準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè)的反壟斷問(wèn)題研究

喬嬌嬌　張　彪

【摘 要】由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給壟斷企業(yè)造成的嚴(yán)重危害，對(duì)其反壟斷成為必要。這些企業(yè)多是因?yàn)檎闹鲗?dǎo)和保護(hù)，或依靠行政壟斷形成壟斷行為，因此，結(jié)合我國(guó)《反壟斷法》的施行，準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè)的反壟斷應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)變政府觀念、改革管理體制和遏制行政壟斷幾個(gè)方面來(lái)規(guī)制其壟斷行為，保護(hù)社會(huì)利益。

【關(guān)鍵詞】準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè) 行政壟斷 反壟斷

一、準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè)形成壟斷的特殊原因

1.政府限制市場(chǎng)準(zhǔn)入

在準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革中，政府并未將相關(guān)行業(yè)對(duì)市場(chǎng)開放。實(shí)際上，現(xiàn)有的壟斷企業(yè)就是傳統(tǒng)供給相關(guān)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)，或原政府部門通過(guò)改制組成的國(guó)有控股企業(yè)。政府做出這種決策是基于幾點(diǎn)考慮：第一，這些行業(yè)在生產(chǎn)和服務(wù)中存在自然壟斷，在市場(chǎng)中由一家企業(yè)生產(chǎn)比兩家或更多家企業(yè)生產(chǎn)能夠節(jié)省社會(huì)資源；第二，準(zhǔn)公共產(chǎn)品相關(guān)行業(yè)大多關(guān)系到人們的基本生活和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更是維持國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要砝碼，一旦開放市場(chǎng)，允許自由競(jìng)爭(zhēng)，惟恐被欲行不善之人所掌握，有損害社會(huì)公共利益與國(guó)家安全，因此不但嚴(yán)格控制準(zhǔn)入，甚至實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)。

2.政府與企業(yè)職責(zé)不分

改革開放以來(lái)，雖然國(guó)家建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行了現(xiàn)代企業(yè)改革，但政企不分的弊端并未完全消除。加上準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè)本身具有公益性，政府需要進(jìn)行一定的管制，因此，許多供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)仍受政府部門高度控制，甚至國(guó)有企業(yè)本身就處于行業(yè)管理者的地位，對(duì)本行業(yè)所轄業(yè)務(wù)進(jìn)行管制。在理論上，雖然政府是公共利益的維護(hù)者，但實(shí)際上同樣存在著自身的組織利益，所以政企一體的主管部門或國(guó)有企業(yè)為了壟斷所帶來(lái)的可觀收益，往往在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的過(guò)程中，利用強(qiáng)大的行政權(quán)力設(shè)置重重障礙，使非國(guó)有經(jīng)濟(jì)難以進(jìn)入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，從而維持了由少數(shù)國(guó)有企業(yè)壟斷供給公共產(chǎn)品的局面。

可見，我國(guó)準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的壟斷企業(yè)的形成，一部分是政府的合理性考慮，而另一部分原因則完全是由于政府及其所屬部門為了追求狹隘的不法利益，運(yùn)用強(qiáng)制手段，限制競(jìng)爭(zhēng)，

侵害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為。

二、準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè)形成壟斷所造成的危害

由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品與廣大公眾生活密切相關(guān)，因此，一旦這個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)壟斷企業(yè)，所造成的危害將會(huì)比一般私人產(chǎn)品供給領(lǐng)域更為廣泛和嚴(yán)重：

1.企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本高，效率低。在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給壟斷企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力改善技術(shù)、提高生產(chǎn)或管理效率。巨大的運(yùn)營(yíng)成本，臃腫的機(jī)構(gòu)，落后的管理以及底下的效率，無(wú)疑對(duì)企業(yè)自身的發(fā)展造成嚴(yán)重影響，同時(shí)，對(duì)于該行業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步也會(huì)造成阻礙。

2.準(zhǔn)公共產(chǎn)品物差價(jià)高，數(shù)量少。企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本高，效率低，必然導(dǎo)致其提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品往往不但價(jià)錢高，而且品種少、質(zhì)量低下，服務(wù)態(tài)度也極為惡劣，無(wú)法滿足廣大公眾日益增長(zhǎng)的需求。

3.消費(fèi)者利益受損。準(zhǔn)公共產(chǎn)品為日常必須品，所以其消費(fèi)群范圍廣，基本上涵蓋整個(gè)社會(huì)，而且這些產(chǎn)品通常替代性產(chǎn)品較少甚至沒(méi)有，這樣，少數(shù)企業(yè)壟斷供給的狀態(tài)使消費(fèi)者在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域喪失選擇權(quán)，處于完全被動(dòng)的地位，其利益因此將受到嚴(yán)重?fù)p害。

4.公眾對(duì)社會(huì)公平的質(zhì)疑以及對(duì)壟斷福利的抱怨長(zhǎng)久不衰，必然對(duì)社會(huì)的安定、和諧造成威脅。

三、準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè)反壟斷措施

根據(jù)上述研究可以看出，現(xiàn)存準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè)的壟斷狀態(tài)基本上是在政府主導(dǎo)或保護(hù)之下形成的，因而，現(xiàn)行的法律或政策都放任了其中大部分壟斷行為，如我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》第七條規(guī)定“在經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)”。因此，對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給壟斷企業(yè)壟斷狀態(tài)的破除涉及到政府和主管部門的利益，具有復(fù)雜性，不可能像規(guī)制私人產(chǎn)品供給領(lǐng)域的壟斷一樣僅僅通過(guò)完善和貫徹法律就能夠達(dá)到效果，而是要多方配合，對(duì)制度、政策進(jìn)行有效改革。由于這些壟斷企業(yè)要么涉及自然壟斷性業(yè)務(wù)，要么關(guān)系國(guó)家安全，對(duì)其規(guī)制也應(yīng)分類進(jìn)行，對(duì)于必要的壟斷狀態(tài)也應(yīng)予以保留，并通過(guò)完善監(jiān)管手段進(jìn)行控制：

1.政府放松管制，縮小壟斷經(jīng)營(yíng)范圍

一個(gè)現(xiàn)代服務(wù)型政府，意味著不應(yīng)封閉和壟斷準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給。開放準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，不排斥市場(chǎng)力量的參與和競(jìng)爭(zhēng)，往往有利于提升準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給服務(wù)的質(zhì)量，更好地改善民生。因此，政府首先要在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域放松管制，這是準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè)反壟斷的首要步驟。

對(duì)于非自然壟斷性行業(yè)，如郵政業(yè)，在保留涉及國(guó)家安全，需要專營(yíng)的私人信函郵遞業(yè)務(wù)必要專營(yíng)之后，其他的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)廣泛的放開準(zhǔn)入，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。引入競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷是一物的兩面，允許其他經(jīng)營(yíng)者，主要是非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入，與國(guó)有企業(yè)展開競(jìng)爭(zhēng)，原壟斷企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位就容易被破除。而對(duì)于自然壟斷性行業(yè)如電力工業(yè)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件將自然壟斷縮減至盡可能小的范圍。保留經(jīng)營(yíng)自然壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位，典型的就是各種公用事業(yè)網(wǎng)絡(luò)如電網(wǎng)和基礎(chǔ)電信網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)者，通過(guò)嚴(yán)格的管制，要求它們承擔(dān)更多的法律義務(wù)。

2.改革管理體制，嚴(yán)格分離政府與企業(yè)職責(zé)

政企不分是準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè)反壟斷的重點(diǎn)。要做到政企完全分離，應(yīng)該從制度功能著眼，一方面應(yīng)當(dāng)使企業(yè)成為真正的法人實(shí)體。將國(guó)有企業(yè)實(shí)施股份制改造，從單一的投資主體轉(zhuǎn)向多元投資主體，而國(guó)家在控股企業(yè)中僅以投資主體出現(xiàn)，而非行政管理者的身份參與企業(yè)營(yíng)運(yùn)。但是也要注意的是，政企分離并不意味著對(duì)這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給企業(yè)放任自流。由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有一定的公益性，政府還是要進(jìn)行一定的管制。這可以通過(guò)在政府成立專門的管理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，管理機(jī)構(gòu)的人員應(yīng)當(dāng)與企業(yè)人員完全分離，不能通用。

3.完善并貫徹實(shí)行《反壟斷法》，遏制行政壟斷

我國(guó)《反壟斷法》雖然賦予了一些公用企業(yè)壟斷地位的合法性，但其第七條也明確規(guī)定“不得利用其控制地位或者專營(yíng)專賣的地位損害消費(fèi)者利益”，因此可以看出，作為壟斷的最強(qiáng)大法律規(guī)制手段的反壟斷法對(duì)那些主要的準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給壟斷企業(yè)的行政壟斷的態(tài)度也是明確禁止的。另外，《反壟斷法》第五章第32條至第37條還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的等相關(guān)內(nèi)容。但由于頒布至今的時(shí)間尚短，而且執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足，時(shí)機(jī)尚未成熟，與《反壟斷法》配套的40多個(gè)實(shí)施規(guī)則的出臺(tái)還需要一定的時(shí)間。所以，對(duì)于行政壟斷的遏制可以通過(guò)完善并切實(shí)實(shí)行《反壟斷法》來(lái)實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，一些并不具有自然壟斷性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品企業(yè)一旦出現(xiàn)壟斷行為，將會(huì)造成對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重危害，因此對(duì)其反壟斷勢(shì)在必行，我們應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)變政府觀念、改革管理體制和完善《壟斷法》幾個(gè)方面來(lái)規(guī)制其壟斷行為，保護(hù)社會(huì)利益。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈承誠(chéng)，左兵團(tuán).從政府壟斷到多元互動(dòng)——公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中的多重博弈關(guān)系解讀[J].公共管理報(bào)，2005，（3）.

[2]尹音頻.公共財(cái)政的社會(huì)職能探討[J].云南財(cái)貿(mào)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（5）.

[3]陳小安.準(zhǔn)公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)性供給改革分析框架——兼論我國(guó)公共產(chǎn)品改革思路.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，（11）.

[4]漆多俊.反壟斷立法中的行政性壟斷問(wèn)題.時(shí)代法學(xué)，2006，（2）.

(作者單位：鄭州經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)系）