政府競爭視角下的新型服務(wù)型政府建設(shè)

李玲玲

提要地方政府間競爭，無論在歐美國家還是在我國，都是客觀存在的。對這一問題的研究，目前已經(jīng)成為學(xué)者們討論的熱門話題。隨著中國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，在經(jīng)濟全球化和我國加入WTO后市場機制進一步完善的背景下，由于技術(shù)、人才、資本、信息等資源的跨地區(qū)甚至跨國界自由流動，我國地方政府正日益卷入越來越激烈的區(qū)域、全國乃至世界范圍內(nèi)的政府間競爭之中。

關(guān)鍵詞：地方政府；競爭力；服務(wù)型政府

中圖分類號：D63文獻標(biāo)識碼：A

本文從政府競爭的視角出發(fā)，提出了構(gòu)建新型服務(wù)型政府的措施，包括提升政府人員綜合素質(zhì)、服務(wù)能力，轉(zhuǎn)變政府行為方式，完善政績考核制度以及建立政府間的協(xié)調(diào)機制，切實提升地方政府的競爭力。

一、引言

（一）研究背景及意義

1、研究背景。隨著經(jīng)濟全球化和信息技術(shù)的發(fā)展，生產(chǎn)要素在國際范圍內(nèi)流動，資源在全球范圍內(nèi)配置，市場在全球范圍內(nèi)展開，資源、資本、技術(shù)、人才日益向優(yōu)勢區(qū)域聚集，政府競爭成為時代發(fā)展的主題。隨著我國地方政府管理和調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟權(quán)利和能力的不斷提高，發(fā)展經(jīng)濟、建立新型服務(wù)型政府已成為各級政府共同努力的目標(biāo)。

政府競爭的重點是在競爭中擁有比較優(yōu)勢并不斷地構(gòu)造競爭優(yōu)勢，政府在經(jīng)濟發(fā)展的各個影響因素中都發(fā)揮了至關(guān)重要的主導(dǎo)作用。一個地方政府對市場的干預(yù)越少，政府對市場的干預(yù)能力、管理能力、服務(wù)能力越強，地方經(jīng)濟發(fā)展就越迅速。以政府競爭為起點打造服務(wù)型政府，作為政府建設(shè)的核心，越來越受到關(guān)注。目前，我國正在建立社會主義市場經(jīng)濟體制，它是一種追求高效益的經(jīng)濟運行模式，對地方政府競爭進行研究，建設(shè)新型服務(wù)型政府有利于地方政府發(fā)現(xiàn)自身的不足，規(guī)范自身經(jīng)濟職能，因此值得我們予以高度重視和研究。

2、研究意義。從政府競爭視角研究新型服務(wù)型政府的建設(shè)，對于提高執(zhí)政水平、加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，在理論和現(xiàn)實中有重要意義。

研究政府競爭的概念、特征、構(gòu)成要素，對于研究政府結(jié)構(gòu)、政府職能具有重要的理論意義；研究可以完善有關(guān)服務(wù)型政府的真實可信、帶有規(guī)律性的信息、知識和方法，豐富和深化有關(guān)政府競爭和服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容，對地方政府認清自身及其面臨的競爭環(huán)境，揚長避短、優(yōu)勢互補、合理分工，促進經(jīng)濟健康發(fā)展和提高執(zhí)政水平將產(chǎn)生積極作用。

（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀評價。國內(nèi)學(xué)者對政府競爭問題的研究較為具體，涉及到政府競爭的概念、構(gòu)成、表現(xiàn)和指標(biāo)等方面。并通過借鑒國外制度經(jīng)濟學(xué)財政聯(lián)邦主義等理論，結(jié)合我國各地政府實際，對國家政府競爭和地方政府競爭進行了一定分析。

國外對地方政府競爭的理論研究主要限于對發(fā)達國家政治經(jīng)濟體制的分析，而且一定程度上也是完善的市場經(jīng)濟原則向政府體制的延伸和發(fā)展，所以其分析框架不是很適用于我國的地方政府競爭分析，但國外研究中關(guān)于地方競爭秩序的正常與否和其約束條件密切相關(guān)，以及地方政府競爭的雙刃劍的功能等問題對分析我國地方政府競爭行為有極大啟示。

我國現(xiàn)有的地方政府競爭文獻研究在一定程度上反映了我國經(jīng)濟發(fā)展過程中的政府競爭現(xiàn)象，但往往側(cè)重于區(qū)域經(jīng)濟學(xué)角度，對地方政府競爭對服務(wù)型政府的建設(shè)研究較少，這為本文的選題和研究留下了空間。

二、地方政府競爭相關(guān)理論研究

（一）地方政府競爭的主體。首先，每個地方政府都相對獨立于其上下級政府，與上下級政府之間存在爭奪資源的縱向競爭。其次，每個地方政府在一定的軟硬環(huán)境下與臨近的其他地方政府展開橫向競爭。此外，地方政府還在一定的軟硬環(huán)境下與需求方及其他的供給方存在競爭關(guān)系。本文研究沒有隸屬關(guān)系的省、市政府主體之間進行的橫向競爭關(guān)系，既包括同級行政區(qū)之間的競爭，也包括沒有隸屬關(guān)系的地方政府之間的競爭。

（二）地方政府競爭的概念

1、地方政府競爭。地方政府競爭在研究范圍上與區(qū)域經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科有很多相同和交叉的方面，地方政府競爭是指一個國家內(nèi)部不同行政區(qū)域地方政府之間為提供公共物品，吸引資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素而在制度創(chuàng)新、投資環(huán)境、政府效率等方面開展的跨區(qū)域政府間的競爭，地方政府競爭的直接目的是為了吸引更多生產(chǎn)要素的流入，通過生產(chǎn)要素的配置使得地方政府能夠獲得更多的財政利益，用以提高本轄區(qū)的公共物品供給數(shù)量與質(zhì)量。

2、地方政府競爭力。地方政府競爭力就是地方政府在競爭中表現(xiàn)出的能力的總和。它與政府能力、地方競爭力等概念有一定的區(qū)別和聯(lián)系。地方政府競爭力這一概念包涵于地方競爭力。它是地方政府在吸引流動性要素流入本轄區(qū)，向本地企業(yè)和居民提供地方公共物品的過程中所使用的方法、采取的措施等的可行性和有效性表現(xiàn)。

3、地方政府競爭力的特點。政府競爭力的特點在于它的綜合性，即它的經(jīng)濟性與非經(jīng)濟性。無論在生產(chǎn)和消費過程中，還是在要素市場、產(chǎn)品市場，還是政治市場上，都會存在政府競爭，都會體現(xiàn)政府競爭能力的強弱。第一，政府競爭力的經(jīng)濟性。體現(xiàn)在本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟目標(biāo)得以實現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟得到快速穩(wěn)定的發(fā)展。由于各地方政府現(xiàn)階段的主體功能是發(fā)展經(jīng)濟，地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展速度和地方財政收入的增加是衡量各級地方政府執(zhí)政能力的主要內(nèi)容與標(biāo)志，因而地方政府多從經(jīng)濟利益出發(fā)，各自強調(diào)本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展；第二，政府競爭力的非經(jīng)濟性。體現(xiàn)在文化、教育、政治、社會治安、城鄉(xiāng)環(huán)境保護、計劃生育等各項目標(biāo)得以實現(xiàn)。營造良好的經(jīng)濟環(huán)境、制度環(huán)境是政府競爭力的一大表現(xiàn)。各級政府向轄區(qū)企業(yè)和社會公眾提供質(zhì)優(yōu)、價廉、適銷對路的公共商品，要不斷地減輕企業(yè)和民眾的稅費負擔(dān)，即降低公共商品的銷售價格，不斷地為企業(yè)提供公開、公正、公平、有序的競爭環(huán)境，不斷地創(chuàng)造出使企業(yè)和人才脫穎而出的發(fā)展環(huán)境，使其所轄區(qū)域成為企業(yè)發(fā)展的樂土，人才成長的搖籃，進一步增強對優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的吸引力和凝聚力；第三，政府競爭力的經(jīng)濟性通過非經(jīng)濟性來體現(xiàn)。政府競爭力的提高，不僅僅是經(jīng)濟能力的提高，更要是非經(jīng)濟能力的提高。經(jīng)濟能力的提高給非經(jīng)濟能力的提高提供條件，政府管理能力、服務(wù)能力的提高即政府提供質(zhì)優(yōu)、價廉、適銷對路的公共產(chǎn)品、不斷減輕企業(yè)負擔(dān)等才能體現(xiàn)出政府經(jīng)濟能力的真正提高。

三、提高政府競爭力，打造新型服務(wù)型政府

（一）提升地方政府競爭力的意義。地方政府競爭力提升是國家競爭力提升的基礎(chǔ)，它關(guān)系著我國未來在全球競爭中的地位與作用。地方政府，尤其是城市地方政府，是國家政治體系的基本組織單位，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給以及國家法律政策的執(zhí)行和地方經(jīng)濟發(fā)展中扮演著極其重要的角色，提升地方政府競爭力對加快該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義。

（二）提升政府人員的綜合素質(zhì)。鑒于我國政府公務(wù)員素質(zhì)偏低，公共服務(wù)水平不高、質(zhì)量不好的現(xiàn)狀，政府應(yīng)從以下幾個方面入手，切實解決這一問題：第一，加強公務(wù)員的教育和培訓(xùn)。各級國家公務(wù)員要通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高政治素質(zhì)。在政治素質(zhì)合格的同時，還要提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，對他們加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，改變傳統(tǒng)型的行政人員占主導(dǎo)的公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)。為適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展，采用現(xiàn)代科技手段管理企業(yè)的經(jīng)濟活動及外經(jīng)貿(mào)活動，還要對公務(wù)員進行技術(shù)培訓(xùn)，提高其技術(shù)素質(zhì)，使其掌握電腦、電子政務(wù)知識，學(xué)會利用現(xiàn)代信息技術(shù)，在統(tǒng)一的信息平臺上通過互聯(lián)網(wǎng)操作，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)，加快行政管理信息化、現(xiàn)代化的步伐，以適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要；第二，改進公務(wù)員的考試錄用制度。實行分類、分等、分級的考試辦法，以滿足不同職位的需要；改革考試內(nèi)容，由重視文化知識轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曀刭|(zhì)和能力；第三，建立全面、科學(xué)的地方政府官員政績考核制度和升遷激勵機制。

（三）轉(zhuǎn)變政府行為方式。第一，工作重點從優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境向優(yōu)化經(jīng)濟過程轉(zhuǎn)移。政府部門不僅要關(guān)注改善區(qū)域經(jīng)濟的環(huán)境，而且應(yīng)當(dāng)在一定程度上成為區(qū)域經(jīng)濟過程的重要參與者。政府的主要作用，應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化投資環(huán)境為起點，拓展到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整個過程，即從外圍服務(wù)擴展到內(nèi)部服務(wù)；第二，從反應(yīng)型到引導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變。在過去以“三來一補”為主要投資方式的初級發(fā)展階段，政府作用的主要方式是在政策法規(guī)的框架內(nèi)，針對企業(yè)的需要積極做出相應(yīng)的反應(yīng)，為企業(yè)發(fā)展服務(wù)，并保證國家的政策法規(guī)得以實施。在新的發(fā)展條件下，政府應(yīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢進行規(guī)劃，這就要求政府在決策、咨詢、運作方面表現(xiàn)出更大的主動性；第三，從量的優(yōu)化到質(zhì)的優(yōu)化。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式從粗放走向集約的過程中，人們衡量政策環(huán)境、投資環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)也會變化，人們關(guān)注的側(cè)重點從量的優(yōu)化向質(zhì)的優(yōu)化擴展。比如，建立科學(xué)、統(tǒng)一、有效的信息服務(wù)規(guī)則，教育與文化環(huán)境的建設(shè)，社會生活質(zhì)量的提高，創(chuàng)新要素的凝聚與組合，保護知識產(chǎn)權(quán)和維持技術(shù)市場正常運行的法律環(huán)境等。因此，政府優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的關(guān)鍵點將從量的優(yōu)化擴展到質(zhì)的優(yōu)化。

（四）政績考核制度的改革。實行官員政績考核的法制化。根據(jù)當(dāng)前形勢制定一些切實可行的相關(guān)法律法規(guī)，把官員政績考核的內(nèi)容、方式以及標(biāo)準(zhǔn)法律化、制度化，真正做到有章可循、按章辦事。建立一整套嚴(yán)密的組織監(jiān)督和廣泛的民主監(jiān)督相配套的有效制度，把制度約束與群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來，使形式主義得到及時的遏制，同時完善獎懲制度，加大懲處力度，對搞形式主義造成國家和人民生命財產(chǎn)損失與浪費的，要依法依紀(jì)從嚴(yán)處理，實行責(zé)任追究制度，不但不可能提拔重用，還要受到降職免職處分，嚴(yán)重的還得追究刑事責(zé)任。

實行政府官員政績考核內(nèi)容的多樣化。社會的進步，不能僅僅以經(jīng)濟指標(biāo)來衡量，而應(yīng)根據(jù)多種因素進行綜合性、系統(tǒng)性地分析。為了實行政績考核內(nèi)容的多樣化，應(yīng)在以下幾方面努力：（1）經(jīng)濟發(fā)展方面。當(dāng)然，用GDP增長來衡量政績不可缺少，同時我們也應(yīng)加之以財政總收入情況和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民均純收入、城鄉(xiāng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面。只有綜合這幾個方面的因素，我們才能看到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟是否真正上了臺階，農(nóng)民是否真正富了起來，貧富懸殊是否真正縮小了，等等；（2）社會發(fā)展方面。應(yīng)主要從這幾個方面來對各級政府官員進行考核：勞動就業(yè)、社會保障、環(huán)境保護以及可持續(xù)發(fā)展等方面；（3）精神文明和黨的建設(shè)方面。應(yīng)該從文化教育、民主政治建設(shè)等方面進行宮員政績考核。精神文明建設(shè)事關(guān)廣大人民群眾整體素質(zhì)的提高，只有廣大人民群眾的素質(zhì)獲得到了全面提高，才能促進整個社會協(xié)調(diào)和諧的發(fā)展。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院）

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