近年來民族就業(yè)政策評述

唐久林　蘇祖安

【摘要】 為促進少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展和解決民族地區(qū)居民就業(yè)問題，國家和地方政府出臺了許多針對性很強的民族就業(yè)政策。這些就業(yè)政策對民族地區(qū)的就業(yè)率產(chǎn)生了重要影響，但同時也存在許多問題。本文就近年來出臺的民族就業(yè)政策作了簡要評述。

【關(guān)鍵詞】 民族就業(yè)政策 再就業(yè)政策

在我國，民族就業(yè)政策是指國家結(jié)合民族地區(qū)實際，遵循民族平等、民族團結(jié)、民族共同繁榮的原則，解決勞動就業(yè)問題所制定和實行的基本原則、方針及做法規(guī)定。因此，民族地方的就業(yè)問題是一個重要的難題。改革開放以來，我國高度重視少數(shù)民族就業(yè)問題，禁止歧視少數(shù)民族勞動者就業(yè)，并積極采取多種措施幫助少數(shù)民族地區(qū)完善人力資源市場建設(shè)，提高公共就業(yè)服務(wù)能力，努力促進少數(shù)民族地區(qū)勞動者就業(yè)。

一、民族就業(yè)政策回顧

1、就業(yè)政策

（1）通過法律保障、資金扶持為促進少數(shù)民族地區(qū)勞動者就業(yè)提供保障。我國憲法明確規(guī)定，各民族一律平等，國家保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益；禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結(jié)和制造民族分裂的行為。根據(jù)這一規(guī)定，《民族區(qū)域自治法》、《中華人民共和國就業(yè)促進法》作出相應(yīng)規(guī)定，要求各地方要重視對民族地區(qū)干部和專業(yè)人才的培養(yǎng)，不得歧視不同種族、民族和宗教信仰的少數(shù)民族從業(yè)人員，并對這些人員要采取特殊措施優(yōu)先照顧和扶持、鼓勵各種專業(yè)人員參加自治地方建設(shè)。另外，據(jù)人力資源和社會保障部有關(guān)負責人介紹，近幾年來，為了加強少數(shù)民族集中的中西部地區(qū)人力資源市場建設(shè)情況，原勞動保障部會同財政部對中西部地區(qū)人力資源市場建設(shè)給予專項資金補助，僅2007年，各補助廣西、寧夏兩區(qū)就達到100萬元。

（2）加強少數(shù)民族地區(qū)的職業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)培訓力度。近年來，國家積極推動少數(shù)民族地區(qū)開展創(chuàng)業(yè)培訓。在人力資源和社會保障部的推動下，一項名為“創(chuàng)辦和改善你的企業(yè)”培訓項目自2005年起先后在云南、寧夏、青海、甘肅等省區(qū)實施。同時，職業(yè)培訓也是促進少數(shù)民族地區(qū)就業(yè)的一項重要措施。據(jù)人力資源和社會保障部介紹，2007年，通過高技能人才師資培訓示范項目和技工院校校長培訓班等活動，免費對50余名少數(shù)民族地區(qū)技工院校“一體化”骨干教師進行了技能培訓，對10余名少數(shù)民族地區(qū)技工院校校長進行了業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力提升培訓。另外，人力資源和社會保障部還積極與國家開發(fā)銀行合作，幫助2所少數(shù)民族地區(qū)技工院校獲得近3000萬元的政策性貸款。

（3）民族自治地方錄用公務(wù)員對少數(shù)民族報考者予以適當照顧。近年來，在招考公務(wù)員時，民族考生的錄用比例均超過了報考比例，有的自治地區(qū)少數(shù)民族的錄用比例已經(jīng)遠遠超過了當?shù)厣贁?shù)民族人口的比例。在錄用公務(wù)員時，一些省區(qū)專門拿出錄用計劃和職位招錄民族考生，并且民族考生還有加分或降分的照顧。此外，各地還采取了一些其他的照顧政策。

2、再就業(yè)政策

再就業(yè)政策主要是針對由于經(jīng)濟體制變革所導致的以下崗職工為主的體制性失業(yè)構(gòu)成的失業(yè)人員。對于這類經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生的失業(yè)，我國政府采取了特殊的解決方式——實施再就業(yè)工程。中共中央國務(wù)院通過出臺一系列政策通知對就業(yè)政策做了以下幾方面的指示。

（1）對下崗失業(yè)人員再就業(yè)采取適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策。從1994年工商稅制全面改革以來，稅務(wù)部門根據(jù)黨中央、國務(wù)院的總體部署，針對再就業(yè)工作中的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性的陸續(xù)出臺了一系列的稅收優(yōu)惠政策。這些政策對于少數(shù)民族地區(qū)而言具有重要意義，且國務(wù)院也要求個別地方政府根據(jù)實際情況進行調(diào)整。2005年底，財政部、國家稅務(wù)總局制定了新的稅收政策。新稅收政策與原有政策相比調(diào)整了兩大內(nèi)容，一是延長了稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行時間，從2005年底延長至2008年底；二是將過去的全額減免或按比例減免改為按吸納人數(shù)定額減免。

（2）鼓勵民族地區(qū)下崗人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)。國務(wù)院辦公廳“進一步做好民族、宗教和僑務(wù)工作”中，進一步明確，積極推動各有關(guān)地方做好歸僑僑眷下崗職工培訓和再就業(yè)工作，要求各地對符合條件的下崗失業(yè)人員，按政策發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，幫助其享受政府促進就業(yè)的各項優(yōu)惠政策。另外，根據(jù)不同民族地區(qū)企業(yè)下崗職工的實際情況，在國家勞動和社會保障部的指導下，大部分民族省區(qū)以人事勞動部門為主，成立了再就業(yè)服務(wù)中心，成為民族地區(qū)推動再就業(yè)工程的一支重要力量。此外，民族地區(qū)的一些企業(yè)、單位，也根據(jù)自身的實際情況，在社會、勞動部門等的支持下，成立了再就業(yè)服務(wù)中心，實行規(guī)范化的集中管理。

二、民族就業(yè)存在的問題及原因

1、勞動力供求總量和結(jié)構(gòu)性矛盾突出

根據(jù)2005年人口普查現(xiàn)實，少數(shù)民族就業(yè)人員數(shù)量增長迅速，但是提供的就業(yè)崗位并不多，從而造成就業(yè)缺口較大。一些傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)大批下崗失業(yè)人員，而一些新興的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和技術(shù)職業(yè)需要的素質(zhì)較高的人員又供不應(yīng)求，勞動者的職業(yè)能力和素質(zhì)亟待提高。

造成這一矛盾的原因有以下幾個方面。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得我國人口就業(yè)壓力空前巨大，加上少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身就不合理，這給少數(shù)民族人口就業(yè)增加了新的困難。二是相比全國而言，少數(shù)民族第一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比全國都滯后，而且起點更低。三是就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理以及勞動力流動受阻限制了少數(shù)民族人口的就業(yè)。少數(shù)民族農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的流動給城鎮(zhèn)人口就業(yè)造成了一定的沖擊。

2、稅收優(yōu)惠政策的效果并不像預(yù)期的那么好

出于稅收收入的考慮，政策的落實存在水分。一是少數(shù)民族地區(qū)大部分是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。這些地區(qū)政府往往對中央稅收優(yōu)惠政策打折扣或隨意提高門檻。二是稅收優(yōu)惠政策和社會保障政策未能實現(xiàn)有機的結(jié)合。三是現(xiàn)行再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策所涉及的稅種主要是企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅及城建稅，不包括增值稅，免稅范圍窄。同時，再就業(yè)優(yōu)惠政策所涉及的稅種主要是稅收收入歸地方的稅種，這就進一步加劇了少數(shù)民族地區(qū)的財政負擔，在一定程度上抑制了地方執(zhí)行再就業(yè)政策的積極性。

3、就業(yè)歧視現(xiàn)象普遍存在

盡管國家對民族地區(qū)的就業(yè)政策有一系列鼓勵、支持民族地區(qū)的優(yōu)惠政策，但是在現(xiàn)實中仍然存在就業(yè)歧視的現(xiàn)象。民族地區(qū)的就業(yè)歧視主要體現(xiàn)在兩個方面。一是殘疾歧視。由于就業(yè)崗位稀缺，用人單位在雇用新職員時，限制殘疾人。加上少數(shù)民族地區(qū)商品經(jīng)濟不夠發(fā)達，能夠容納的就業(yè)人數(shù)有限，而保障金數(shù)量微小，對安排殘疾人就業(yè)和職業(yè)技能培訓的作用很小。二是性別歧視。女性就業(yè)一直都存在失業(yè)風險和就業(yè)難度大等問題，女性工人下崗比例較男性高，初次就業(yè)和再就業(yè)也更加困難；職業(yè)的性別隔離對女性要求非常苛刻；對女性退休年齡的限制縮短了女性的職業(yè)生涯，在面臨人員分流、干部提拔等問題時，女性明顯處于劣勢。

4、社會就業(yè)保障體系非均衡

社會就業(yè)保障體系非均衡主要涉及兩個非均衡。一是社會就業(yè)保障體系的城鄉(xiāng)二元體制化。占人口比例較小的城鎮(zhèn)居民占社會保障資源的80%以上，廣大農(nóng)村居民僅占有不到20%的資源。這種分配上的不合理，導致了很多農(nóng)村勞動力在就業(yè)時存在很多后顧之憂，不能實現(xiàn)充分就業(yè)。二是地區(qū)之間的不均衡。由于我國的經(jīng)濟總量在東部地方突飛猛進，相比之下中西部民族經(jīng)濟發(fā)展滯后。同時由于民族地區(qū)基本上是“吃飯財政”，而國家的財政轉(zhuǎn)移有限，可想而知，民族地區(qū)勞動力在進行就業(yè)選擇時比發(fā)達地區(qū)的勞動力擇業(yè)的機會成本要大的多，這導致了民族地區(qū)的就業(yè)率低于非民族地區(qū)。

三、解決民族就業(yè)政策問題的思路

對少數(shù)民族地區(qū)的各項環(huán)境條件分析可以看出，少數(shù)民族地區(qū)的就業(yè)形態(tài)與城市地區(qū)相比有明顯的區(qū)別，不同地區(qū)的不同民族之間的文化、習俗也存在一定的差異。在本地化就業(yè)政策方面，在少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展強化該地區(qū)勞動經(jīng)營體的生存基礎(chǔ)，進而在多方面有大量開拓性的就業(yè)機會，以及本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展對該地區(qū)經(jīng)濟實體的提升與地區(qū)內(nèi)就業(yè)機會自我滿足的可能。在一般性的政策基礎(chǔ)之上，以下幾點就業(yè)政策可作為實現(xiàn)上述目標的參考。

1、轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)政策

少數(shù)民族地區(qū)大多位處偏遠山區(qū)，但許多地方都具有豐富的天然資源與旅游經(jīng)典。為充分發(fā)揮自然資源優(yōu)勢，少數(shù)民族地區(qū)就業(yè)政策宜基于農(nóng)漁業(yè)與天然資源，把旅游與文化產(chǎn)業(yè)作為當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心。以旅游產(chǎn)業(yè)為龍頭產(chǎn)業(yè)，以文化產(chǎn)業(yè)與社會產(chǎn)業(yè)為支持性產(chǎn)業(yè)。相關(guān)單位除積極引導地區(qū)居民兼營或?qū)I具有民族特色的服務(wù)業(yè)以增加收入和增加就業(yè)機會外，還應(yīng)因地制宜地組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，使其產(chǎn)業(yè)鏈條保持通暢。

2、建立政府就業(yè)再就業(yè)基金

近年來，雖然少數(shù)民族地區(qū)政府和勞動保障部門都在積極想辦法加大對再就業(yè)工作的投入，但投入力度還太小，資金還未列入各級財政預(yù)算，資金渠道不順暢，隨意性大，沒有形成促進再就業(yè)的基本保障制度。因此，民族地區(qū)急需建立財政、社會、單位多方負擔的投入機制，尤其財政要列入年度預(yù)算，建立再就業(yè)專項基金，以確保再就業(yè)資金的投入渠道的暢通。專項基金要用于小額貸款擔保和貼息、社會保險補貼、崗位補貼、自謀職業(yè)補貼、再就業(yè)補貼、對特困人員救助等一系列就業(yè)和再就業(yè)安排。

3、通過加強立法解決就業(yè)問題

對于少數(shù)民族地區(qū)來說，為解決其面臨的長期、艱巨而復雜的就業(yè)問題，不僅要有綜合性法律的原則性要求，還要有專門的具體規(guī)定的就業(yè)促進立法。對就業(yè)進行立法，可以通過上升到法律的高度來杜絕在就業(yè)市場上出現(xiàn)的不規(guī)范的用工現(xiàn)象。因此，既可以在就業(yè)促進立法中加大反就業(yè)歧視的力度，還可以制定《反職業(yè)歧視法》等專門法律來限制或降低職業(yè)歧視現(xiàn)象。同時，對少數(shù)民族地區(qū)的再就業(yè)培訓也應(yīng)立法來加以保護。

4、放寬對殘疾人就業(yè)的標準

對于殘疾人就業(yè)，少數(shù)民族地區(qū)政府應(yīng)做到以下幾點。一是加強輿論宣傳，形成就業(yè)公平的社會共識。二是加強殘疾人就業(yè)保障金征收力度，規(guī)范使用范圍和開支標準，增加透明度。三是適當調(diào)高殘疾人就業(yè)安排比例，拓寬安置范圍。四是積極發(fā)展殘疾人高等教育，提高殘疾人就業(yè)層次。五是配合戶籍制度改革和城市化進程，逐步解決少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)殘疾人就業(yè)問題。

5、開展并推廣富有民族特色的專項職業(yè)能力考核

為提高民族地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的能力，可以將一些富有民族特色的專項職業(yè)能力考核規(guī)范在少數(shù)民族地區(qū)進行積極推進。另外，在這些地區(qū)將考核鑒定費用納入農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓和再就業(yè)培訓基金范疇，對就業(yè)和下崗再就業(yè)人員、殘疾人士等適當降低標準?？己撕细窈螅缮贁?shù)民族地區(qū)政府發(fā)放國家認可的專項職業(yè)能力證書。

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（責任編輯：郭亞娟）