論現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制的立法悖論

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摘要：我國農(nóng)村土地立法中，對取得土地權(quán)利的身份限制和土地產(chǎn)權(quán)的模糊是現(xiàn)實中阻礙土地權(quán)利順利流轉(zhuǎn)的主要障礙，其根源則在于對混同土地收益權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的認識障礙。要完善和改革土地承包經(jīng)營制度就必須借助一定的制度設(shè)計區(qū)分土地收益權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地和身份的分離，土地信托是非常有益的理論借鑒，也是十分可行的制度措施。

關(guān)鍵詞；土地流轉(zhuǎn)；土地信托，土地承包

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)07-0241-02

1農(nóng)地立法悖論上的根本問題在于農(nóng)地自由轉(zhuǎn)讓

盡管，基于對我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系制度的基本認識，我們設(shè)計了中國特色的土地使用權(quán)制度和土地承包經(jīng)營權(quán)制度，把化解土地限制流通與允許流通矛盾的希望寄托在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的制度機制上，以為只要土地的所有權(quán)不流通，就可以保障農(nóng)民在生產(chǎn)關(guān)系上的基本經(jīng)濟權(quán)利保護問題，而土地他物權(quán)的設(shè)立則解決了土地流通問題。這樣的制度設(shè)計在一定時期內(nèi)起到了非常好的經(jīng)濟效果，也部分地解決了農(nóng)村土地問題。但是，在現(xiàn)行制度設(shè)計中。卻存在一個法理上無法解釋的現(xiàn)象，既然根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定已經(jīng)確認了農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，那么“根據(jù)物權(quán)法定的原則，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、效力與公示方法均由法律規(guī)定，發(fā)包人不能通過合同約定予以排除，也不得干預承包權(quán)人對其土地承包經(jīng)營權(quán)的“處分”即使承包權(quán)人的權(quán)利被侵害了，承包權(quán)人仍然可以行使物權(quán)請求權(quán)以維護自己的合法權(quán)益。也就是說，土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)應(yīng)當是物權(quán)的必然內(nèi)涵，無須法律再行規(guī)定，但是現(xiàn)行立法對農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)卻存在轉(zhuǎn)讓、出資、抵押上的限制，這種限制事實上極大地限制了物權(quán)的交換價值，也就等于根本上否認了農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。

之所以出現(xiàn)一方面認定土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，另一方面立法限制土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，進而出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓、不能自由出資、不能自由抵押的物權(quán)行使怪現(xiàn)狀，究其根源還在于土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的認識并不能解決保護農(nóng)民利益與提高土地經(jīng)營效率這種根本性的土地制度價值認知沖突。也正是因為這種認知沖突使得我們在設(shè)立土地他物權(quán)的時候總是試圖在身份、期限，用途上限制土地他物權(quán)的物權(quán)權(quán)能，以突出所有權(quán)與他物權(quán)的區(qū)別。筆者認為，如果不能在這一認知上有所突破，那么對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法就不可能取得真正的突破，土地流轉(zhuǎn)方式上的改革也不過是無本之木，無源之水。

我國有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行立法中，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)基本上體現(xiàn)了限制轉(zhuǎn)讓、抵押的方針，對于其他流轉(zhuǎn)方式盡管已經(jīng)不存在立法上的限制，但是由于出租、轉(zhuǎn)包等方式事實上是土地承包經(jīng)營權(quán)中部分權(quán)利的暫時讓渡，其接受人取得的并非作為物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，也就很難理解為完整意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。例如在2005年3月施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部令第47號)中，其第九條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)，”這條規(guī)定似乎擴大了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方身份范圍，但是由于該規(guī)定系部門規(guī)章，且其受讓方范圍也僅限于“有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人”，而有關(guān)法律則規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當事人雙方應(yīng)當簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當報發(fā)包方備案，”(《農(nóng)村土地承包法》第三十七條)，上述規(guī)定意味著除非農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采用債權(quán)流轉(zhuǎn)地方式，否則就應(yīng)當?shù)玫桨l(fā)包方的同意，而《農(nóng)村土地承包法》第四十八條更是進一步規(guī)定“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準?！币虼?，事實上農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方受到的只能是債權(quán)保護，其權(quán)利只能約束農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的相對人，而要獲得土地物權(quán)的受讓人就必須滿足苛刻的程序以及身份限制，從現(xiàn)行立法中，筆者很難去想象這種只能獲得債權(quán)保護的土地權(quán)利在市場經(jīng)濟的高流動性中如何實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和集約經(jīng)營，更難想象基于身份限制、物權(quán)功能殘缺的不動產(chǎn)物權(quán)能夠具有什么樣的經(jīng)濟意義。

總之，無論是轉(zhuǎn)包、還是出租，事實上土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟目的最終還是要靠土地占有、使用、收益、處分權(quán)能的實現(xiàn)來完成。而這些權(quán)能的實現(xiàn)沒有物權(quán)保護是不可能完成的，那么我們就很難理解在設(shè)定了土地承包經(jīng)營權(quán)這一物權(quán)之后，卻只允許其作為債權(quán)方式實現(xiàn)其權(quán)能，正如我們無法理解如果城市國有土地使用權(quán)設(shè)立之后只允許這種土地權(quán)利出租、互換，卻不允許種物權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押是多么荒謬一樣，所以，無論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)采用何種方式流轉(zhuǎn)，都必須解決一個最基本的問題，那就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能不能自由轉(zhuǎn)讓、自由抵押，如果不能則一切流轉(zhuǎn)方式的設(shè)計都是空中樓閣。

2解決農(nóng)民生活基本保障問題是解決農(nóng)地自由轉(zhuǎn)讓的基本前提

而說到底，之所以在城鄉(xiāng)土地問題上采取如此不同的立場，完全是因為擔心農(nóng)村土地一旦流轉(zhuǎn)，失去土地權(quán)利的農(nóng)民將面臨生活失去保障的境地。所以說解決農(nóng)民生活基本保障問題是解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的基本前提，那么如果我們?nèi)∠麑r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)讓限制，刪除《土地管理法》中關(guān)于轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)需要經(jīng)發(fā)包方同意的相關(guān)規(guī)定，并修改應(yīng)當取消法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方身份的任何限制，把土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)自由交還市場自行決定，那么農(nóng)民的基本生活如何保障呢?首先，對于要保護農(nóng)民基本生存權(quán)利，不應(yīng)當將土地物權(quán)與農(nóng)民身份相結(jié)合，筆者以為其根本錯誤就在于把土地經(jīng)營權(quán)與基于土地所有權(quán)的受益權(quán)混同了，也就是說之前我們認為只有土地所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)可以分離，卻沒有認識到土地經(jīng)營權(quán)和土地受益權(quán)也可以分離。

對此，土地信托模式給我們提供了較好的解釋，也給我們提出了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的法律問題。首先，信托是指委托人基于對受托人的信任，將其土地財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或特定目的，進行管理或處分的行為。在英美法系國家，大多英美法學者主張信托的實質(zhì)在于分割財產(chǎn)權(quán)，即信托財產(chǎn)的上權(quán)利一分為二，法律上的所有權(quán)(Legal Title)屬于受托人，衡平法上的所有權(quán)(Equitable Title)屬于受益人，更確切的說，信托的基本功能在于區(qū)分財產(chǎn)權(quán)的管理性功能與收益性功能，即透過受托人的名義使受益人取得利益，因此，有些學者主張這樣表述信托的本質(zhì)：受托人是

信托財產(chǎn)的名義所有人(the nominal owner of the proper-ty)，而受益人則是信托財產(chǎn)的實際所有人(real owner)或信托財產(chǎn)的利益所有人(the beneficial owner)。英美法上這種靈活的財產(chǎn)權(quán)概念遠較大陸法系中絕對的所有權(quán)概念更能解決好土地這種重要經(jīng)濟資源的占有、使用、收益、處分的關(guān)系。也更加符合我們國家土地制度中保護農(nóng)民基本生存權(quán)利的初衷，更確切的說，我們之前的制度設(shè)計實際上是企圖通過限制農(nóng)民對土地財產(chǎn)的管理權(quán)的處分來最求對農(nóng)民土地財產(chǎn)受益的保障，這在經(jīng)濟上根本就是自相矛盾的，正確的認識應(yīng)該是通過保障農(nóng)民對土地的財產(chǎn)受益權(quán)來保護農(nóng)村居民提供基本生存權(quán)利，而不是通過限制農(nóng)民對土地財產(chǎn)的管理權(quán)來限制農(nóng)村居民的身份選擇權(quán)。

總之，基于以上認識，解除對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓、抵押限制，并取消發(fā)包方對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的控制的前提是建立起適合中國國情的法律制度保障農(nóng)民通過擁有土地承包經(jīng)營權(quán)這種不動產(chǎn)物權(quán)獲得長期穩(wěn)定的財產(chǎn)收益權(quán)。通過鼓勵農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給特定中介機構(gòu)設(shè)立土地信托，并確認土地信托機構(gòu)對信托土地的他物權(quán)來使農(nóng)村土地進入市場流通，這里需要特別說明的兩點是：第一，筆者認為，建立土地信托和其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式最大的不同在于，土地信托從根本上解決了把農(nóng)民身份與土地權(quán)利捆綁在一起的問題，農(nóng)民的身份只與特定信托的受益權(quán)有關(guān)，而與信托財產(chǎn)的所有權(quán)或者他物權(quán)沒有任何關(guān)聯(lián)，農(nóng)民在信托有效期內(nèi)在法律上失去了對土地的控制，但是卻獲得了土地收益在法律上的分配權(quán)，第二，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立信托之后，信托機構(gòu)取得的土地權(quán)利應(yīng)該是一種土地物權(quán)，而不應(yīng)該是債權(quán)，也就是說信托機構(gòu)對土地的權(quán)利可以對抗包括土地所有權(quán)人在內(nèi)的其他民事主體，可以對土地經(jīng)營權(quán)再行進行轉(zhuǎn)讓、抵押、出資，這種思路與目前重慶市“用城市的社會保障換農(nóng)村的承包地、用城市的住房換農(nóng)村的宅基地”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革有一定的共同基礎(chǔ)，也就是對農(nóng)民土地權(quán)益的保護旨在保護農(nóng)民的基本生存權(quán)利，而不是限制農(nóng)民的職業(yè)身份，農(nóng)村土地與城市土地不應(yīng)該也不必要存在不同的法律狀態(tài)，只要能夠解決好土地受益的初始分配保障土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民受益分配權(quán)，則土地流轉(zhuǎn)完全不必要設(shè)定轉(zhuǎn)讓、抵押、出資的限制條件。

從這個意義上來講，土地信托比土地承包經(jīng)營權(quán)入股能夠更好的解決土地流轉(zhuǎn)問題，因為，土地承包經(jīng)營權(quán)人股之后，如果不能承認土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，則作為法人財產(chǎn)權(quán)組成部分的入股土地承包經(jīng)營權(quán)實際上并不能實現(xiàn)市場經(jīng)濟所期望的經(jīng)濟目的，例如重慶市在《關(guān)于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》中關(guān)于農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)入股問題上規(guī)定：“在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，經(jīng)區(qū)縣人民政府批準，在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作，積極推進土地集約、規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。”這一規(guī)定中首次提出農(nóng)民可以以土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立有限責任公司和獨資、合伙企業(yè)，但是，如果土地承包經(jīng)營權(quán)在入股之后就應(yīng)當成為公司法人的財產(chǎn)，事實上就應(yīng)當發(fā)生了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況，而且作為公司資產(chǎn)同樣應(yīng)當作為對公司債權(quán)人承擔債務(wù)的擔保，那么，法律要么承認土地承包經(jīng)營權(quán)在這種情況下的自由流轉(zhuǎn)，要么限制這種流轉(zhuǎn)否定這種出資關(guān)系?？梢?，人股本身并不能解決土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，解決問題的關(guān)鍵還是在于承認土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓和自由抵押權(quán)利。而土地信托方式在解決農(nóng)民基本生活保障的基礎(chǔ)上，完全可以實現(xiàn)土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓和自由抵押。因此，土地信托可以成為解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題和農(nóng)民基本生活保障問題可行的基本制度依賴，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股或者土地承包經(jīng)營權(quán)的其他流轉(zhuǎn)方式則只能成為解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體路徑選擇。