中央與地方：財(cái)權(quán)再分配

周天勇　谷　成

分稅制以來，中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)再次劃分已經(jīng)迫在眉睫，應(yīng)該通過對(duì)話和溝通、寬容和忍讓的機(jī)制和程序，跳出非此即彼的思維陷阱，進(jìn)一步完善分稅制改革，因勢利導(dǎo)地推進(jìn)中央與地方關(guān)系的規(guī)范化、法治化建設(shè)。

1994年分稅制改革實(shí)施以來，中央政府的財(cái)政集中能力越來越強(qiáng)，集中比例越來越高，地方財(cái)稅收入比例持續(xù)下降，收入來源不穩(wěn)定，正規(guī)和穩(wěn)定的稅源趨于枯竭，形成了中央財(cái)政寬余、地方財(cái)政緊張的局面。為滿足財(cái)政支出需要，地方政府主要依靠亂賣土地，亂收費(fèi)和亂挪用專項(xiàng)基金來滿足支出需要。賣地財(cái)政造成了財(cái)政收入的不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性，而地方政府收費(fèi)力度的加大則在很大程度上對(duì)投資創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致中小企業(yè)發(fā)育和發(fā)展艱難，實(shí)際的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力剩余率和城鎮(zhèn)失業(yè)率增高。

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的當(dāng)下，隨著地方稅源的日益枯竭，地、縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)政平衡越來越困難，通過各種方式舉債成為地方政府迫不得已而采用的策略。同時(shí)，政府迫于還款壓力，縱容各部門亂收費(fèi)、亂罰款，以稅外收入來尋求還款經(jīng)費(fèi)。在今年1－5月地方財(cái)政收入中，非稅收入達(dá)到了驚人的增長——-21.2％。

要改變中國目前分稅制度與中央以及各級(jí)政府事權(quán)不盡銜接的狀況，就應(yīng)按照中央政府研究戰(zhàn)略、制定政策、宏觀調(diào)控的主要經(jīng)濟(jì)職能和地方政府“公共服務(wù)、社會(huì)管理”的服務(wù)職能，立足現(xiàn)行管理服務(wù)重心下移的基本趨勢，財(cái)政分配結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步形成兩頭大、中間小的分配格局，鞏固和維護(hù)中央財(cái)政收入的比重，擴(kuò)大和提高縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政收入比重，調(diào)控和壓縮省、地市的財(cái)政收入比重。

中央稅種的得與舍

在筆者看來，中央政府收入應(yīng)以社會(huì)保障稅為主，還包括關(guān)稅、增值稅和消費(fèi)稅、證券交易稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、海洋石油資源稅等屬于涉及國家主權(quán)、公平市場環(huán)境、影響全局利益、關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維護(hù)統(tǒng)一秩序、調(diào)節(jié)收入分配以及流動(dòng)性較強(qiáng)和分布不均的稅種。其收入總量應(yīng)控制在全國收入比重的50％左右。

社會(huì)保障在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展30多年后越來越成為薄弱的短板，在未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中理應(yīng)得到充分重視。補(bǔ)充歷史欠賬，學(xué)界保守估計(jì)要在10萬億以上。應(yīng)改變社會(huì)保障目前由地方、行業(yè)統(tǒng)籌，政出多門，條塊分割，各地區(qū)、各部門之間苦樂不均的局面，對(duì)所有納稅人征收統(tǒng)一的社會(huì)保障稅。

由于社會(huì)保障稅是具有明顯受益性的稅種，因此，它歸屬于哪一級(jí)政府關(guān)鍵是要看社會(huì)保障服務(wù)是由哪一級(jí)政府來提供的。社會(huì)保障制度歸根結(jié)底是要建立一個(gè)全社會(huì)范圍內(nèi)的互助系統(tǒng)，只有由中央政府在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)度，才能獲得最優(yōu)效率，從長遠(yuǎn)看，社會(huì)保障稅應(yīng)歸屬中央財(cái)政。從階段上看，先逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，省級(jí)管理，但是由中央派出監(jiān)督，以便向中央征收和中央管理過渡。

目前亟待改革的稅種還包括證券交易稅，稅源來自全國各地，但繳納地點(diǎn)卻主要集中在設(shè)有證券交易所的上海和深圳兩地，讓中央與地方共享的做法有失公平。由于證券交易稅的稅源具有全國性的特點(diǎn)，稅基流動(dòng)性大，且實(shí)際分享該稅的地區(qū)財(cái)力較寬裕，調(diào)整后不會(huì)對(duì)相關(guān)地區(qū)財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生多大影響，因此可將其由共享稅改為中央稅。

對(duì)于暫時(shí)擱置的資源稅來說，筆者認(rèn)為應(yīng)維持資源稅中除海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方的現(xiàn)狀。我國開征資源稅的初衷，就是針對(duì)出現(xiàn)的濫采濫挖、掠奪性開采等嚴(yán)重破壞和浪費(fèi)國有資源的現(xiàn)象，通過征稅來保護(hù)國家資源合理有效地開發(fā)和利用?？紤]到資源稅對(duì)企業(yè)級(jí)差收入的調(diào)節(jié)功能以及資源國有，避免資源分布不均造成地方財(cái)力的不均，資源稅應(yīng)劃歸中央。

但是，一方面，若將非戰(zhàn)略性的資源稅劃歸地方，則大大有利于對(duì)國有資源的保護(hù)、合理開發(fā)和利用，因?yàn)榈胤秸畬?duì)情況比較了解，且關(guān)系其切身利益，在執(zhí)行有關(guān)資源保護(hù)政策時(shí)措施更加得力，效果也會(huì)更好；另一方面，如果將資源稅的立法權(quán)和管理權(quán)較多地集中在中央，使全國保持資源稅稅政的統(tǒng)一，同樣可以起到調(diào)節(jié)企業(yè)級(jí)差收入的功能。至于地區(qū)間財(cái)力的平衡問題，我國目前的資源稅主要是對(duì)采掘業(yè)征收的，而我國的礦產(chǎn)資源主要分布在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，將資源稅劃歸地方有利于緩解東西部地區(qū)的收入差距，符合縱向公平原則。

最應(yīng)該動(dòng)手術(shù)的是所得稅，筆者認(rèn)為應(yīng)將按行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收人的辦法改為中央與省共享稅源、分率分征，使企業(yè)所得稅成為地方稅體系中的一個(gè)重要稅種。個(gè)人所得稅具有很強(qiáng)的收入再分配功能，其累進(jìn)稅率對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)也具有重要作用，因此，世界各國都普遍地將其劃為中央稅，尤其是所得稅占很大比重的西方發(fā)達(dá)國家，個(gè)人所得稅更是其中央稅的主體稅種。

在我國，從長期來看，所得稅在稅制結(jié)構(gòu)中的比重會(huì)逐步提高，其調(diào)節(jié)功能也將逐步體現(xiàn)，因此個(gè)人所得稅也應(yīng)歸屬中央為宜。但就目前來看，一方面，由于個(gè)人所得稅的稅額過小，其調(diào)節(jié)功能還難以發(fā)揮，另一方面，個(gè)人所得稅的征管水平仍然較低，相應(yīng)的配套制度如儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制、個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度尚未建立起來，因此，與企業(yè)所得稅一樣，個(gè)人所得稅現(xiàn)階段可采取中央與省共享稅源、分率分征的辦法。

至于關(guān)稅，關(guān)系到國家主權(quán)，理應(yīng)歸屬于中央稅。

地方的財(cái)力保證

在探討稅制改革問題的時(shí)候，最應(yīng)注意的問題是省和地市級(jí)財(cái)政的周轉(zhuǎn)功能，已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

省級(jí)財(cái)政作為地方財(cái)政的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，一方面要保證省級(jí)財(cái)政必要的財(cái)力，同時(shí)，將一些具有調(diào)控功能的地方稅稅種劃歸省級(jí)財(cái)政。省政府收入以營業(yè)稅為主，還包括公司所得稅、個(gè)人所得稅中的地方分享比例等稅種。其收入總量應(yīng)控制在全國收入比重的15％左右。將營業(yè)稅的收入全部劃歸省，使它們成為名副其實(shí)的地方稅。

營業(yè)稅是一種與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的稅種，將它們劃為地方稅是合理的。但目前鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營業(yè)稅歸屬中央，這種劃分方法顯然不夠規(guī)范。今后，應(yīng)在合理界定營業(yè)稅征稅范圍的基礎(chǔ)上，將它們的收入全部劃歸省級(jí)財(cái)政。

在新一輪稅制改革中，依然沒有意識(shí)到縣級(jí)政權(quán)擁有足夠財(cái)權(quán)的重要性，這也是當(dāng)下縣政問題層出不窮的根源。理想的稅制模式中，縣政擁有充足的財(cái)權(quán)來源才不至于忙著四處找錢?？h市政府以房地產(chǎn)稅為主，土地增值稅，還包括契稅、土地增值稅、遺產(chǎn)稅、車船稅、排污稅等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國稅、省稅以外的較小稅種。其收入總量應(yīng)保持在全國收入比重的35％左右。

目前鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的城市維護(hù)建設(shè)稅歸屬中央，這種劃分方法顯然也不夠規(guī)范。現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅是以增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅實(shí)繳稅額為計(jì)稅依據(jù)，專門用于城市維護(hù)建設(shè)而征收的一種附加稅。它是一種典型的受

益性稅種，也是縣市稅收入的重要來源。今后，應(yīng)將城市維護(hù)建設(shè)稅的收入全部劃歸縣市，用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平。然而，附加稅性質(zhì)使其很難發(fā)揮一個(gè)獨(dú)立稅種所應(yīng)有的自主組織財(cái)政收入的作用，應(yīng)改變其計(jì)稅依據(jù)，變附征為獨(dú)征，對(duì)一切有經(jīng)營收入的單位和個(gè)人按照地區(qū)差別稅率征稅，三資企業(yè)也應(yīng)納入城建稅的征稅范圍。

實(shí)行分稅制的許多國家都將房地產(chǎn)稅作為其地方稅的主體稅種，而我國的房地產(chǎn)稅體系尚不健全，主要表現(xiàn)為稅基窄、稅種，少，已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要。今后，應(yīng)遵循國際通行做法，分別按房地產(chǎn)擁有、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移、房地產(chǎn)收益三個(gè)環(huán)節(jié)來設(shè)計(jì)稅種，逐步建立和完善房地產(chǎn)稅體系。改革的方向應(yīng)當(dāng)是將現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅合并，建立內(nèi)外資統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，統(tǒng)一納稅人，合理調(diào)整計(jì)稅依據(jù)，改從量定額為從價(jià)定率，適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)。

在契稅方面，應(yīng)修訂條例，擴(kuò)大契稅的征稅范圍，對(duì)各行政事業(yè)單位、國有企業(yè)、集體企業(yè)、外資企業(yè)，在參與房地產(chǎn)買賣、贈(zèng)予、典當(dāng)、交換時(shí)，應(yīng)繳納契稅，以體現(xiàn)公平稅負(fù)原則。

廢除賣地和收費(fèi)養(yǎng)人體制

此外，要想解決賣地財(cái)政導(dǎo)致的財(cái)政收入不穩(wěn)定性和不可持續(xù)等問題，必須改革土地征用制度，規(guī)范政府來自于土地的收入。改革土地征用制度，明晰農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地應(yīng)有的權(quán)利，改變目前農(nóng)村集體土地實(shí)際上的村主任和村委會(huì)所有制；延長土地使用權(quán)，如農(nóng)村承包地可以999年，長期使用權(quán)可以繼承，城鎮(zhèn)用地可以200年，城鎮(zhèn)國有土地延長出讓時(shí)間，土地使用年期可以交易流轉(zhuǎn)。

取消非公益用地向農(nóng)民強(qiáng)制征地的方式，廢除土地50到70年的出讓體制，在符合規(guī)劃的情況下，讓農(nóng)村和城郊集體土地直接進(jìn)入建設(shè)市場；進(jìn)入建設(shè)市場的可以采取分年出租土地使用權(quán)、一次性出讓長期土地使用權(quán)、土地使用權(quán)入股等等多種形式；用于建設(shè)的土地，都必須符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，并成立土地交易所，如果是長期使用年期出讓，都要在交易所掛拍交易。

對(duì)于政府來自于土地的收入，可以從如下幾個(gè)方面加以規(guī)范。一是征收土地長期使用權(quán)交易增值稅。無論是企業(yè)長期使用的國有土地，還是農(nóng)民使用的集體土地，如果出讓，在土地交易所集中掛拍交易，政府在交易過程中收取土地交易增值稅。二是土地使用稅。即用地法人對(duì)其所占有長期使用權(quán)的土地，按照面積和區(qū)域級(jí)差，每年或者每月向政府交納一定水平的稅收。三是對(duì)企業(yè)、行政、事業(yè)和社團(tuán)等法人，對(duì)城鄉(xiāng)自然人，按照所擁有房產(chǎn)的價(jià)值，征收一定水平的房產(chǎn)稅。對(duì)于居民，或者按照面積征稅，或者開始起步時(shí)，考慮中國以往納稅的習(xí)慣，可對(duì)一定基本面積以上的部分征稅，并顧及我國人口眾多和土地稀缺的國情，對(duì)超面積的房產(chǎn)實(shí)行階梯式累進(jìn)征稅，從而抑制房產(chǎn)投機(jī)和土地資源的浪費(fèi)。四是對(duì)擁有土地長期使用權(quán)的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者將士地入股于企業(yè)，則按照出租和入股的所得，征收土地資產(chǎn)收益所得稅。

取消和減少地方政府收入中過多的政府收費(fèi)和罰款，廢除收費(fèi)養(yǎng)人的體制。對(duì)于工商、質(zhì)檢、城管、交通行政、衛(wèi)生防疫、保監(jiān)和銀監(jiān)等部門，財(cái)政應(yīng)當(dāng)測算其行政公務(wù)需要，經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)當(dāng)從部門收支兩線改革為財(cái)政出錢供養(yǎng)，各部門進(jìn)行改革，廢除收費(fèi)養(yǎng)人的體制。特別是要清理公安、交警、檢察院和法院等部門以及兩院的罰沒、訴訟、費(fèi)項(xiàng)等收費(fèi)。各部門只保留少量的行政性質(zhì)執(zhí)法的收費(fèi)和罰款項(xiàng)目，收入全部進(jìn)入國庫，不進(jìn)入部門預(yù)算的編制內(nèi)容。同時(shí)，廢除超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成體制，這些保留的少量的收費(fèi)罰款項(xiàng)目，全額上交國庫，與收費(fèi)和罰款單位及公務(wù)員的利益無關(guān)。

特別需要指出的是，要徹底廢除對(duì)征稅完成任務(wù)、超額完成任務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)制度；廢除大量的收費(fèi)，即使保留的，也要廢除超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成的不合理體制，使征稅和收費(fèi)機(jī)關(guān)不收過頭稅費(fèi)。

形成三級(jí)政權(quán)和財(cái)政體制

地方政府從生產(chǎn)建設(shè)和行政管制型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，應(yīng)當(dāng)按照建立效率政府和公共財(cái)政框架的方向，在適當(dāng)簡化政府層級(jí)的前提下按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，經(jīng)過改革，構(gòu)造和最終形成中央、省、市縣三級(jí)政權(quán)和財(cái)政體制。

第一，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大和政府，包括其財(cái)政預(yù)算。在政府層級(jí)上取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，縣級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出精簡的政府管理機(jī)構(gòu)；一些如公安、工商、稅務(wù)等，按照社會(huì)治安的需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，派出專門機(jī)構(gòu)。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由縣財(cái)政管理的體制改革，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的收支，按照資金來源和預(yù)算支出，歸口到縣級(jí)財(cái)政預(yù)算之中。同時(shí)，從組織結(jié)構(gòu)、土地產(chǎn)權(quán)和利益、集體經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)、民主選舉、民主議事、社區(qū)公共事務(wù)等方面完善農(nóng)村社區(qū)自治。

第二，在取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)和財(cái)政后，逐步改革和撤銷市地管縣政權(quán)和財(cái)政的體制。遠(yuǎn)期目標(biāo)是取消地一級(jí)政權(quán)，也不再設(shè)立省政府向地區(qū)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，地級(jí)市只管理自己的幾個(gè)區(qū)，并且其管轄區(qū)劃小，壓縮政府層級(jí)，與鎮(zhèn)和街道合并，取消其人大和政協(xié)，改為市政府的派出機(jī)構(gòu)；可將目前人口過多和地域過大的省和自治區(qū)，適當(dāng)拆分和劃小，實(shí)行省區(qū)直轄和直接管理縣市的體制。

市縣無論區(qū)域大小，人口多少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低，在政府層次級(jí)別上是相同的；或者將市設(shè)為正廳級(jí)，將縣設(shè)為副廳級(jí)；目前一些原來是縣，或者是縣級(jí)市，現(xiàn)在被改成市所屬區(qū)的，如果建成區(qū)經(jīng)濟(jì)等方面確屬與管轄市沒有緊密的聯(lián)系的，可重新考慮劃歸獨(dú)立的縣市區(qū)域，直接歸省政府管理。

財(cái)政進(jìn)行省直管市縣的改革，縣級(jí)區(qū)域提供的全部稅收與中央分成的地方部分，不應(yīng)當(dāng)再與地級(jí)市政權(quán)分成，中央和省財(cái)政向縣級(jí)區(qū)域的專項(xiàng)投資、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等等，都不再通過地區(qū)一級(jí)政府的財(cái)政和相關(guān)部門，轉(zhuǎn)移到縣或者縣級(jí)市。目前的地區(qū)一級(jí)政權(quán)，也不再考慮對(duì)縣和縣級(jí)市的財(cái)政進(jìn)行一般和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

(周天勇：中央黨校研究室副主任：谷成：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授。)

要徹底廢除對(duì)征稅完成任務(wù)、超額完成任務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)制度；廢除大量的收費(fèi)，即使保留的，也要廢除超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成的不合理體制，使征稅和收費(fèi)機(jī)關(guān)不收過頭稅費(fèi)。