當(dāng)前我國地方債券發(fā)行研究

邵　媛

摘要：日前，財(cái)政部部長謝旭人表示，2000億元的地方債券將公開發(fā)行，一時(shí)間，地方債券這個(gè)原本被我國預(yù)算法所禁止的事物，開始浮出水面，引來社會各界的討論，分析了我國發(fā)行地方債的背景和發(fā)行條件，分析結(jié)果表示我國發(fā)行地方債是可行的、正確的，并指出了我國當(dāng)前發(fā)行地方債券應(yīng)該注意的三方面的問題。

關(guān)鍵詞：地方債；國債負(fù)擔(dān)率；國債依存度；債券市場

中圖分類號：F812.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198(2009)07-0167-02

1我國地方債發(fā)行的背景

2008年11月，中央政府出臺4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。其中，中央投資1.18萬億元，其余資金來源于地方配套和民間資金。隨后，地方政府相繼出臺投資計(jì)劃。總資金規(guī)模高達(dá)18萬億元，而與此同時(shí)，地方財(cái)政收入出現(xiàn)減收趨勢。2009年1月，全國財(cái)政收入6131.61億元，比去年同月減少1265.03億元，下降17.1％，從上述數(shù)據(jù)我們可以看出，如果不及時(shí)籌集地方配套資金，將有可能延緩4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)度，從而影響“保增長”大局。因此，允許地方政府的債券發(fā)行的目的在于舉全國之力刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是必不可少的關(guān)鍵一步。

財(cái)政部部長謝旭人近日指出，國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。地方債券資金的用途首先要為中央重點(diǎn)項(xiàng)目作配套，其次是地方政府根據(jù)最重要的方面來安排，主要是投入民生項(xiàng)目中，這意味著，我國地方政府發(fā)行債券已有了政策支持。

2我國發(fā)行地方債的條件分析

2．1國債負(fù)擔(dān)率分析

國債負(fù)擔(dān)率是指一國的國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重，是衡量整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)承受國家債務(wù)能力的指標(biāo)。該指標(biāo)著眼于國債存量，表示國債累積額與當(dāng)年經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭恐g的比例關(guān)系，它重視從國民經(jīng)濟(jì)總體來考察國債限度，被認(rèn)為是衡量國債規(guī)模最重要的一個(gè)指標(biāo)。

自從我國實(shí)行積極財(cái)政政策以后，赤字加大，而且赤字只能由國債一條渠道來彌補(bǔ)，加上過去國債還本付息高峰的到來，隨之國債余額增長和國債負(fù)擔(dān)率的提高較快，人們普遍擔(dān)心是否有可能釀成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?；卮疬@個(gè)問題需要了解我國當(dāng)前國債負(fù)擔(dān)率水平，我國當(dāng)前的國債負(fù)擔(dān)率情況見表1。

我國改革開放后，從1980年起才重新發(fā)行國債，由于發(fā)行時(shí)間還較短，所以我國的國債負(fù)擔(dān)率目前仍處于低水平，距國際公認(rèn)的60％的最高界限仍存在較大的空間。因此，從國債負(fù)擔(dān)率方面來看，我國的地方債發(fā)行的條件是具備的。

2．2國債依存度分析

國債依存度是說明財(cái)政支出中有多大比例是依靠國債來支付的，所以國債依存度是通過當(dāng)年國債發(fā)行額與財(cái)政支出的對比來計(jì)量的。

國債依存度從流量上反映了財(cái)政支出在多大程度上依賴于債務(wù)收入，政府舉債過多，債務(wù)依存度高，表明財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)重，有可能給財(cái)政未來發(fā)展帶來巨大壓力，國際上對國債依存度有一個(gè)模糊的經(jīng)驗(yàn)性的安全控制線，大體是在25％。從下列表2可以看出，我國的國家財(cái)政債務(wù)依存度從1995年就超過了國際上公認(rèn)的安全控制線。

通過上述數(shù)據(jù)，是不是就說明我國的國債依存度過高，那么就不能再發(fā)行地方債了呢?回答是否定的，下面，我們就來分析下其中的原因。

由于我國一直以來就是不允許發(fā)行地方債的，所以，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)財(cái)政赤字時(shí)，就要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付。也就是說，我國債務(wù)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都集中在中央財(cái)政一級，因此會出現(xiàn)中央的國債發(fā)行額相對于中央財(cái)政支出過高的情況，那正是因?yàn)橹醒氲膰鴤l(fā)行額里面包括了其本不應(yīng)該承擔(dān)的地方債務(wù)的份額，解決這個(gè)矛盾的方法正是應(yīng)該發(fā)行地方債，來減少中央財(cái)政發(fā)行過多國債的壓力。

3我國發(fā)行地方債的意義

3．1對債券市場的品種上是一個(gè)創(chuàng)新

在西方國家，地方政府債受投資者的歡迎，流動性非常高，是因?yàn)榈胤絺哂邢铝刑攸c(diǎn)：一是由于地方政府債券是以地方政府的財(cái)政收入和征稅作為還款來源，信用等級高，風(fēng)險(xiǎn)??；二是流動性強(qiáng)，借款抵押價(jià)值較高，由于地方政府債安全性好，當(dāng)投資者需要變現(xiàn)時(shí)，能夠在市場上以較少的交易成本出售并很少遭受損失；三是免繳所得稅，這是地方政府債券最吸引眾多投資者的重要原因，尤其受到高所得稅率下機(jī)構(gòu)投資者的格外關(guān)注，四是期限靈活，長短不一，能滿足不同投資者的需求。

但是，我國1995年頒布實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》第28條明文規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，在很長一段時(shí)間里面，這一規(guī)定禁止了地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，也妨礙了債券市場的發(fā)展，地方債券作為一種金融商品，它本身是金融市場交易品種中不可缺少的一部分，那么，近日，國務(wù)院同意地方債的發(fā)行，無疑是個(gè)明智之舉，這將為我國的債券市場注入新的活力。

3．2在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，地方債的發(fā)行可以刺激經(jīng)濟(jì)增長

受國際金融危機(jī)的影響，從2008年下半年以來，我國經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)指標(biāo)出現(xiàn)了下滑，2008年11月9日，中央政府出臺了“4萬億投資計(jì)劃”，其中中央投資1.18萬億，其余資金來源于地方配套和民間資金，隨后，地方政府相繼出臺投資計(jì)劃，總資金規(guī)模高達(dá)18萬億元。那么在稅收收入大規(guī)模下降的情況下，地方政府投資資金來源只能是發(fā)行地方債券了。地方債能在很大程度上擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)，調(diào)動地方政府的積極性。

4我國發(fā)行地方債應(yīng)該注意的問題

4．1謹(jǐn)慎確定和選擇地方債的發(fā)行主體

財(cái)政部部長謝旭人表示，2000億元的地方債券額度已經(jīng)分配完畢。但目前具體情況還要等報(bào)國務(wù)院審批之后，才能公布，不過我們可以確定的是，此次地方債券的發(fā)行主體是各個(gè)需要資金支持的省市。

在發(fā)行地方債初期，由于尚缺乏具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定地方債發(fā)行主體的范圍不宜過寬，目前，可將發(fā)債主體范圍初步確定為省(直轄市、自治區(qū))和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的省轄市兩級地方政府，并選擇部分重點(diǎn)城市先行試點(diǎn)。為穩(wěn)妥起見，應(yīng)對發(fā)債主體的資格進(jìn)行嚴(yán)格評估和審核，評估和審核過程中，要重點(diǎn)圍繞償債能力，綜合考慮一個(gè)地區(qū)現(xiàn)有的GDP、經(jīng)濟(jì)效益及財(cái)政收入水平和未來的經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政收入增長潛力等因素，并認(rèn)真考核其對現(xiàn)有債務(wù)的償還業(yè)績和債務(wù)資信。

4．2地方政府債券利率的確定

此次地方政府發(fā)行地方債券，由于各省財(cái)力不同，投資項(xiàng)目的回報(bào)率也有差異。那么地方政府債券的利率應(yīng)該如何確定呢?

關(guān)于地方債的利率水平，從理論上講，由于地方債的安全性高于企業(yè)債券，低于中央國債，流動性低于銀行存款，因此發(fā)行利率應(yīng)低于企業(yè)債券，高于國債利率和銀行存款利率，但是，一般說來，國債是國家利用債務(wù)平段促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對國民經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控的主要工具，其比地方債肩負(fù)的職能更重要。如果地方債利率高于國債，勢必沖擊國債市場。而且，此次地方債的發(fā)行之后可以在市場上交易，這一點(diǎn)同國債一樣。鑒于此，筆者認(rèn)為，最適合的選擇是使地方債的發(fā)行利率與國債持平。

關(guān)于地方債的利率形式，理論上可有固定利率和浮動利率兩種選擇，我國日前應(yīng)與現(xiàn)行國債一樣，選擇固定利率形式。因?yàn)椋菏紫?，?shí)行固定利率可使投資者獲得較穩(wěn)定的收益，這符合我國居民儲蓄投資的傳統(tǒng)偏好，有利于保證地方債的順利發(fā)行，其次，固定利率可以鎖定償債成本，經(jīng)過最近幾次大幅的降息后，我過的利率水平較低的條件下，這既適合地方則政收支緊張的狀況，也便于更好地將所融資金用于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

4．3建立專門的地方債償還機(jī)制

地方債券的償還應(yīng)該由本級地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任，如果由中央政府代換的話，一方面會引發(fā)地方政府發(fā)債的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，另一方面，地方政府享受收益而由中央政府承擔(dān)債務(wù)成本，這如果成為常態(tài)，將不可避免地會造成全國性的債務(wù)危機(jī)。此次地方債發(fā)行由“轉(zhuǎn)貸”改為“代理”，中央政府的角色發(fā)生了根本的變化，即中央政府由“債務(wù)人”變?yōu)椤爸薪槿恕?，地方政府的“債?wù)人”角色要得以強(qiáng)化。

5結(jié)語

通過以上分析，我們可以看出，我國當(dāng)前推出地方債券的做法是正確而且積極的，因?yàn)槲覈膰鴤?fù)擔(dān)率并不高，客觀上還有進(jìn)一步發(fā)債的空間；而國債依存度表面看來似乎過高，但究其原因，是因?yàn)橹醒胍患壵l(fā)行的債券里面囊括了地方債的份額，要解決這一問題，就是應(yīng)該適當(dāng)減輕中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)，允許地方債券的發(fā)行。

進(jìn)一步來講，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑的情況下，發(fā)行地方債券可以繁榮金融市場，推動金融市場改革和發(fā)展，而且，地方債券的推出對于刺激經(jīng)濟(jì)增長的作用也將十分顯著，能在很大程度上擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)，調(diào)動地方政府的積極性。當(dāng)然在發(fā)行地方債券時(shí)，我們也要注意發(fā)行主體的選擇、債券利率的設(shè)置和債券償還機(jī)制等方面的問題。