新公共管理的主要思想及其啟示

唐春麗

提要本文主要介紹了新公共管理興起的背景、主要思想內(nèi)容、存在的缺陷以及我國(guó)在行政改革中應(yīng)如何借鑒。

關(guān)鍵詞：新公共管理；傳統(tǒng)公共管理；私營(yíng)管理

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、新公共管理興起的背景

20世紀(jì)末，隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，在工業(yè)變革的帶動(dòng)下，人類的生存環(huán)境發(fā)生了極大的變化。曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政的科層制越發(fā)不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其僵化、刻板的管理方式使政府面臨著日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難，如政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、效率低下、公眾對(duì)政府能力失去信心等困境。在這種背景下，為迎接全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，提高國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和政府的運(yùn)作效率，新的公共管理應(yīng)運(yùn)而生，它發(fā)端于英國(guó)，并迅速擴(kuò)展到美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等西方各國(guó)，是適應(yīng)西方資本主義發(fā)展的新的時(shí)代需要。

二、新公共管理的主要思想

新公共管理的理論基礎(chǔ)是建立在對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批判和不足之上的，其主要理論基礎(chǔ)來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論及其對(duì)私營(yíng)管理部門管理方式和手段變革的成功借鑒上。

第一，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行了定位，即政府不再是高高在上與“自我服務(wù)”的管理機(jī)構(gòu)，官僚機(jī)構(gòu)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，公眾則是向政府提供稅收的納稅人和享受政府服務(wù)的“顧客”，提倡政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力。在這種新的政府-社會(huì)關(guān)系模式下，英、德等國(guó)政府采取了簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制定并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等一些具體措施。

第二，在私營(yíng)管理的理論基礎(chǔ)上，新公共管理強(qiáng)調(diào)采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段，如成本-效益分析、全面質(zhì)量管理以及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等，通過(guò)“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)”等方式，取消了公共服務(wù)供給的政府壟斷性。新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能理所當(dāng)然的是向社會(huì)公眾提供服務(wù)，但這并不意味著所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府直接提供，政府可以根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容和特點(diǎn)、性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式，把服務(wù)出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，通過(guò)這種方式，到達(dá)提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。

第三，新公共管理倡導(dǎo)企業(yè)型的領(lǐng)導(dǎo)者，認(rèn)為公共管理人員與市場(chǎng)中的理性經(jīng)濟(jì)人一樣，具有自我利益最大化、逃避責(zé)任、自我服務(wù)、欺詐及導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在傾向，因此私營(yíng)管理人員與公共管理人員在管理績(jī)效上的優(yōu)劣之分不在于自利的人性，而在于管理環(huán)境的不同；在公共管理中，繁榮的程序規(guī)則惡化了管理環(huán)境，使管理者的情緒變得壓抑，導(dǎo)致低劣的政府績(jī)效；相反，私營(yíng)管理能夠有效利用管理人員的自利、機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使他們適應(yīng)激烈變化的外部環(huán)境，創(chuàng)造良好的管理績(jī)效。因此，新公共管理改革強(qiáng)調(diào)恰當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境，保證公共管理人員擁有充分合理的權(quán)威，賦予他們企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的角色。

第四，政府應(yīng)采取廣泛的授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，跨組織層次之間的交流極其困難，由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，政府需要對(duì)不斷變化的社會(huì)做出迅速的反應(yīng)；企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的方法，通過(guò)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決了問(wèn)題；因此，政府也應(yīng)該通過(guò)授權(quán)或分權(quán)的辦法提高對(duì)外界變化的反應(yīng)。同時(shí)，政府應(yīng)將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過(guò)參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單位，讓他們自我服務(wù)、自我管理。

第五，放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。新公共管理認(rèn)為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但過(guò)于刻板的規(guī)章則會(huì)適得其反，它們會(huì)使政府的辦事效率下降，并對(duì)正在迅速變化中的環(huán)境不能做出反應(yīng)；但企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府，他們規(guī)定自己的基本使命，并讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織的使命，這比照章辦事的組織具有更高的士氣和靈活性以及創(chuàng)新精神。

第六，政府公務(wù)員不必保持中立，這點(diǎn)新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在明顯的分歧；傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不以黨派偏見影響決策；相反，新公共管理鑒于行政所具有的濃厚政治色彩認(rèn)為，公務(wù)員與政務(wù)員之間的相互影響是不可避免的，因此主張對(duì)部分高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏銳性。正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，使他們主動(dòng)設(shè)計(jì)公共政策，使政策更加有效地發(fā)揮其社會(huì)功能。

三、對(duì)我國(guó)的借鑒意義

雖然新公共管理是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物，但它在一定程度上反映出當(dāng)代各國(guó)公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因此對(duì)其的了解和學(xué)習(xí)，對(duì)我國(guó)行政改革的理論和實(shí)踐有一定的借鑒意義。

第一，新公共管理的核心價(jià)值之一就在于調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用，這對(duì)于我國(guó)的行政體制改革有一定的指導(dǎo)作用；它將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破了政府提供公共服務(wù)的壟斷，一方面提高了對(duì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效率，另一方面緩解了政府的財(cái)政困難。目前，我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)社會(huì)行業(yè)（如教育、醫(yī)療等）長(zhǎng)期存在因資金短缺而造成的困難，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的良性運(yùn)作；因此，借鑒西方的做法在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理引入的一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估等，對(duì)提高我國(guó)政府工作效率有促進(jìn)作用；盡管公共行政管理與企業(yè)管理有各自的目的、對(duì)象以及方法，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)管理的方法來(lái)實(shí)施公共行政管理并不可行，但它們強(qiáng)調(diào)的重視效率、產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性以及重視市場(chǎng)需求和顧客反應(yīng)，都可以為我國(guó)公共行政管理所借鑒。

第三，新公共管理強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，主張以顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)質(zhì)量。由于我國(guó)歷史傳統(tǒng)的影響，我國(guó)政府在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代通常強(qiáng)化了政府的管理職能，而忽視了政府的服務(wù)職能。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理理念，以社會(huì)和公民的滿意度為價(jià)值取向和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。政府更多功能在于為社會(huì)和公民提供服務(wù)，而非限制社會(huì)和公民的行為。政府作為提供公共產(chǎn)品的“企業(yè)”，應(yīng)遵照市場(chǎng)規(guī)律，以購(gòu)買公共產(chǎn)品的“顧客”的需求作為行動(dòng)指南，充分體現(xiàn)公共管理的人為關(guān)懷，滿足公眾的各種合理需求。

第四，政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)，提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率；同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)迫使壟斷組織對(duì)顧客的需要做出反映，對(duì)政府機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)革新，推動(dòng)政府的效益。

作為一種公共部門治理的新理論，我們承認(rèn)新公共管理在理論和實(shí)踐上都并不是充分完善的，也不是理論發(fā)展的終點(diǎn)，仍然存在不足和有待解決的問(wèn)題，特別是全球金融危機(jī)的發(fā)生，更引起了對(duì)新公共管理的批判與反思，提倡的一些經(jīng)濟(jì)自由市場(chǎng)理論思想更遭受到質(zhì)疑。盡管如此，在全球化的趨勢(shì)下，西方公共行政領(lǐng)域已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，它通過(guò)公共管理手段的企業(yè)化和改革的多元化，有助于提高公共管理的有效性。在金融危機(jī)背景下，作為新公共管理更應(yīng)該適時(shí)發(fā)揮自己的作用，迎接時(shí)代帶來(lái)的挑戰(zhàn)，幫助世界各國(guó)更快地走出金融危機(jī)，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、總結(jié)

雖然新公共管理在西方發(fā)達(dá)國(guó)家及發(fā)展中國(guó)家影響巨大，在一定程度上提高了這些國(guó)家行政管理水平，但我們?cè)诳吹剿姆e極作用的同時(shí)，也應(yīng)該看到它并不是完善和健全的，更不是萬(wàn)靈的。在遭遇全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下，雖然面對(duì)挑戰(zhàn)，但同時(shí)也是機(jī)遇，相信新公共管理對(duì)于幫助擺脫金融危機(jī)會(huì)發(fā)揮新的歷史作用，新公共管理在實(shí)踐中必定得到不斷的發(fā)展和豐富。我國(guó)在借鑒新公共管理理論時(shí)，必須考慮到由于歷史條件、經(jīng)濟(jì)和文化傳統(tǒng)等方面的不同，新公共管理在西方各國(guó)的進(jìn)程、重點(diǎn)及所采取的具體措施均有自己的特點(diǎn)，因此在借鑒或運(yùn)用新公共管理時(shí)不能盲目崇拜，簡(jiǎn)單照搬照抄，應(yīng)立足國(guó)情，根據(jù)本國(guó)的各種客觀條件適當(dāng)借鑒和發(fā)展，推進(jìn)我國(guó)行政體制改革，建立和完善我國(guó)公共行政管理體制。

（作者單位：西南政法大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院）

主要參考文獻(xiàn)：

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