PPP模式中商業(yè)銀行的風險管理

馮靜生

（中國農(nóng)業(yè)銀行安徽省分行，合肥市 230061）

PPP模式中商業(yè)銀行的風險管理

馮靜生

（中國農(nóng)業(yè)銀行安徽省分行，合肥市 230061）

自十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，我國各級政府開始在公共服務領域大力推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。PPP項目實施時間長、投入資金量大、各方權利和義務關系復雜，蘊含著較多的風險因素。銀行在大力拓展PPP項目的同時，需增強風險意識，加強風險管理，保障信貸資產(chǎn)安全和PPP項目的健康運行。

PPP模式；商業(yè)銀行；風險管理

自2013年11月十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，我國各級政府開始在公共服務領域大力推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP）。銀行對PPP項目的貸款與對地方融資平臺的貸款，其信用基礎和面臨的風險有明顯區(qū)別，銀行在拓展PPP項目貸款業(yè)務時需充分認識它的風險特點，針對具體項目綜合把握和管控風險。

一、PPP模式及其投資風險責任

PPP（Public Private Partnership）模式是指公共部門（政府）與私人部門（企業(yè)）按市場原則合作為社會提供公共產(chǎn)品和服務的方式。該模式有利于通過引入市場機制來提高公共服務項目的管理效率，也有利于通過引入社會資本彌補財政資金對公共服務項目的投資缺口。另外，目前我國的公共服務項目建設過多依賴于地方政府融資平臺，地方政府和直接為政府服務的融資平臺公司之間缺乏清晰的責任邊界，地方政府往往需要對融資平臺公司的債務負連帶責任。而PPP模式中政府與合作企業(yè)之間的責任邊界是清晰的，政府只承擔合同規(guī)定的責任和義務。

PPP模式的主要合作形式有外包、特許經(jīng)營和私有化三類：（1）外包類，私人部門僅承擔項目的建設、維護等過程中的一項或幾項，政府為其提供的公共產(chǎn)品或服務付費，項目投資和經(jīng)營的風險完全由公共部門承擔。（2）特許經(jīng)營類，政府與私人部門共同組成SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司），SPV與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并全生命周期負責項目規(guī)劃、設計、融資、建設、運營，待特許經(jīng)營期滿后，SPV將項目移交給政府。（3）私有化類，私人部門負責項目的全部投資，也承擔全部的風險，項目所有權永久歸私人所有，但私人部門在其提供的公共產(chǎn)品定價和服務質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管。[1]

PPP模式最早由英國政府于1982年提出，目前在歐洲國家廣泛采用。英國PPP模式的累計投資額在2001～2007年一度占到公共投資額的三分之一，2008年金融危機后，該比例下降至15%以內(nèi)，同期其他歐洲國家該比例通常在10%以內(nèi)。[2]我國從上世紀90年代開始PPP模式的實踐探索①1995年5月開工建設的福建省泉州市刺桐大橋是國內(nèi)首個民資參與的PPP項目。，2013年以來②2013年11月黨十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。開始在全國推廣，PPP項目的數(shù)量和規(guī)模迅速擴大。2014年10月2日發(fā)布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中指出，要推廣使用PPP模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。

從投資風險來看，PPP項目與地方政府融資平臺項目的主要區(qū)別在于，前者政府承擔的責任是有限的，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任；而地方融資平臺一般是地方政府承擔無限責任，負有兜底的義務。因此，商業(yè)銀行對PPP項目和地方政府融資平臺項目貸款的信用基礎和面臨的風險是不同的，銀行在拓展PPP項目時，需增強風險意識，加強風險管理，保障信貸資產(chǎn)安全和PPP項目的健康運行。[2]

二、PPP項目的貸款風險分析

（一）PPP項目貸款的可行性風險分析

由于PPP項目合作機制及政府有限責任的特點，對采用特許經(jīng)營方式的PPP項目發(fā)放貸款，其還款來源一般只能依賴PPP項目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流，這就要求PPP項目必須在貸款存續(xù)期間達到預期的運營目標，否則將會給商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)帶來風險。因此對PPP項目貸款進行可行性風險分析時需要全面考慮下列風險：

1．市場風險。PPP項目依靠項目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流來維持運營（部分項目也存在政府補貼），因此PPP項目產(chǎn)生的服務或產(chǎn)品必須要有相應的市場。對于公共服務領域內(nèi)的PPP項目甚至要求在一定的時間和范圍內(nèi)具有惟一性和不可替代性，以保持項目運營的市場空間。

2．合法性風險。PPP項目本身需要取得國家相關部門的批準或核準，項目在運營過程中對當?shù)丨h(huán)境產(chǎn)生影響的還需要取得環(huán)保部門的批準，涉及到原資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的項目需要取得具有審批權限的行政機構批準，同時SPV還要與政府簽訂特許經(jīng)營合同，以保證PPP的合法運營權。

3．技術風險。按照項目運營進度可分為項目設計的技術風險和項目運營后的技術風險。項目設計的技術風險是指項目設計所采用的技術落后、效率低、建設維護成本太高等原因給項目運營和貸款帶來的風險。PPP項目運營后的技術風險是指項目在建成后的運營過程中，因無法進行技術升級或技術升級成本過高而造成技術落后給項目繼續(xù)運營和貸款帶來的風險。

（二）PPP項目風險分攤不合理和再談判風險

由于PPP項目持續(xù)時間長，項目建設較為復雜，面臨的外部環(huán)境也會不斷改變，因而PPP項目的收益具有不確定性。

一是我國大部分PPP項目屬于政府價格監(jiān)管行業(yè)，價格調(diào)整的規(guī)則性差，價格變化缺乏可預見性，導致長期收益不確定性較高。

二是PPP項目所涉及項目的收益評估需要結合大量經(jīng)濟數(shù)據(jù)和當?shù)厣鐣闆r，社會資本難以全面掌握。雖然大多數(shù)PPP項目是以“使用者付費”、“區(qū)域壟斷”為特征的公用基礎設施，預期效益相對穩(wěn)定，但不可避免仍然存在成本上升、業(yè)務量不夠、突發(fā)事件等風險因素，導致項目運營效益低于預期。

三是部分政府付費項目缺乏穩(wěn)定的資金來源和規(guī)范的支付機制，使銀行在提供項目融資時面臨收益回報率不確定的風險。

四是PPP項目類型眾多，涉及的拆遷補償情況復雜，需要采購的原材料價格也可能出現(xiàn)大規(guī)模波動，企業(yè)很難在項目建設過程中再根據(jù)情勢變化要求政府承擔成本波動風險。雖然財政部發(fā)布的《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（下簡稱《操作指南》）中指出，在PPP項目識別和發(fā)起階段，為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼項目開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超過當年財政收入的一定比例。但對于如何提高政府部門在政策和履約方面的保障，《操作指南》并沒有提及，這就使銀行面臨成本評估不確定風險。因此，PPP項目要建立完善的風險分攤和再談判機制，以便PPP項目遇到風險時各方能夠合理地承擔風險，不至于使PPP項目運營停滯。

（三）政府部門的信用風險

在PPP模式下，政府部門的重點不是擁有和管理項目資產(chǎn)，而是配合私人機構建立完善的監(jiān)督機制，不再單獨決定PPP項目中的重大決策，政府部門能否完成職能轉(zhuǎn)變是PPP項目有效運營的重要因素。由于PPP項目在一定區(qū)域內(nèi)具有排他性，政府需要提供限制競爭擔保，在SPV公司運營項目期限內(nèi)，政府應承諾在一定區(qū)域內(nèi)不再建設與本項目有競爭性的項目，否則政府部門要按照協(xié)議約定比例賠償經(jīng)營收益損失。政府部門對于自身職能的轉(zhuǎn)變以及提供的各項承諾能否實現(xiàn)，是私人部門介入PPP項目時重點考慮的風險因素，這也是商業(yè)銀行信貸資金介入PPP項目時必須要考慮的風險因素。

（四）合作企業(yè)的經(jīng)營風險

在PPP項目中政府對企業(yè)的經(jīng)營風險沒有擔保責任，這些風險會直接影響銀行貸款的安全性。我國企業(yè)獨立經(jīng)營管理公共服務項目的經(jīng)驗不多，在如何與政府、服務對象和市場協(xié)調(diào)，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營目標與公共服務目標兼容等方面的不確定性較大。另外，不同合作企業(yè)的經(jīng)濟實力、經(jīng)營管理能力等抗風險能力以及企業(yè)的信用水平都會影響到貸款的安全性，這些都需要認真具體考察。

（五）法律風險。目前我國針對PPP僅有國務院、各相關部委的“意見”，沒有一部完整的法律體系來支撐PPP項目運營。當前環(huán)境下PPP項目面臨的法律風險主要表現(xiàn)在：

1．法律規(guī)范欠統(tǒng)一。目前我國還缺乏有關PPP項目的全國性立法，雖然存在個別地方性法規(guī)和國務院部門規(guī)章，但法規(guī)和規(guī)章的效力位階較低、適用領域較窄、相互不銜接且各自為政，使得PPP項目在實踐中缺乏全局性、系統(tǒng)性的法律法規(guī)作為保障。一些地方政府在適用相關規(guī)章制度時尺度不一且存在地方保護，也使得PPP項目在法律風險化解中不統(tǒng)一、不公平的現(xiàn)象頻發(fā)，商業(yè)銀行在PPP項目中一旦遭遇風險，也沒有確定的法律法規(guī)進行調(diào)整和維權。

2．政府在PPP項目中的地位不確定。政府部門作為PPP項目的發(fā)起人、協(xié)調(diào)者同時也是項目建設的監(jiān)管者。商業(yè)銀行參與PPP項目一般由政府部門“穿針引線”，不可避免地要同政府部門來往。但針對不同階段，政府部門是監(jiān)管者還是普通民事主體的角色，商業(yè)銀行則無法準確把握。實踐中，很可能是政府部門一直以監(jiān)管者的角色參與PPP項目建設，商業(yè)銀行迫于政府的壓力而被迫選擇客戶、發(fā)放貸款，在此種情況下商業(yè)銀行的地位以及定價能力將大打折扣。更可能，待項目出現(xiàn)停工、爛尾等風險時，政府為“自?！币怨珯嗔娡平栊逻€舊、借殼貸款等方式使項目風險拖延直至轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，此種情況下商業(yè)銀行的貸款風險就更加難以把控。

3．利潤分配存在復雜性。在PPP項目中雖然政府部門與合作企業(yè)就利益分配進行了約定，但政府領導換屆、政策變更等不可預知的因素都可能影響最終的利潤分配，企業(yè)在PPP項目中的收益權存在不確定性。根據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的《項目融資業(yè)務指引》第3條規(guī)定：“還款資金來源主要依賴該項目或為該項目產(chǎn)生的銷售收入、補貼收入或其他收入，一般不具備其他還款來源”。PPP項目收益直接關系著商業(yè)銀行貸款的歸還效果，作為第一還款來源的項目收益若分配不當，投資主體爭奪項目收益而不顧商業(yè)銀行貸款，則最終可能造成貸款無法按期還本付息。

4．第二還款來源恐難合法。商業(yè)銀行為PPP項目提供貸款必然要求合法的第二還款來源，即適合的擔保方式。作為常用擔保方式的抵押擔保是商業(yè)銀行所“喜愛”的。根據(jù)《物權法》第184條規(guī)定：“學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施和其他社會公益設施不得抵押”，即具備公益性質(zhì)的設施不得作為商業(yè)貸款的抵押物。因PPP項目本身具備一定的公共性質(zhì)，項目貸款提供的抵押物很可能兼具公益性質(zhì)，若以公益性質(zhì)的抵押物作為商業(yè)銀行貸款的第二還款來源，則會造成抵押物本身不合法，貸款也會面臨脫保的法律風險。

5．有引發(fā)群體性事件可能。PPP模式流程長、涉及面廣，尤其是大型的公共設施建設需要大規(guī)模、大范圍的土地征收、房屋拆遷，這難免會觸動群體利益，有引發(fā)群體性事件的可能。根據(jù)《合同法》第94條規(guī)定：“因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的”，“當事人可以解除合同”。群體性事件是無法預測、無法判斷的，屬于法定的不可抗力。若商業(yè)銀行融資的PPP項目出現(xiàn)無法預判的群體性事件致使項目停滯甚至爛尾，項目貸款合同目的將無法實現(xiàn)，那么商業(yè)銀行貸款合同則可以解除，但在合同解除的狀況下如何收回貸款本息將是商業(yè)銀行面臨的又一問題。

（六）商業(yè)銀行的經(jīng)營風險

對國內(nèi)商業(yè)銀行來說，為PPP項目提供金融服務還缺乏運作管理經(jīng)驗，需要重點關注相關風險。

1.項目營銷介入風險。商業(yè)銀行需要對介入項目的政府推介級別、項目規(guī)模、行業(yè)類別、投資人條件等進行分析。一是在項目識別上，現(xiàn)有政策未明確區(qū)分廣義和狹義的PPP項目，政府資本和社會資本均可進行項目發(fā)起，未嚴格要求必須成立項目公司，給信貸項目識別帶來難度。二是在信貸營銷上，從項目發(fā)起到項目執(zhí)行，存在多個環(huán)節(jié)的管理以及招投標等，如何跟蹤項目，合理介入項目需要加強研究。三是在項目自身的合法性上，《操作指南》從財政管理的角度規(guī)定了一系列的要求，但項目自身的立項、可行性研究、用地管理、工程規(guī)劃審批等仍分屬不同的政府部門，如何完善項目的全部合規(guī)要件需要統(tǒng)籌規(guī)范。

2．融資方案設計風險。一是PPP項目一般融資額度較大，商業(yè)銀行需要自始至終掌握項目的關健信息，對項目建設運營涉及各方利益關系的可行性、明確性，政治、法律風險，融資比例、擔保、還款安排等要進行詳盡分析論證。二是在貸款方案設計，特別是貸款期限管理上，由于PPP項目周期長、額度大，可能與現(xiàn)行《貸款通則》等監(jiān)管規(guī)定出現(xiàn)沖突。三是項目投資額的確認方式需要明確。《操作指南》中規(guī)定以項目采購方式確定的項目投資，主要包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購等形式，由財政部門（政府和社會資本合作中心）對實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證。而在業(yè)務實踐中，項目投資總額主要依據(jù)項目有權部門根據(jù)項目情況和可行性研究合理審批。如兩者出現(xiàn)差異，則需要金融機構合理確認投資和信貸規(guī)模。

3．項目收益和還款風險。一是經(jīng)營收益權以何種形式賦予項目主體尚無明確的操作方案，經(jīng)營收益的穩(wěn)定性如何保障，當經(jīng)營不能達到預期水平時項目主體的收益權和銀行債權如何保障，均沒有有效規(guī)范。二是第二還款來源的保障程度有待提升。PPP模式下，項目的建設運營主要由企業(yè)主導，政府在項目公司中處于非主導地位，以土地作為抵押或者大中型國有企業(yè)擔保貸款將減少，若僅以收費權、收益權、經(jīng)營權等無形資產(chǎn)進行權益抵押，則會出現(xiàn)第一、第二還款來源的同質(zhì)性。三是在提升政府信用水平，充實補充性風險緩釋措施上，還需要與當?shù)卣訌姕贤?，建立行之有效的操作模式。特別是在項目運營管理、項目移交管理兩個重要環(huán)節(jié)，應當積極研究項目自身經(jīng)營性資金之外的收入來源，作為信貸資金按期償還的有效補充。

三、國內(nèi)PPP項目失敗案例

上世紀90年代起，我國已經(jīng)開始了PPP項目實踐，民間資本探索性地參與了高速公路、橋梁、電廠等基礎設施建設，成功項目不少，但失敗案例似乎更多。總體看來，項目失敗往往是多個風險組合的共同作用，其中政府信用風險是項目失敗的主要風險。從風險的形態(tài)來說，項目可行性風險是核心風險，從風險最終處置來看，主要表現(xiàn)在SPV破產(chǎn)、政府回購、風險再分擔。本文選取了我國較為典型的PPP失敗案例，見表1。[3-5]

四、商業(yè)銀行服務PPP項目的風險管理對策

（一）建立PPP項目風險監(jiān)測和控制體系

商業(yè)銀行應當建立專門的風險識別、評估、監(jiān)測和控制體系。在風險識別過程中，商業(yè)銀行需要從PPP項目的特殊組織模式角度出發(fā)，建立一系列針對政府部門、私人部門和項目的風險因素指標，充分了解特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容，分析主要風險點；為PPP項目建立專門的風險評估模型，并要全方位覆蓋和準確計算可以量化的風險、評估難以量化的風險；在PPP項目的全過程中，監(jiān)測各種可量化的關鍵風險指標以及不可量化的風險因素的變化和發(fā)展趨勢等，為PPP項目建立合理、可測、可控的風險評價體系，進而提升商業(yè)銀行的風險評價和控制能力。

（二）認真審核項目的可行性和合法性

PPP項目的可行性和合法性是項目順利運行的基礎和前提，必須要切實了解該項目實施后是否在特定的區(qū)域內(nèi)擁有市場前景，逐個確認項目的合法性手續(xù)是否全部取得，全面評估項目實施過程中所涉及的相關技術是否先進、高效率，針對高耗能、高污染、低效率的項目要實行一票否決制。對于新建項目還必須要認真審核施工方的資質(zhì)和過往經(jīng)驗，以保證項目能夠按照預定的工期順利實施。同時要分析PPP項目中私人部門和政府部門簽訂的合同是否涵蓋了項目建設、運營、維護、補助、退出時所涉及要素的合理性和合法性，以避免PPP項目的先天性不足，并對項目的背景和來源認真審核，確認項目是否為政府部門將不符合PPP條件的項目包裝后套取銀行貸款。

（三）擇優(yōu)支持PPP項目

在支持項目、客戶的選擇上，應堅持五項原則：

一是在項目庫的建立層級上，優(yōu)先選擇列入財政部、發(fā)改委和省級財政推薦的PPP項目。

二是在項目所屬區(qū)域選擇上，重點選擇省會城市、重點城市以及信用環(huán)境較好、經(jīng)濟實力較強的縣，擇優(yōu)選擇受惠人數(shù)較多的人口大縣、交通樞紐縣，項目的建設應符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

三是在項目類別上，重點選擇城市交通、供水、排污等收益相對穩(wěn)定的項目，適當介入垃圾焚燒發(fā)電、生態(tài)環(huán)境治理項目。

四是在項目主體的運作形式上，優(yōu)先支持權責明確、資金到位、政府有參股的以項目法人（SPV）形式建設的項目，審慎介入僅以單一社會資本投入的項目。

表1 國內(nèi)PPP項目失敗案例及主要風險點分析表

五是在客戶選擇上要具備兩個條件：（1）項目私營部門必須是經(jīng)過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商或單一來源采購等符合《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的要求公平公正產(chǎn)生的；（2）項目私營部門須具有豐富的同類項目運作經(jīng)驗，是有一定經(jīng)濟實力和社會知名度的行業(yè)龍頭企業(yè)。

（四）完善支持方案設計

一是做好合同文本設計。PPP項目通常涉及水務、道路橋梁、文化娛樂、電力等多個領域，每個項目涉及的利益主體關系也錯綜復雜。商業(yè)銀行作為項目承接者的融資提供方，需要考慮項目聯(lián)動環(huán)節(jié)的各方面，針對不同項目分別擬定合同文本，對各方加以法律約束，以保障資金方權益。

二是合理確定資產(chǎn)組合方案。在資產(chǎn)組合上，要注重短、中、長期信貸資金，信貸資產(chǎn)和非信貸資產(chǎn)的綜合應用。在項目執(zhí)行階段的建設期可運用固定資產(chǎn)貸款，在運營期應做好合理約期和中短期產(chǎn)品的置換，在項目移交階段要做好信貸資產(chǎn)的收回或保全。對于投資規(guī)模較大的項目，可以引入銀團貸款、投行業(yè)務、融資租賃等多種形式分散風險。在貸款期限上，要根據(jù)項目公司特許經(jīng)營權產(chǎn)生的現(xiàn)金流和政府支付的服務費合理確定，期限一般較長，但總體不超過特許經(jīng)營權期限。

三是增加延伸貸后管理的相關內(nèi)容。在固定資產(chǎn)貸款管理的基礎上，增加對項目法人運營情況、項目合同執(zhí)行情況、項目主管部門監(jiān)管情況、項目收益方評價情況的監(jiān)管，對主要建設內(nèi)容位于地下的基礎設施項目，要增加現(xiàn)場檢查的頻次，合理評估資產(chǎn)的剩余價值，防范項目移交風險。

四是盡力做好收入來源和補充還款來源的規(guī)劃。在第一還款來源上，要采取審慎原則合理判斷收入可行性。對有收費歷史的項目，要綜合數(shù)年的收入水平統(tǒng)計收入的基數(shù)和增長水平，要結合區(qū)域飽和程度設置增幅的上限，在折現(xiàn)率的取值上要綜合考慮權益資產(chǎn)和債務資產(chǎn)的綜合成本，引入情景分析、壓力測試等工具穩(wěn)健預測收入水平。對沒有收費歷史的項目，要審慎選取同類項目的參數(shù)、物價部門的收費文件等作為業(yè)務參考。在第二還款來源上，要優(yōu)先選取抵（質(zhì)）押擔保、政府背景的擔保公司擔保、綜合實力較強的項目公司控股股東擔保等方式。在補充還款來源上，一是要引入項目公司控股股東連帶責任保證擔保和貸款償還的補充性機制；二是要積極與當?shù)卣蝽椖空袠朔絽f(xié)商，以項目可以取得的補貼收入、專項資金、特別獎勵等資金作為信貸資產(chǎn)的補充還款來源。

（五）健全項目合約再談判和風險再分擔機制

合約再談判和風險再分擔要遵循“再談判由現(xiàn)實風險引起，再分擔由根源風險決定”的原則，并在合約中明確商業(yè)銀行參與合約再談判和風險再分擔的權利。[6]如在項目特許經(jīng)營有效期內(nèi)，由政府部門提供最小需求量擔保、最低運營價格擔保、最小收益率擔保。其中最小需求量擔保即在項目每年實際需求量小于協(xié)議約定的需求量時，由政府部門將差額支付給SPV公司彌補帶來的損失。最低運營價格擔保是指項目的收費在國家公布的消費指數(shù)增長和政府指導價格下，SPV公司的服務價格在項目持續(xù)時間內(nèi)按照一定的比例上漲，否則政府對價格差額部分進行補償支付。最小收益率擔保，是指SPV公司在保證項目運營的前提下，政府部門保證SPV公司的凈資產(chǎn)收益率維持在合理的水平，否則政府進行差額補償。一般情況下，最低收益率要略高于同期無風險債券收益率，低于同期貸款基準利率。

（六）嚴密防控法律風險

雖然我國目前尚無針對PPP模式的專門法律，但合理運用現(xiàn)有法律的相關規(guī)則及政府規(guī)章，合理協(xié)調(diào)各部門及地方不同的法規(guī)化解商業(yè)銀行在PPP模式中的法律風險仍然存在運作空間。

1.運用法律效力規(guī)則保障銀行的權益。根據(jù)法理，上位法與下位法沖突時，遵循上位法優(yōu)于下位法；普通法與特別法沖突時，遵循特別法優(yōu)于普通法；新法與舊法沖突時，遵循新法優(yōu)于舊法。（1）PPP項目中經(jīng)常會涉及特定領域的法律法規(guī)，因其制定主體及適用對象不同效力也不同，但無論是何種效力層面的法律法規(guī)都應當與憲法保持高度的一致性。若出現(xiàn)與憲法規(guī)定相抵觸、相矛盾的法律、規(guī)章，各PPP項目主體應主動發(fā)起法律程序并建議啟用違憲審查以“判定”此類法律、規(guī)章的效力。（2）不同層面制定主體的PPP項目會受多個效力層面的法律規(guī)章調(diào)整，不同的法律規(guī)章之間有時無法銜接，此時項目的主體要選擇最妥當?shù)姆ㄒ?guī)適用，即運用“上位法優(yōu)于下位法”、“特別法優(yōu)于普通法”以及“新法優(yōu)于舊法”的原則選擇不同效力層面的法律法規(guī)，從而解決不同效力層次法規(guī)之間沖突給項目本身帶來的法律風險。最后，呼吁人大盡快制定關于PPP的專門法律，有效保障PPP模式健康發(fā)展。[7]

2．分清政府行政主體地位和民事主體地位。在PPP項目中政府部門的角色轉(zhuǎn)換直接影響了PPP項目實施的效果，因此，只有厘清政府部門在PPP項目不同階段的法律身份才能更好地實施PPP項目。筆者認為，政府部門授予PPP項目公司特許經(jīng)營權以及對項目公司進行部分監(jiān)管及接入行為，應當屬于行政許可行為，此時政府部門屬于行政主體；而政府部門與私人部門約定在實施PPP項目過程中，作為兩個平等主體之間的權利義務，如建設、收費、回購等，屬于民商事行為，此時政府部門屬于普通民事主體。商業(yè)銀行在PPP項目中應當分清不同階段政府部門的角色定位，在融資貸款階段政府部門是監(jiān)管者還是民事主體直接影響了貸款的質(zhì)量。若是政府以監(jiān)管者的身份要求商業(yè)銀行進行融資貸款，商業(yè)銀行則失去了貸款的主動性，在利率定價、手續(xù)費收取等方面均失去了優(yōu)勢。此時，商業(yè)銀行應當盡可能地遠離該項目以防止政府轉(zhuǎn)嫁風險。若政府部門以民事主體的身份參與，商業(yè)銀行應當與政府部門簽訂符合法律規(guī)定的合同或協(xié)議，要求政府擔保PPP項目貸款能夠足額還本付息，將政府口頭承諾落實到書面上以防止政府信用風險的發(fā)生。

3.明確還款主體、確保第一還款來源。根據(jù)《公司法》第三條規(guī)定：“公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權。公司以其全部財產(chǎn)對公司的債務承擔責任。有限責任公司的股東以其認繳的出資額為限對公司承擔責任；股份有限公司的股東以其認購的股份為限對公司承擔責任”。PPP模式中成立的項目公司無論是有限責任公司還是股份有限公司都應當以公司全部資產(chǎn)對外承擔責任，公司股東以其出資額或者認購股份承擔有限責任。因為PPP項目涉及了公權力與私權利交融混雜，為防止出現(xiàn)到期貸款彼此“推諉”不還的情形，商業(yè)銀行為PPP項目貸款時應當明確項目公司為第一還款人，項目收益為第一還款來源，公司出資股東為連帶保證人，即通過確定責任主體防范和化解風險。

4.厘清抵押物屬性、確保擔保的合法性。具備公益性質(zhì)的公共設施不得作為抵押物是我國法律明文規(guī)定的，因PPP項目涉及的均是公共設施，故商業(yè)銀行銀行在選擇抵押物時要厘清抵押物的屬性，確保抵押財產(chǎn)屬于可抵押、易處置、可變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。商業(yè)銀行在PPP項目貸款中要做好充分的貸前調(diào)查，經(jīng)辦人員應通過實地調(diào)查、登記機關查詢等方式確定抵押物可以抵押，抵押物上未設立其他抵押權以及不存在其他影響商業(yè)銀行抵押權的不利因素。商業(yè)銀行只有厘清抵押物的基本屬性，確保抵押物的非公益性才能保證商業(yè)銀行貸款的第二還款來源充足、合法。

5.協(xié)調(diào)避免群體性事件、及時解除合同收回貸款。鑒于PPP項目的公共性質(zhì)，群體事件的發(fā)生概率較高，作為不可抗力的群體性事件是無法預測和判斷的。因此在PPP項目中若發(fā)生了群體性事件，商業(yè)銀行應當跟蹤事件進展、監(jiān)控事件動態(tài)、評估項目完工的可能性，并積極與當事方協(xié)商是否繼續(xù)履行貸款合同。在不影響合同履行的前提下若能協(xié)調(diào)解決群體性事件，合同則可繼續(xù)履行；若出現(xiàn)合同無法履行的情形，商業(yè)銀行應及時解除借合同，收回貸款本息，以防商業(yè)銀行自身利益受損。

（七）建設高效的客戶經(jīng)理團隊

鑒于PPP項目的重要性、公益性、長期性，政策多、專業(yè)性強和涉及面廣，建議各商業(yè)銀行要高度重視客戶經(jīng)理團隊建設。一是總分行要加大專門隊伍建設力度。迅速集中具有相關業(yè)務知識和能力的員工組成專門團隊，同時加大相關專業(yè)人才和管理技術人才的引進力度，組建一支既有理論知識又有實踐經(jīng)驗的復合型客戶經(jīng)理團隊，提升PPP營銷管理專業(yè)化和決策科學化水平。二是建議商業(yè)銀行總行在國家有關部門政策的指導下，及早出臺PPP項目綜合金融服務操作指引、方案等，指導基層行規(guī)范開展PPP金融服務工作。三是要充分關注國家及各級政府管理部門出臺的涉及PPP的政策，加強對PPP先進理論和成功經(jīng)驗的學習，對政策解讀、模式設計、評估方法、具體案例、全過程管理控制等展開培訓，提高對PPP項目的營銷和管理能力。

［1］蘇亮瑜，羅劍.中國PPP現(xiàn)存問題及對策［EB/OL］.中國社會科學網(wǎng)，http：//ex.cssn.cn/jjx/jjx_gd/201505/t20150530_2015994_1. shtm l.

［2］蔡浩.PPP模式在中國面臨的現(xiàn)實與挑戰(zhàn)［EB/OL］.英國《金融時報》中文網(wǎng)，http∶//www.ftchinese.com/story/001063831?dailypop=.

［3］周和平，陳炳泉，許葉林.公司合營（PPP）基礎設施項目風險再分擔研究［J］.工程管理學報，2014（3）∶89-93.

［4］李浩.南京跨江大橋項目財務評價及投融資模式分析［J］.東南大學，2006.

［5］周陽.我國城市水務業(yè)外商投資現(xiàn)狀分析［J］.城市發(fā)展研究，2010（3）∶109-113.

［6］許強.PPP項目風險因素分析和分擔決策［D］.南京大學，2013.

［7］張文顯.法理學［M］.北京：高等教育出版社，2008：109-111.

（責任編輯：郄彥平；校對：李丹）

F830.33

：A

：1006－3544（2015）06－0027－07

2015-08-31

馮靜生（1962.6－）男，安徽廬江縣人，安徽省農(nóng)村金融學會副秘書長，研究方向為經(jīng)濟金融運作問題。