發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)企薪酬宏觀管控制度經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

王　宏

一、發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理及工資宏觀管控的情況

(一)行業(yè)分布

“二戰(zhàn)”后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)企主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)行業(yè)，關(guān)系國(guó)家安全或未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略性行業(yè)，公益事業(yè)行業(yè)，如供水、供電、環(huán)衛(wèi)和市政等社會(huì)服務(wù)性部門(mén)。20世紀(jì)80年代初，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在一些傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)逐步退出，一些原來(lái)由政府壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等行業(yè)也允許私人資本進(jìn)入經(jīng)營(yíng)。

(二)企業(yè)形式

發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)企以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，可以大致分為兩種類(lèi)型：一類(lèi)是國(guó)家獨(dú)資的、通過(guò)委托——代理關(guān)系進(jìn)行管理的獨(dú)立的法人企業(yè)：另一類(lèi)是國(guó)家控股的以有限責(zé)任公司或股份有限公司形式存在的股份制企業(yè)：此外。還有一種特殊的企業(yè)組織形式。即國(guó)家控股公司或企業(yè)集團(tuán)公司(如新加坡的淡馬錫控股、印度的煤炭有限公司、韓國(guó)浦項(xiàng)鋼鐵公司)。作為連接國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)和國(guó)企的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)層次，通過(guò)母子公司間產(chǎn)權(quán)紐帶的聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)層層控股，在企業(yè)層面實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的相互融合。

(三)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)企的宏觀管理體制

1國(guó)有資產(chǎn)管理體制。發(fā)達(dá)國(guó)家政府國(guó)有資本的管理體制一般可以分成三類(lèi)：一類(lèi)是“以行業(yè)主管部門(mén)為主、實(shí)施分散管理”，即以各主管部門(mén)作為所有者代表、對(duì)所屬行業(yè)的國(guó)企分別進(jìn)行管理和監(jiān)督。英國(guó)、瑞典和印度是這種類(lèi)型的典型代表。第二類(lèi)是“以財(cái)政部為主、其他部門(mén)為輔”，最具代表性的是法、德、日、美、韓、新西蘭等國(guó)。第三類(lèi)是“以專職主管部門(mén)為主、分級(jí)代理”，即國(guó)會(huì)委托專職管理部門(mén)作為所有者代表、對(duì)各類(lèi)國(guó)企實(shí)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。代表國(guó)家有意大利、巴西、加納等，意大利國(guó)家參與都是發(fā)達(dá)國(guó)家中唯一設(shè)立的國(guó)家統(tǒng)一管理國(guó)企的專門(mén)機(jī)構(gòu)，1991年撤銷(xiāo)。

2政府對(duì)國(guó)企的管理方式。法國(guó)實(shí)行“財(cái)政部為主、主管部門(mén)為輔”，其國(guó)企的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬各主管部門(mén)，而財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)企經(jīng)營(yíng)方向管理以及財(cái)務(wù)監(jiān)督。美國(guó)國(guó)企的國(guó)有資產(chǎn)受“政府公司控制法”約束、財(cái)政部作為國(guó)企的管理核心，二戰(zhàn)后，租賃制成為美國(guó)政府對(duì)國(guó)有軍火企業(yè)尤其是飛機(jī)工業(yè)企業(yè)的主要管理方式。意大利、英國(guó)、比利時(shí)、新加坡、奧地利等國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)之下設(shè)立了代表國(guó)家行使出資者權(quán)力的特殊企業(yè)法人，對(duì)所屬全資國(guó)企行使出資者權(quán)力、對(duì)控，參股企業(yè)行使股東權(quán)利，形成了“國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)關(guān)——營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)——國(guó)企”的三層次模型，

近二十年來(lái)，日本、瑞典、美國(guó)、意大利、新加坡等都在探索對(duì)國(guó)企的分類(lèi)管理方式，即將國(guó)企根據(jù)其功能定位分成不同類(lèi)別采用不同管理思路，提出不同的業(yè)績(jī)目標(biāo)，對(duì)具有較好社會(huì)效益但經(jīng)濟(jì)上虧損的國(guó)企進(jìn)行單獨(dú)考核和扶植。如日本將國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)按照微觀組織形式分為三類(lèi)管理，國(guó)家對(duì)企業(yè)的管控程度從重到輕依次為國(guó)營(yíng)企業(yè)、特殊法人和第三部門(mén)。又如新加坡的國(guó)企分為三類(lèi)，國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)營(yíng)公司和國(guó)連公司。

3企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)——非官員化原則和“三方制衡制”。上世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家相繼開(kāi)展國(guó)企內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和制衡機(jī)制的改革：一是改革國(guó)企決策機(jī)構(gòu)，增加外部董事和職工董事，提高法人治理結(jié)構(gòu)的公正性和合理性。獨(dú)立董事負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，決定主要經(jīng)營(yíng)者的工資、獎(jiǎng)金、福利待遇標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵部門(mén)人選的提名；二是推動(dòng)經(jīng)營(yíng)管理者的專業(yè)化、職業(yè)化。國(guó)企董事長(zhǎng)和總經(jīng)理雖然由政府委派，但必須按其資歷選自企業(yè)界的管理專家，政府官員不再擔(dān)任企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)管理者。

4政府對(duì)國(guó)企的監(jiān)督途徑。第一，通過(guò)立法監(jiān)督。典型代表是美國(guó)，美國(guó)對(duì)國(guó)企通過(guò)由議會(huì)立法實(shí)行監(jiān)管，每成立一個(gè)國(guó)企，議會(huì)通過(guò)一個(gè)單行法律，規(guī)定企業(yè)的設(shè)立目的、董事會(huì)組成和經(jīng)營(yíng)方式等。第二，政府根據(jù)公司法要求履行股東權(quán)利，通過(guò)企業(yè)決策機(jī)構(gòu)間接監(jiān)管?chē)?guó)企。第三。通過(guò)審計(jì)方式對(duì)國(guó)企實(shí)行監(jiān)管。第四，直接派人進(jìn)入國(guó)企對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，如法國(guó)。

5對(duì)國(guó)企工資宏觀管控制度。發(fā)達(dá)國(guó)家私人部門(mén)企業(yè)勞動(dòng)者的工資主要依靠勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)、通過(guò)勞資雙方集體協(xié)商談判確定：政府公務(wù)人員的工資制度和水平多是政府根據(jù)私人部門(mén)的工資水平數(shù)據(jù)和物價(jià)水平制定。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家也在探討根據(jù)國(guó)企功能定位差別進(jìn)行分類(lèi)管理的有效辦法：

——對(duì)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)完全歸屬國(guó)家、屬于政府附屬機(jī)構(gòu)的國(guó)企。預(yù)算納入國(guó)家預(yù)算、財(cái)務(wù)統(tǒng)收統(tǒng)支。職工屬于政府公務(wù)員，其待遇比照公務(wù)員由政府直接決定。

——對(duì)主要為國(guó)家提供必須的公共服務(wù)或設(shè)施、具有良好社會(huì)效益但經(jīng)濟(jì)效益不佳的國(guó)企，其員工工資有的國(guó)家是通過(guò)勞資集體協(xié)商確定，也有的國(guó)家是比照公務(wù)員確定工資，政府對(duì)其工資增長(zhǎng)幅度進(jìn)行控制。

——發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)于壟斷行業(yè)國(guó)企控制程度較高，政府參照國(guó)際市場(chǎng)對(duì)壟斷性企業(yè)的價(jià)格進(jìn)行干預(yù)。在分配方面，企業(yè)留利大部分用于生產(chǎn)發(fā)展，小部分用于職工福利和獎(jiǎng)金，企業(yè)用于員工的人工福利支出工資總額由政府控制。

——對(duì)于完全參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的、國(guó)家控股或參股的企業(yè)，員工工資仍然通過(guò)勞資集體協(xié)商機(jī)制確定，政府主要通過(guò)董事會(huì)對(duì)企業(yè)成本預(yù)算進(jìn)行間接控制。

二、我國(guó)國(guó)企及其宏觀管控制度

(一)國(guó)企數(shù)量及行業(yè)分布

我國(guó)國(guó)企戶數(shù)下降、但戶均國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量增長(zhǎng)迅速，在行業(yè)分布上逐漸向能源、原材料、交通、軍工、重大裝備制造和冶金等行業(yè)集中的態(tài)勢(shì)明顯。

(二)企業(yè)組織形式和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)情況

目前我國(guó)國(guó)企從組織形式上劃分，包括尚未進(jìn)行公司制改造的企業(yè)法人、國(guó)有控股股份有限責(zé)任公司以及經(jīng)國(guó)家授權(quán)機(jī)構(gòu)或部門(mén)單獨(dú)投資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司。近年來(lái)，除百余家中央企業(yè)外。按照公司法規(guī)范的公司法人數(shù)量增長(zhǎng)很快。

(三)國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)企監(jiān)管模式

目前，我國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)包括：1、國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的中央企業(yè)以及地方國(guó)資委系統(tǒng)管理的國(guó)企，實(shí)現(xiàn)了管人、管事和管資產(chǎn)相結(jié)合。2、國(guó)家部門(mén)下屬國(guó)企，鐵路、煙草、郵政以及科教文衛(wèi)等行政事業(yè)單位下屬的國(guó)企。其資產(chǎn)、人事、日常行業(yè)指導(dǎo)監(jiān)管則分別由行業(yè)主管部門(mén)或有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)管理。3、國(guó)有金融、保險(xiǎn)企業(yè)(包括銀行、證券、保險(xiǎn))。國(guó)有金融資產(chǎn)及管理體制管理處于多頭管理模式，沒(méi)有明確的出資人代表機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部和中央?yún)R金公司履行金融類(lèi)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)，中組部或金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有大型金融企業(yè)行使人事管理權(quán)，但對(duì)企業(yè)工資分配及企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬沒(méi)有明確的政策辦法和統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)。

(四)企業(yè)工資決定機(jī)制與監(jiān)管制度現(xiàn)狀

一是企業(yè)分配總量的宏觀調(diào)控機(jī)制。上世紀(jì)80年代中對(duì)國(guó)企分配的宏觀調(diào)控采用了“以工效掛鉤”為主的工資總額行政審批模式并沿用至今。國(guó)資委成立后作為對(duì)國(guó)企實(shí)施工資總量管理的具體實(shí)施部門(mén)，中央企業(yè)工資總額由國(guó)資委審核確定，其他中央企業(yè)和行業(yè)管理部門(mén)未脫鉤的國(guó)企工資總額仍由勞動(dòng)部和財(cái)政部審核確定，地方國(guó)企工資總額由各

省逐級(jí)負(fù)責(zé)管理。近年來(lái)對(duì)部分具備條件的國(guó)企采取了在“兩低于”前提下自主決定工資總額的辦法。目前工效掛鉤仍然是工資總額管理的主要辦法，“兩低于”下自主確定工資總額大部分處于試點(diǎn)階段(金融、保險(xiǎn)企業(yè)主要采用這種方式)，且更多集中在地方國(guó)企。

二是企業(yè)內(nèi)部分配決定機(jī)制。目前除部分制度健全、條件具備的國(guó)企已經(jīng)建立工資集體協(xié)商機(jī)制外，大部分國(guó)企仍然采取“經(jīng)過(guò)法定的民主程序發(fā)揮新／老三會(huì)審議通過(guò)分配制度(公司制企業(yè)還需經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn))”的程序。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。工效掛鉤辦法本身及其背景環(huán)境，如國(guó)有資產(chǎn)管理體制、稅收政策、政府職能等都發(fā)生了很大的變化。當(dāng)前在國(guó)企的工資分配出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，如壟斷行業(yè)職工收入增長(zhǎng)過(guò)快、水平畸高：國(guó)企內(nèi)部工資分配關(guān)系不合理、差距迅速擴(kuò)大與平均主義現(xiàn)象并存：工資收入結(jié)構(gòu)不合理，制度外勞動(dòng)報(bào)酬高比重大、項(xiàng)目繁多等等不合理現(xiàn)象。究其原因，除國(guó)有資本管理體制等深層次原因之外，對(duì)國(guó)企工資分配的宏觀調(diào)控機(jī)制僵化落后以及監(jiān)管制度缺陷也是重要原因。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)企工資宏觀管控制度對(duì)我國(guó)的啟示

(一)抓好國(guó)企的分類(lèi)

國(guó)企根據(jù)行業(yè)特征可以劃分為壟斷行業(yè)企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)企業(yè)，部分壟斷企業(yè)目前還帶有行政壟斷色彩。為了探討對(duì)于壟斷國(guó)企的宏觀監(jiān)管思路，將壟斷國(guó)企進(jìn)一步細(xì)分為：1、公益性壟斷企業(yè)(如供水、供氣、供電、市政公共交通、城市環(huán)衛(wèi)等)，2、國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)行業(yè)企業(yè)(如郵政、電信、鐵路、民航等)，3、國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略或命脈類(lèi)企業(yè)(如石油石化、國(guó)防軍工、電子信息等)。4、其他行業(yè)的壟斷企業(yè)。

(二)對(duì)國(guó)企分配采取不同思路監(jiān)管

不同類(lèi)型國(guó)企在發(fā)展方向和政府監(jiān)管思路上(包括工資分配的宏觀監(jiān)管)都應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別：

1完全競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)企業(yè)。對(duì)完全競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)退出，國(guó)企數(shù)量應(yīng)當(dāng)繼續(xù)減少。推動(dòng)此類(lèi)企業(yè)工資集體協(xié)商機(jī)制的發(fā)育完善，工資分配的宏觀監(jiān)控應(yīng)當(dāng)遵守公司法等相關(guān)法律規(guī)定，由股東(包括國(guó)有資產(chǎn)出資人代表)審議工資總額(或人工成本)預(yù)算方式體現(xiàn)和維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人利益。

2公益性壟斷國(guó)企(如供水、供氣、供電、公交、環(huán)衛(wèi)等)。一是變工資總量行政調(diào)控為總量與職工工資水平雙控方式：二是以本地區(qū)公務(wù)員工資增速和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資增長(zhǎng)為參照基準(zhǔn)，根據(jù)企業(yè)業(yè)績(jī)考核結(jié)果確定企業(yè)職工工資水平的實(shí)際增速；三是完善企業(yè)業(yè)績(jī)考核體系。增加社會(huì)公益性、安全性、公眾滿意度、企業(yè)美譽(yù)度等考核指標(biāo)及其權(quán)重。

3國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或命脈行業(yè)及關(guān)乎國(guó)家戰(zhàn)略的壟斷企業(yè)，一是研究此類(lèi)行業(yè)企業(yè)與社平工資的合理關(guān)系以及合理的資本有機(jī)構(gòu)成結(jié)構(gòu)，逐步明確其工資水平定位。作為調(diào)控此類(lèi)企業(yè)職工工資水平增速的依據(jù)。二是采用總量調(diào)控和水平增速雙控的形式，從嚴(yán)控制職工工資水平過(guò)快增長(zhǎng)。在“兩低于”前提下應(yīng)控制在社會(huì)平均工資增速以下。三是完善改進(jìn)此類(lèi)企業(yè)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)，除了增加社會(huì)公益性指標(biāo)考核外，還應(yīng)在現(xiàn)有業(yè)績(jī)縱向環(huán)比機(jī)制基礎(chǔ)上引入同行業(yè)企業(yè)的橫向業(yè)績(jī)比較機(jī)制。在同行業(yè)內(nèi)效益增長(zhǎng)緩慢的企業(yè)職工工資增長(zhǎng)不得高于同行業(yè)其他企業(yè)。四是在國(guó)有壟斷企業(yè)數(shù)量和行業(yè)分布簡(jiǎn)化的過(guò)程中，深入研究不同行業(yè)、不同企業(yè)的具體情況，建立更有針對(duì)性、更科學(xué)的業(yè)績(jī)考核體系。