如何對我國證券市場中的監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管

張燕青

【摘 要】文章首先介紹了我國證券監(jiān)管體制的發(fā)展歷程，之后明確了我國證券監(jiān)管的主體；主要論述證券監(jiān)管者失靈以及應(yīng)對失靈而提出的合理化建議。

【關(guān)鍵詞】證券監(jiān)管 證券法監(jiān)管失靈

一、我國證券監(jiān)管體制發(fā)展歷程

我國證券監(jiān)管體質(zhì)呈現(xiàn)出階段性的演進(jìn)特征，并以政府監(jiān)督主體的演化為主線。

第一階段：（1992年5月以前）：多頭分散監(jiān)管時期，以中國人民銀行為主導(dǎo)，國家計委、財政部、體改委等多方參與格局。

第二階段：（1992年5月~1997年年底）：1992年國務(wù)院設(shè)立國務(wù)院證券委員會（簡稱為“證委會”和中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱為“證監(jiān)會”）。其中，證券會為市場主管機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會為具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。1993年后，國務(wù)院進(jìn)一步明確授權(quán)證監(jiān)會對證券市場的全面監(jiān)管。

第三階段：（1997年年底~至今）：國務(wù)院決定將證委會與證監(jiān)會合并為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，同時將中央的證券監(jiān)管職能交由證監(jiān)會同意行使，地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)改組為證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)，由證監(jiān)會垂直領(lǐng)導(dǎo)。

1999年7月1日，《證券法》開始實施，這標(biāo)志著我國集中統(tǒng)一的證券、期貨兩級監(jiān)管體制

基本建立。證監(jiān)會負(fù)責(zé)全國證券市場的監(jiān)管；區(qū)域內(nèi)上市公司和證券經(jīng)營服務(wù)機(jī)構(gòu)由證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)——地方證管辦和特派員辦事處、證監(jiān)會專員辦事處根據(jù)授權(quán)和職責(zé)分別監(jiān)管。

二、我國現(xiàn)行證券監(jiān)管體制概述

2005年10月修訂的《證券法》確立了我國現(xiàn)行證券監(jiān)管體制，其核心內(nèi)容體現(xiàn)在三個方面：

1.實行證券與銀行、保險、信托業(yè)分業(yè)管理?！蹲C券法》第六條規(guī)定：“證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理，證券公司與銀行、信托、保險業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。國家另有規(guī)定的除外?！?/p>

2.實行全國證券市場的集中統(tǒng)一監(jiān)管?！蹲C券法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理?！薄皣鴦?wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)需要可以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，按照授權(quán)履行監(jiān)督管理職責(zé)。”

3.實行以政府監(jiān)管為主，自律監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式?！蹲C券法》第八條規(guī)定：“在國家對證券發(fā)行、交易活動實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會，實行自律性管理。”

綜上，可以得出，我國證券的監(jiān)管主體便是證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)。

三、對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的必要性

本文的監(jiān)管者包涵兩層涵義：第一層是指監(jiān)管者本身，即作為單個的個體的“監(jiān)管人”；第二層是指作為團(tuán)體法人的政府機(jī)構(gòu)，在中國即為證監(jiān)會。監(jiān)管者之所以需要監(jiān)管是因為存在監(jiān)管失靈，這種失靈的原因主要是來自于監(jiān)管者本身的行為失范和制度設(shè)計的缺陷。具體來講主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.監(jiān)管者“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)。監(jiān)管者自身始終處在個人利益與公共利益的“拉鋸戰(zhàn)”中。一方為作為公務(wù)員他，這個“他”要求自己必須時刻以公共利益最大化的準(zhǔn)則行事，另一方是作為經(jīng)濟(jì)人的他，這個“他”要求自己應(yīng)當(dāng)以自己利益最大化行事，因此，政府監(jiān)管者就未必一定是公共利益的天然代表者，極可能出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象，從而成為某些特殊利益集團(tuán)手中的工具，而此時的政府監(jiān)管就會偏離和犧牲公眾利益，便不能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

2.證券監(jiān)管的“內(nèi)部性”。所謂“內(nèi)部性”是指：政府活動并不僅僅是公共利益的最大化，而是各部門都有自己的組織目標(biāo)。因此在監(jiān)管過程中，就會出現(xiàn)為了部門利益而放棄公共利益的現(xiàn)象。這已經(jīng)被實踐所證實，比如美國的SEC在“安然事件”曝光前，中國證監(jiān)會在“銀廣廈事件”被揭露前，都是采取了保守的監(jiān)管姿態(tài)，而沒有給予上市公司信息披露問題嚴(yán)格的監(jiān)管，導(dǎo)致了上市公司信息披露中信息虛假、信息不完全等現(xiàn)象大量存在。

3.證券監(jiān)管地位的壟斷。證券監(jiān)管和政府一樣，在中國處于完全的壟斷地位，它們所提供的服務(wù)不像市場上的服務(wù)具有可選擇性，幾乎不存在淘汰的危機(jī)意識，而公眾也無法很準(zhǔn)確的判斷它的有效性，因而監(jiān)管者也就缺乏有效的激勵機(jī)制。

4.作為制度滯后性的天然局限。即一項監(jiān)管措施從制定到實施，往往需要一個過程，而且也需要一個長期性的穩(wěn)定實施過程，但在這段時間里，市場可能發(fā)生變化，從而又需要實施相反的調(diào)控措施。例如，在制定政策時，需要的是擴(kuò)張性財政政策和膨脹性貨幣政策，但當(dāng)政策實施時，經(jīng)濟(jì)可能已經(jīng)走上了復(fù)蘇的軌道。由于這種監(jiān)管時滯的存在，證券監(jiān)管制度往往會落后于證券市場的變化。因此，有時制定出來的監(jiān)管政策本身是缺乏效率或者是錯誤的，從而引發(fā)證券監(jiān)管失靈。

四、對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的措施

1.加大監(jiān)管者的違規(guī)成本。具體來說，就是完善對監(jiān)管人員失職行為進(jìn)行制約和懲罰的相關(guān)法律和制度，加重對違規(guī)行為的懲罰力度。我國《證券法》有關(guān)監(jiān)管人員違規(guī)法律責(zé)任有以下兩條規(guī)定：第二百零五條：“證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的工作人員和發(fā)行審核委員會的組成人員，不履行本法規(guī)定的職責(zé)，徇私舞弊、玩忽職守或者故意刁難有關(guān)當(dāng)事人的，依法給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡谝话侔耸龡l第二款：“證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行內(nèi)幕交易的，從重處罰。”可以看出，我國關(guān)于監(jiān)管人員違規(guī)操作的法律規(guī)定存在至少兩個方面的問題具有一定的模糊性，過于籠統(tǒng)、概括，這樣便大大降低了法律責(zé)任的威懾性，從而增加了監(jiān)管者的違規(guī)操作可能性。

2.監(jiān)管行為和發(fā)展行為分離。在我國的證券監(jiān)管過程中，證監(jiān)會常常會以“救世者”的身份出現(xiàn)，這種一邊做監(jiān)管一邊做發(fā)展的模式是不可取的。由于監(jiān)管和發(fā)展很難實現(xiàn)衡平，這一對矛盾本質(zhì)上說就是“效率和公平”問題，造成在監(jiān)管主義盛行時，投資低迷，在發(fā)展主義盛行時監(jiān)管缺失的局面。因此筆者構(gòu)想，應(yīng)該恢復(fù)證委會和證監(jiān)會兩個部門的局面，前者一心一意求發(fā)展，后者全心全意搞監(jiān)督；從部門上下級關(guān)系上來說，二者應(yīng)該應(yīng)處于平等地位，但證委會受證監(jiān)會監(jiān)督，但證監(jiān)會具有更多的特別權(quán)力以保障其監(jiān)督權(quán)的順利實施。也有人提出，證監(jiān)會做好“懲惡”，而將“揚(yáng)善”的事情留給市場去做，但顯然，目前我國的市場經(jīng)濟(jì)和證券市場仍處在初步的發(fā)展階段，還不能完完全全自由化競爭，政府的引導(dǎo)和規(guī)范是必要的。

3.設(shè)立人大監(jiān)管制。我國證券監(jiān)管主體權(quán)力設(shè)計不合理，在大成都上，證監(jiān)會既做“運動員”又做“裁判員”，這樣一種權(quán)力設(shè)計勢必會導(dǎo)致權(quán)力失控和權(quán)力濫用。此時就需要人大來以“權(quán)”制“權(quán)”。人大常委會可對證券監(jiān)管者建立專門的委員會。建立責(zé)問制，對證券監(jiān)管進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，以保證其權(quán)力在適當(dāng)范圍之內(nèi)。

4.建立健全司法監(jiān)督程序。司法監(jiān)督程序的介入主要是一種事后監(jiān)督。即對證券監(jiān)管者的違規(guī)監(jiān)管行為造成的損失從而產(chǎn)生的訴訟糾紛進(jìn)行妥善處理的程序。在我國，行政訴訟總是處于法律的灰色空間，很多本應(yīng)進(jìn)入法律途徑解決的案件往往以“和解”、“私了”而終結(jié)，雖然這樣的處理方式在一定程度上節(jié)約了司法成本，但是從長遠(yuǎn)來看是不利于我國行政機(jī)關(guān)和行政法的發(fā)展的。因此，建立健全監(jiān)管者違法的訴訟監(jiān)督程序無論是我國證券業(yè)還是監(jiān)管制度本身都有著不可忽視的作用。

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(作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）