糧食安全格局之變

胡　靖

在公布的《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》中，國(guó)務(wù)院特別提到“要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，完善糧食生產(chǎn)區(qū)域布局。增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣商品糧調(diào)出能力，提升非主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣的區(qū)域自給能力”。值得關(guān)注的是，中央政府沒有再提“主銷區(qū)”，而是出現(xiàn)了一個(gè)新的名詞“非主產(chǎn)區(qū)”。從“主銷區(qū)”到“非主產(chǎn)區(qū)”，概念的更替顯示中央政府的糧食區(qū)域生產(chǎn)政策可能在悄悄改變。

“主銷區(qū)”是從貿(mào)易角度確立一個(gè)地區(qū)在國(guó)家格局中的糧食安全定位——以貿(mào)易的方式來解決糧食安全的問題。而“非主產(chǎn)區(qū)”則是從生產(chǎn)的角度重新安排這一地區(qū)的糧食安全。

概念有實(shí)質(zhì)性的變化。這就是原來的“主銷區(qū)”應(yīng)該“提升產(chǎn)糧大縣的區(qū)域自給能力”。其意義是:原來的“主銷區(qū)”，如廣東、浙江,甚至北京、上海,也要有自己的“產(chǎn)糧大縣”。也就是糧食生產(chǎn)基地,不能完全依靠商品糧來保障糧食安全。“產(chǎn)糧大縣”還必須有助于“提升區(qū)域自給能力”。

所謂的“主產(chǎn)區(qū)”，如黑龍江、吉林、河南、湖南、江西等13個(gè)省份,由于有“比較優(yōu)勢(shì)”,成為國(guó)家商品糧的生產(chǎn)主體,也就是承擔(dān)了國(guó)家糧食安全的主要責(zé)任。但這十三個(gè)省市基本上都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。而沿海發(fā)達(dá)的8個(gè)省市,如廣東、浙江、福建等,則由于沒有“比較優(yōu)勢(shì)”,成為“主銷區(qū)”,卸下了糧食生產(chǎn)的“包袱”。其商品糧主要由主產(chǎn)區(qū)供給和中央政府調(diào)配。

這種糧食安全的格局表面上是“發(fā)揮各自區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)”，但其實(shí)是不公平的。其原因是由于糧食生產(chǎn)存在嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)缺陷，在沒有足夠的轉(zhuǎn)移支付或補(bǔ)貼的前提下，越是生產(chǎn)糧食的地區(qū),經(jīng)濟(jì)必然越是貧困。這一道理其實(shí)各個(gè)地區(qū)都很清楚。有哪個(gè)地方依靠賣糧致富的呢？又有哪個(gè)地方“招商引資”會(huì)招來農(nóng)民種莊稼呢？據(jù)河南省長(zhǎng)在一次會(huì)議上介紹,河南的十大產(chǎn)糧大縣,就是十大財(cái)政最窮縣。而同時(shí)在“主銷區(qū)”,如“珠三角”、“長(zhǎng)三角”地區(qū),所謂的“經(jīng)濟(jì)奇跡”正是通過對(duì)農(nóng)業(yè)特別是對(duì)糧食生產(chǎn)的“排斥”來實(shí)現(xiàn)的。因此,政府“主產(chǎn)區(qū)”、“主銷區(qū)”的劃分,實(shí)際上就是讓貧窮地區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn),承擔(dān)國(guó)家糧食安全的公共責(zé)任;而發(fā)達(dá)地區(qū)則“搭便車”。

但嚴(yán)重的后果還不僅是由此導(dǎo)致的東部、西部發(fā)展差距的擴(kuò)大,而是“主產(chǎn)區(qū)”、“主銷區(qū)”這種區(qū)域糧食安全制度的安排,將會(huì)影響國(guó)家糧食安全。

首先，嘗到“甜頭”的“主銷區(qū)”將會(huì)繼續(xù)其原來的“路徑依賴”。他們幾乎不可能復(fù)墾已經(jīng)非農(nóng)化了的耕地。并且,“搭便車”的“經(jīng)驗(yàn)”還會(huì)在區(qū)域內(nèi)不斷蔓延。導(dǎo)致整個(gè)“主銷區(qū)”的糧食生產(chǎn)繼續(xù)下滑。1997-2009年期間，廣東糧食產(chǎn)量從1966萬噸下降為1284萬噸,浙江則從1493萬噸下降為728萬噸,上海從230萬噸下降為109萬噸,北京從237萬噸下降為102萬噸。而“主產(chǎn)區(qū)”則會(huì)很快認(rèn)識(shí)到發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的“經(jīng)驗(yàn)”并迅速學(xué)習(xí)、效仿。結(jié)果,在增長(zhǎng)的巨大壓力、動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)下,“主產(chǎn)區(qū)”的地方政府、農(nóng)民也會(huì)紛紛放棄糧食生產(chǎn),圈占耕地來搞“開發(fā)”。這正是目前很多“主產(chǎn)區(qū)”的態(tài)勢(shì)和趨勢(shì)。

此外，作為國(guó)家糧食安全支柱的“主產(chǎn)區(qū)”的糧食生產(chǎn)越來越成問題。水利多年失修,耕地被紛紛圈占。以前沒有補(bǔ)貼,農(nóng)民也生產(chǎn)糧食,現(xiàn)在有了補(bǔ)貼,農(nóng)民還要撂荒。也許有人會(huì)說，各級(jí)政府的補(bǔ)貼可以“激勵(lì)”農(nóng)民生產(chǎn)糧食。但是，“激勵(lì)”能有多大呢？不能“激勵(lì)”原來的“主銷區(qū)”農(nóng)民生產(chǎn)糧食，難道就能“激勵(lì)”“主產(chǎn)區(qū)”農(nóng)民老老實(shí)實(shí)地永遠(yuǎn)生產(chǎn)糧食嗎？

所以，糧食安全的公共責(zé)任必須要由各個(gè)省、市共同承擔(dān)。當(dāng)13個(gè)“非主產(chǎn)區(qū)”也承擔(dān)一定的糧食生產(chǎn)責(zé)任時(shí),增產(chǎn)1000億斤的計(jì)劃才有希望實(shí)現(xiàn),國(guó)家的糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)才能得到真正的緩解。