立群眾公信力，更好地推動城市房屋拆遷安置工作。

4、推行被拆遷人參與機制：對擬建項目的社會評價制度

城市發(fā)展項目是引致城市拆遷的動因所在，因此，必須要做好項目評價工作，把好城市項目審批關(guān)。然而現(xiàn)有的城市建設(shè)拆遷制度似乎在引導(dǎo)公眾參與、協(xié)商、促進信息公開、減少負面社會影響等方面有所欠缺，在城市開發(fā)項目的規(guī)劃和建設(shè)過程中，缺乏對擬建項目進行必要的社會評價，難以識別開發(fā)中存在的社會問題。通過對擬定項目進行社會評價可以在拆遷戶與拆遷人之間建立一種協(xié)商機制，賦予拆遷戶協(xié)商權(quán)、發(fā)言權(quán)，把拆遷戶的意見體現(xiàn)在拆遷協(xié)議中，確保他們的利益不受侵犯，達到城市發(fā)展以城市居民為本的目的。

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）