美國軍援政策新變化探析

劉　晶

美國是近現(xiàn)代西方對(duì)外援助的發(fā)起國，其軍事援助完全服務(wù)于美國的國家利益。21世紀(jì)的到來引發(fā)了一個(gè)新的問題：美國如何把軍事銷售用于對(duì)付一個(gè)正在全球化的世界?進(jìn)入新世紀(jì)以來，美國軍援政策也呈現(xiàn)出“與時(shí)俱進(jìn)”的特點(diǎn)，發(fā)生了一些變化，耐人尋味。

“9·11”事件是美國軍援政策的分水嶺

“9·11事件對(duì)美國的沖擊反映在這個(gè)國家的各個(gè)方面，其軍援政策的重大調(diào)整就是表現(xiàn)之一。整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期的美國對(duì)外軍事援助一直以“反共”為主線，蘇聯(lián)解體后，美國國內(nèi)曾一度淡化了對(duì)軍援的重視。直到“9·11”事件發(fā)生，美國開始重新強(qiáng)化軍援政策，“反共”也被“反恐”所取代，主導(dǎo)了21世紀(jì)美國的一切軍事援助活動(dòng)。以“9·11”事件為分界點(diǎn)，美國軍援政策的變化主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：美國以反對(duì)恐怖主義為名，新增了大量受援國。

“9·11”事件后，小布什政府迅速增加了大量的軍事援助。美國最大的軍事援助項(xiàng)目“對(duì)外軍事資助”(FMF：Foreign Military Financing)從2001財(cái)年的35.7億美元增加到2003財(cái)年的41.2億美元，并且在2002財(cái)年的預(yù)算中追加了3.725億美元的FMF資金用于反恐。受援國家包括阿曼，尼泊爾，埃塞爾比亞和吉布提?！皣H軍事教育與訓(xùn)練”(1MET)計(jì)劃在2003財(cái)年預(yù)算中達(dá)到了8000萬美元，比2001財(cái)年的5800萬美元提高了38％。

巴基斯坦白1998年核試驗(yàn)后一直受到美國制裁，但在“9·11”后，美國急需得到地理位置關(guān)鍵的巴基斯坦對(duì)其在阿富汗戰(zhàn)爭中的支持，迅速恢復(fù)了對(duì)巴基斯坦的軍事援助。美國2006財(cái)年對(duì)巴基斯坦的軍事援助資金達(dá)到3億美元，比2004財(cái)年翻了一倍。據(jù)巴基斯坦《黎明報(bào)》今年7月25日?qǐng)?bào)道，美國政府已決定將把原本4月計(jì)劃用于資助巴方更新或維修海上巡邏機(jī)、武裝直升機(jī)及購置導(dǎo)航設(shè)備的一筆2.26億美元反恐援助款項(xiàng)，用于資助巴方改進(jìn)升級(jí)其F－16戰(zhàn)機(jī)的航空電子雷達(dá)設(shè)備、地面導(dǎo)航設(shè)備以及實(shí)時(shí)通信設(shè)備。

為了幫助反恐同盟的成員國，2004年美國政府向獨(dú)聯(lián)體國家提供了總計(jì)3640萬美元的軍事援助資金。其中，烏茲別克斯坦獲得1100萬美元的軍事援助，作為回報(bào)，烏茲別克斯坦同意美國在其領(lǐng)土上建立“半永久性”的軍事基地。另一個(gè)最大受益國是格魯吉亞，也得到1000萬美元的資金，其他獨(dú)聯(lián)體受援國還有吉爾吉斯斯坦、烏克蘭、亞美尼亞、阿塞拜疆、摩爾多瓦、土庫曼斯坦和塔吉克斯坦。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，阿塞拜疆和塔吉克斯坦在2001年還是美國的制裁對(duì)象。

冷戰(zhàn)后期，因?yàn)槊捞K爭霸的需要，非洲成了一個(gè)軍事援助集中地。但在冷戰(zhàn)結(jié)束后，其國際地位總體下降，得到的外部援助也大幅減少?！?·11”事件的發(fā)生同樣打破了非洲地區(qū)的平靜，自2001年起美國就增加了對(duì)非的發(fā)展援助。2004財(cái)年結(jié)束時(shí)，美國對(duì)該地區(qū)的援助實(shí)際增長56％，2000-2005年則實(shí)際增長了78％。“對(duì)外軍事資助”(FMF)對(duì)撒哈拉以南地區(qū)的資助從2000財(cái)年的1200萬美元翻番至2006財(cái)年的2400萬美元，受援國也從1個(gè)增加到了9個(gè)：“國際軍事教育與訓(xùn)練”計(jì)劃也從2000財(cái)年的810萬美元增加到2006財(cái)年的1100萬美元，增幅達(dá)35％，參與國從36個(gè)增加到47個(gè)。

“9·11”帶動(dòng)了美國政府對(duì)軍援相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革

美國因“全球反恐戰(zhàn)爭”而產(chǎn)生的安全援助項(xiàng)目共11個(gè)。其外援觀念和許多其他援助國不同，一個(gè)突出的特點(diǎn)是將外援的首要目標(biāo)定義為“國家利益”。美國軍援的變化和調(diào)整始終強(qiáng)化這一“政治武器”發(fā)揮的作用，即為美國的國家利益服務(wù)。

2008年4月15日，美國國防部長蓋茨在聽證會(huì)上呼吁國會(huì)將美國對(duì)外軍事援助項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)從國務(wù)院移交給國防部，并賦予國防部這一權(quán)利永久化。蓋茨提出這一要求的理由是，美國的軍事援外項(xiàng)目是美國一項(xiàng)關(guān)鍵和長期的軍事任務(wù)，與國防部以外的其他政府部門無關(guān)，而有關(guān)權(quán)限和撥款機(jī)制也應(yīng)由國防部主導(dǎo)。國務(wù)卿賴斯對(duì)蓋茨的提議表示贊同，并肯定了國防部在軍事援助方面不可替代的作用。“9·11”發(fā)生之前，美國的軍事援助項(xiàng)目傳統(tǒng)上是外交工作的一部分，由國務(wù)院管轄。美國國務(wù)院是外援政策領(lǐng)域里最重要的機(jī)構(gòu)，國會(huì)根據(jù)國務(wù)院依據(jù)美國外交和安全政策的需要和標(biāo)準(zhǔn)提出的受援國地理分布意見來確定受援國、援助領(lǐng)域和援助配額，之后負(fù)責(zé)實(shí)施和管理的是國務(wù)院和國防部。但在“9·11”之后，國防部在軍援方面開始日益占據(jù)主要位置。“9·11”事件帶給美國的重創(chuàng)，促使美國政府機(jī)構(gòu)間(inte ragency)為加強(qiáng)安全領(lǐng)域協(xié)作而進(jìn)行職能整合。如此一來，部門間、利益集團(tuán)間的相互牽制對(duì)美國軍援造成的不利影響將有可能得到更好的控制。

經(jīng)濟(jì)利益是美國軍援政策永恒的標(biāo)尺

早在40年前，政治學(xué)大家漢斯-摩根索(HansMorgenthau)就曾指出“自馬歇爾計(jì)劃迄今，美國一切對(duì)外軍事經(jīng)濟(jì)援助，都表現(xiàn)了相當(dāng)深刻的外交政策意義，幾乎都著眼于短期或長期的戰(zhàn)略利益，政治或者經(jīng)濟(jì)的安全利益……”。

盡管“9·11”后的美國軍援都打上了“反恐”的標(biāo)簽，但其新的軍援目標(biāo)分布卻無法掩飾美國對(duì)戰(zhàn)略資源——石油的迫切需求。正因?yàn)閾?dān)心石油供應(yīng)問題，從2001年到2004年，美國最大的10個(gè)石油進(jìn)口國得到的軍事援助增加了3.5倍，從2001財(cái)年的1220萬美元增加到2004年的5800萬美元。尼日利亞不僅符合美國迫切找尋石油的需求，同時(shí)符合美國反恐戰(zhàn)爭盟友的條件，所以美國對(duì)尼日利亞提供的軍事援助從1999年的9萬美元上升到2003年的40075-美元。

“9·11”之后的五年時(shí)間里，美國直接的商業(yè)銷售額較前五年增加了約660億美元，翻了11番。曾經(jīng)受制裁的國家，如印度、巴基斯坦，亞美尼亞、阿塞拜疆，以及塔吉克斯坦等都因?yàn)槊绹胺纯帧钡男枰唤饨蚨貙捔嗣绹娛鄣匿N路。在非洲，美國軍援的主要對(duì)象國有阿爾及利亞、乍得、吉布提、埃塞俄比亞、肯尼亞、馬里、毛里塔尼亞以及尼日爾。這些國家有的以石油工業(yè)為主，有的擁有豐富的礦產(chǎn)資源，其中吉布提地處非洲東北部亞丁灣西岸，扼紅海進(jìn)入印度洋的要沖，是世界聞名的“石油通道上的哨兵”。僅從這些國家的地理位置就不難看出，美國是在優(yōu)先考慮受援國在地緣政治中的戰(zhàn)略地位的基礎(chǔ)上選擇受援國的。實(shí)際上，美國軍事援助在世界地圖上投棋布子的背后，隱藏著它深刻的石油危機(jī)。20世紀(jì)90年代，美國依靠國際市場廉價(jià)的石油保持了連續(xù)12年的高速增長，但自20世紀(jì)90年代末以來，動(dòng)蕩不安的國際石油市場成為了美國經(jīng)濟(jì)陷入低迷的一個(gè)重要原因。2002年，美國自產(chǎn)石油只有2.8億噸，而石油消費(fèi)量約為8.9億噸，占世界石油消費(fèi)總量的1／3左右?！?·11”事件

的發(fā)生使美國認(rèn)識(shí)到過分依賴中東石油的危險(xiǎn)性，因此重新重視非洲。根據(jù)美國國家情報(bào)委員會(huì)的評(píng)估，美國從西非的石油進(jìn)口在石油進(jìn)口總額中所占比例將從2000年的16％上升到2015年的25％，超過從中東進(jìn)口石油的比重。美國能源部在2007年的報(bào)告中也指出，到2025年，美國從非洲的能源進(jìn)口將占美國總進(jìn)口的24％。因此美國近年來對(duì)非洲地區(qū)油氣的投資日益增加：對(duì)赤道幾內(nèi)亞的總投資已超過110億美元，對(duì)尼日利亞和安哥拉的投資也在增加。而美國Anadarko石油公司是阿爾及利亞和埃及最大的外國石油生產(chǎn)商。美國在乍得的石油生產(chǎn)中也占有重要地位，在乍得一喀麥隆石油管道項(xiàng)目中投資達(dá)40億美元。

嚴(yán)峻的形勢讓美國認(rèn)識(shí)到，獲得廉價(jià)石油就必須控制石油輸出國組織(OPEC)并抑制別國國際能源戰(zhàn)略的實(shí)施。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，軍事援助就成為了美國的重要手段。舉例來說，為了將中亞五國，尤其是與中國接壤的哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦三國納入其能源戰(zhàn)略之中，美國用軍事援助引誘哈薩克斯坦政府放棄了中哈石油管道項(xiàng)目。與此同時(shí)，美國自2002年起，每年翻倍美哈聯(lián)合軍事演習(xí)的次數(shù)。美國對(duì)哈軍售在2007-2008財(cái)年的預(yù)算2000多萬美元。

即使對(duì)以色列，美國的援助也不是無償?shù)摹８鶕?jù)美國政府規(guī)定，約73％的對(duì)外援助物資須在美國國內(nèi)采購。為保證以軍能利用外資采購到由本國研制的軍事裝備，大多數(shù)以色列公司只能漂洋過海同美國防務(wù)公司密切聯(lián)系，或在美國設(shè)立分公司，以色列苦心研制的武備要拿到美國去生產(chǎn)，專利問題也亟待解決。

全球戰(zhàn)略部署調(diào)整是美國軍援的行動(dòng)綱領(lǐng)

軍事援助不同于發(fā)展援助、人道主義援助等其他援助形式的根本之處在于其“軍事”屬性。美國全球戰(zhàn)略部署調(diào)整主要體現(xiàn)在四個(gè)大方向上：適當(dāng)減少了在歐洲的駐軍，尤其減少在西歐的駐軍j調(diào)整在韓國，日本的部署，增加在關(guān)島、澳大利亞、東南亞的力量，目的是在亞太地區(qū)建立雷達(dá)基地，以建設(shè)導(dǎo)彈防御計(jì)劃所需的衛(wèi)星跟蹤設(shè)施；繼續(xù)保持在中東、中亞以及南亞地區(qū)的軍事存在，除進(jìn)一步鞏固在烏茲別克斯坦，吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦的等國力量外，謀求在印度、巴基斯坦的軍事準(zhǔn)入與基地使用權(quán)，除繼續(xù)擴(kuò)大在吉布提軍事基地的規(guī)模外，還向突尼斯、摩洛哥、阿爾及利亞、肯尼亞、加蓬，塞內(nèi)加爾等非洲國家尋求基地使用權(quán)，港口、機(jī)場和其他設(shè)施的戰(zhàn)時(shí)準(zhǔn)入權(quán)。

行動(dòng)綱領(lǐng)變了，美國的軍援政策也隨之而變。在2007財(cái)年美國國務(wù)院提交的共計(jì)48億美元的軍援預(yù)算中，體現(xiàn)出美國軍援與美國全球戰(zhàn)略部署調(diào)整的對(duì)應(yīng)變化關(guān)系：以色列和埃及依然占據(jù)最大份額，對(duì)歐洲及西半球的援助有所減少，巴基斯坦(3億美元)和約旦(2.06億美元)躋身第二類受援國行列；增加對(duì)黎巴嫩和印度尼西亞的份額，分別為480萬美元和650萬美元；國務(wù)院提議將對(duì)非洲的維和資金增加到7690萬美元，將包括蘇丹(4140萬美元)和利比亞(1480萬美元)和跨撒哈拉反恐怖主義行動(dòng)計(jì)劃(1 680萬美元)，為在亞洲實(shí)施的“地區(qū)海上安全方案”(The Regional Maritime Security[nitiative)分配了200萬美元，目的是幫助印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓和泰國等亞洲沿海國家提升信息共享能力。不難看出，美國軍援只是因變量而已，真正的自變量是美國的全球戰(zhàn)略利益。

2007年2月布什總統(tǒng)批準(zhǔn)了美軍建立非洲司令部的計(jì)劃，在反恐名義的外衣下，隱藏著加強(qiáng)美國在非洲的軍事存在，進(jìn)而控制石油資源，為美國的國家利益服務(wù)的意圖?！氨M可能地少花錢多辦事”是包括軍援在內(nèi)的美國外援的共性，美軍成立非洲司令部，有利于建成一個(gè)更加有效的、由非洲人領(lǐng)導(dǎo)的軍事干預(yù)力量，從而減少美軍的直接介入。

綜上所述，美國軍事援助政策變化的背后，實(shí)質(zhì)上是“9·11”事件的沖擊力、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)力和全球戰(zhàn)略的導(dǎo)向力三者共同作用的結(jié)果。維護(hù)動(dòng)態(tài)發(fā)展中的國家利益就是美國軍援政策萬變不離其宗的原因所在。