綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的憲法評(píng)價(jià)

彭青松

摘 要 本文通過(guò)對(duì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的概述、面臨的憲法問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)措施等方面的討論，力圖在憲法層面上對(duì)這一新鮮事物進(jìn)行一定的分析，使綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)更加有效地推動(dòng)中國(guó)的憲政建設(shè)。

關(guān)鍵詞 綜合配套改革試驗(yàn)區(qū) 憲法評(píng)價(jià)

中圖分類(lèi)號(hào)：D035．5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的概述

2005年6月21日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)。至此，中國(guó)第一個(gè)“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”落戶浦東。2006年5月26日，國(guó)務(wù)院又正式發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)為全國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，要求天津?yàn)I海新區(qū)在一些重大的改革開(kāi)放方面先行先試，在新時(shí)期為全國(guó)改革開(kāi)放起到示范作用。2007年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重慶市與成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。這是我國(guó)在新的歷史時(shí)期加快中西部發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。2007年12月，位于中部腹地的武漢城市圈和長(zhǎng)沙、株洲、湘潭城市群成為“全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。

武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)的主要內(nèi)容是:按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的總體目標(biāo)，以武漢市為主體，發(fā)揮武漢在城市圈中的龍頭和輻射作用，同時(shí)增強(qiáng)武漢城市圈內(nèi)城市在產(chǎn)業(yè)、金融、交通等方面的關(guān)聯(lián)度，通過(guò)改革縮小城鄉(xiāng)差別。只要有利于建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型體制機(jī)制，就要大膽試驗(yàn)，率先突破。”綜改區(qū)應(yīng)當(dāng)深入貫徹兩型這一指導(dǎo)思想，讓武漢城市圈的整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建立在節(jié)約資源的基礎(chǔ)上，讓生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)面臨的憲法問(wèn)題

（一）綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)置主體的問(wèn)題。

就現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)在綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立主體選擇上一直采用由國(guó)務(wù)院或直接由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)決定。從以往設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，1980年8月26日，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第15次會(huì)議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院的決定，在廣東省的深圳、珠海、汕頭和福建省的廈門(mén)建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1988年4月13日，七屆人大一次會(huì)議決定設(shè)立海南省，建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)。這五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立均采用了由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定的形式。

一般認(rèn)為，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的本質(zhì)并無(wú)二致，只是在改革的廣度、深度上有所區(qū)別，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的提出并形成政策則是2005年，此時(shí)我國(guó)改革開(kāi)放已有20多年歷史，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在不斷完善，前者主要是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，功能上利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)外開(kāi)放，引進(jìn)外資，促進(jìn)出口，后者則側(cè)重于體制的改革創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等各方面體制配套改革，筆者認(rèn)為由國(guó)務(wù)院來(lái)設(shè)立綜合改革配套實(shí)驗(yàn)區(qū)是不合適的。我國(guó)憲法以及相關(guān)法律并未授權(quán)國(guó)務(wù)院可以決定設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，全國(guó)人大及其常委會(huì)也并沒(méi)有通過(guò)任何決議授權(quán)給國(guó)務(wù)院可以決定設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。從綜合配套改革可能涉及的問(wèn)題來(lái)看，絕不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單地一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作，而是涉及許多國(guó)家基本法律制度的變通，因此，國(guó)務(wù)院或者國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)作為綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)置主體在立法層面上看是不合適的，筆者認(rèn)為需要上升到更高的立法主體，由他們通過(guò)立法來(lái)設(shè)置綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，那么綜合改革配套實(shí)驗(yàn)區(qū)的法律設(shè)置主體的問(wèn)題就可迎刃而解。武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)也是在這種歷史背景下設(shè)立的。應(yīng)當(dāng)說(shuō)國(guó)務(wù)院是基于武漢城市圈這一特有的地理位置而設(shè)立的武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，那么同樣也與其它幾個(gè)綜改區(qū)存在設(shè)置主體的問(wèn)題。

（二）設(shè)置主體的立法權(quán)限問(wèn)題。

在民主代議制下，通常會(huì)由人民選舉出自己的代表組成代議機(jī)關(guān)，由這一機(jī)關(guān)代表人民決定共同體中重要的事項(xiàng)，以保證人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但是代議機(jī)關(guān)的活動(dòng)也存在決策效率低等弱點(diǎn)，對(duì)于瞬息萬(wàn)變的現(xiàn)代社會(huì)公共管理捉襟見(jiàn)肘，于是就只能由一個(gè)其選出的政府代為行使管理權(quán)。

如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)特區(qū)采用由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定成立是可取的，那么，在綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立上由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定則是合乎邏輯的選擇。我國(guó)憲法以及相關(guān)法律并未授權(quán)國(guó)務(wù)院可以決定設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，全國(guó)人大及其常委會(huì)也并沒(méi)有通過(guò)任何決議授權(quán)給國(guó)務(wù)院可以決定設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。從綜合配套改革可能涉及的問(wèn)題來(lái)看，絕不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單地一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作，而是涉及許多國(guó)家基本法律制度的變通，因此，不宜由國(guó)務(wù)院或者國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)享有設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的決定權(quán)。武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的第四個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院同樣也沒(méi)有設(shè)立武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的權(quán)限，也就是說(shuō)武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)同其它幾個(gè)綜改實(shí)驗(yàn)區(qū)一樣，設(shè)置的主體在法律上并沒(méi)有依據(jù)。

（三）綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)行政管理區(qū)劃的地位問(wèn)題。

從現(xiàn)有的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐來(lái)看，既有上海浦東新區(qū)這樣的直轄市區(qū)級(jí)的試驗(yàn)區(qū)，也有天津?yàn)I海新區(qū)這樣的并不屬于現(xiàn)行憲法體制下任一級(jí)別的試驗(yàn)區(qū)，又有重慶市這樣的直轄市級(jí)試驗(yàn)區(qū)，還有省政府所在的成都市這樣的市級(jí)試驗(yàn)區(qū)，更有武漢城市圈和長(zhǎng)沙、株洲、湘潭城市群這樣的城市群試驗(yàn)區(qū)，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在行政區(qū)劃上的復(fù)雜性，對(duì)于我們?cè)诰C合配套改革試驗(yàn)區(qū)的有關(guān)體制設(shè)置上毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)造成不少困難，如何有效地厘清這些不同級(jí)別的試驗(yàn)區(qū)相關(guān)問(wèn)題，對(duì)于我們順利展開(kāi)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)具有重要意義。此外，行政區(qū)與功能區(qū)的交相混雜，使得綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的行政管理區(qū)劃更為復(fù)雜。武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是以武漢為主體，以鄂州，黃石等周邊城市為依托的“8+1”城市圈建立起來(lái)的，在行政管理區(qū)劃上各個(gè)城市是獨(dú)立的，武漢綜改區(qū)內(nèi)部在行政上如何運(yùn)轉(zhuǎn)，在法律上整個(gè)綜改區(qū)是究竟是一個(gè)怎樣的地位，在目前的情況下也是懸而未決的問(wèn)題。

三．綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)憲法困境的應(yīng)對(duì)措施

（一）尊崇憲法的權(quán)威，取得憲法依據(jù)。

全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)該充分行使我國(guó)《憲法》賦予的權(quán)力，在涉及綜合配套改革試驗(yàn)這種關(guān)乎國(guó)家基本法律制度的變通執(zhí)行問(wèn)題上，必須行使其決定權(quán)，并在必要的時(shí)候授予綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所在地的省、市人大常委會(huì)制定相關(guān)的地方性法規(guī)，在綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所在的省市人大常委會(huì)則應(yīng)該充分行使其作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，該立法則立法，該行使決定權(quán)則行使決定權(quán)，由于中央不可能在綜合配套改革初始即對(duì)改革試驗(yàn)進(jìn)行具體規(guī)定，大部分的試驗(yàn)只能依靠地方權(quán)力機(jī)關(guān)參照當(dāng)?shù)氐那闆r予以規(guī)定。作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)義不容辭地承擔(dān)這一任務(wù)，不能一味地交由同級(jí)政府或試驗(yàn)區(qū)政府自行制定相關(guān)文件并自行實(shí)施。當(dāng)然，全國(guó)人大及其常委會(huì)以及各級(jí)人大常委會(huì)并不是在其行使立法權(quán)、決定權(quán)或予以授權(quán)之后就可以高枕無(wú)憂了，還應(yīng)當(dāng)對(duì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所進(jìn)行的改革試驗(yàn)進(jìn)行監(jiān)督。

國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也即最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，擁有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行改革試驗(yàn)的權(quán)力，盡管如此，國(guó)務(wù)院也必須嚴(yán)格按照憲法第八十九條“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”的規(guī)定來(lái)行使職權(quán)，不能行使應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)。綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所在省、市政府也應(yīng)該嚴(yán)格遵守全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定以及同級(jí)人大及其常委會(huì)的立法性法規(guī)，以及相關(guān)的授權(quán)決定，不可任意擴(kuò)大授權(quán)范圍。筆者認(rèn)為，武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)同其它實(shí)驗(yàn)區(qū)一樣，應(yīng)該首先遵循憲法的基本原則，取得憲法或者立法法的依據(jù)，然后由全國(guó)人大或者常委會(huì)設(shè)立，這樣的話在整個(gè)法律關(guān)系和地位上就可以理順，從而更加有利于整個(gè)綜改區(qū)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）制訂相關(guān)的立法體系。

綜合配套改革試驗(yàn)作為我國(guó)漸進(jìn)式改革的一個(gè)重要舉措，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期都會(huì)是我國(guó)在進(jìn)行改革方式進(jìn)行選擇時(shí)的一個(gè)重要選項(xiàng)，因此，我們應(yīng)該將綜合配套改革試驗(yàn)當(dāng)作一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)來(lái)對(duì)待，并對(duì)其進(jìn)行綜合的制定安排與設(shè)計(jì)，當(dāng)務(wù)之急就是制定一部《中華人民共和國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)法》或《中華人民共和國(guó)改革試驗(yàn)法》（以下簡(jiǎn)稱《試驗(yàn)法》），由其承擔(dān)對(duì)綜合配套改革試驗(yàn)進(jìn)行全面規(guī)范的作用。在改革開(kāi)放進(jìn)一步深入采用綜合配套改革試驗(yàn)這一改革開(kāi)放的時(shí)代，專門(mén)就綜合配套改革試驗(yàn)進(jìn)行立法的必要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于就經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法，因?yàn)榫C合配套改革試驗(yàn)無(wú)論是在深度、廣度上均大于經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

每個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在進(jìn)行綜合配套改革試驗(yàn)時(shí)必須依據(jù)《試驗(yàn)法》制定一部針對(duì)該綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施辦法，并不得與《試驗(yàn)法》相沖突，至于該實(shí)施辦法的具體內(nèi)容如何則必須由該試驗(yàn)區(qū)的改革定位而定，如成渝綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)可以制定相應(yīng)的《四川省成都綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的實(shí)施辦法》和《重慶市綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的實(shí)施辦法》。這樣一來(lái)，每個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)就擁有各自的改革試驗(yàn)指導(dǎo)方針，該實(shí)施辦法應(yīng)該由該綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所在的省、市人大及其常委會(huì)制定，其性質(zhì)應(yīng)屬于省級(jí)地方性法規(guī)。結(jié)合到武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際，筆者認(rèn)為應(yīng)該由湖北省人大或者常委會(huì)制訂武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)行辦法，這樣的立法就可以保證在城市圈的各個(gè)城市運(yùn)行，在立法的層面上就不會(huì)存在效力的問(wèn)題了。

（三）兩型社會(huì)建設(shè)中的政府行為需要憲政思維。

目前有關(guān)兩型社會(huì)建設(shè)的思考和研究主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)建設(shè)理所當(dāng)然地是一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，但僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域肯定是不夠的?，F(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須在法治的軌道上進(jìn)行，有關(guān)法律、法規(guī)、制度、規(guī)范等必然成為參與建設(shè)的重要因素;同時(shí)，武漢城市群建設(shè)不僅僅只是以武漢等九城市為區(qū)域而進(jìn)行的建設(shè)，它也是全國(guó)性的物質(zhì)文明、政治文明和精神文明三方面建設(shè)的組成部分，是實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家基本國(guó)策的一部分。因此，有關(guān)法治的建立、完善、實(shí)行、實(shí)現(xiàn)等等也是兩型社會(huì)城市群建設(shè)中所必然包含的實(shí)踐活動(dòng)?，F(xiàn)代法治的最高層次是憲政，在法治軌道上進(jìn)行的武漢城市群建設(shè)也應(yīng)當(dāng)將憲政為目標(biāo)狀態(tài)。因此，武漢城市群建設(shè)的過(guò)程同時(shí)也是憲政建設(shè)的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地運(yùn)用憲政思維進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，即以憲法意識(shí)和憲政理念為指導(dǎo)，從憲政的要求和標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)來(lái)規(guī)劃建設(shè)方案、落實(shí)建設(shè)規(guī)劃、監(jiān)督建設(shè)行為、推進(jìn)建設(shè)進(jìn)程、評(píng)價(jià)建設(shè)成果。

我國(guó)的憲政建設(shè)走的是政府推進(jìn)型發(fā)展路徑，在城市群建設(shè)中，有關(guān)地方政府作為城市群建設(shè)的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者、實(shí)施者和推進(jìn)者必然也應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)作用。在實(shí)行法治的要求下，地方政府必須通過(guò)做出各種抽象行政行為和具體行政行為的方式來(lái)行使國(guó)家權(quán)力，履行其相應(yīng)職責(zé)，從而發(fā)揮這些角色下相應(yīng)的作用。制定規(guī)章和規(guī)范性文件是抽象行政行為的主要形式，規(guī)章和規(guī)范性文件的制定比起制定地方性法規(guī)來(lái)說(shuō)，具有應(yīng)時(shí)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)單、出臺(tái)快捷等突出點(diǎn)。城市群建設(shè)過(guò)程中必將出現(xiàn)大量的有關(guān)政府規(guī)章和規(guī)范性文件。作為經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，政府所行使的國(guó)家權(quán)力與社會(huì)生活的方方面面都息息相關(guān)。政府能否正確行使國(guó)家權(quán)力，直接關(guān)系著社會(huì)運(yùn)作是否順暢、社會(huì)關(guān)系是否和諧、社會(huì)交往是否融洽。對(duì)此，筆者認(rèn)為，首先要理清四個(gè)層級(jí)上地方政府之間的憲法性關(guān)系，明確相關(guān)抽象行政行為之間效力關(guān)系，其次，有了這個(gè)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)后，要強(qiáng)調(diào)各級(jí)地方政府在采取各類(lèi)抽象行政行為時(shí)必須依循憲政思維。

（作者：中南財(cái)經(jīng) 政法大學(xué)法學(xué)院07級(jí)憲法與行政法專業(yè)研究生）

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