論有為政府

王興於

摘要 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立的現(xiàn)階段，我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本模式應(yīng)該是有為政府。這一模式在少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)，并將成為大多數(shù)地方政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新的基本目標(biāo)。構(gòu)建有為政府的途徑主要包括政府職能理念、政府職能定位、職能配置方式、職能實(shí)現(xiàn)方法和實(shí)現(xiàn)機(jī)制等方面的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞 地方政府 職能 有為政府

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

政府職能具有生態(tài)性，在不同的國(guó)家和地區(qū)、在不同的時(shí)期往往呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，進(jìn)而形成不同的模式。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立，工業(yè)化、信息化、城市化快速發(fā)展的階段，地方政府職能應(yīng)該是一種什么模式？對(duì)此，理論界各種提法很多，如“有限政府”、“服務(wù)型政府” 、“有效政府”等。本文認(rèn)為，有為政府應(yīng)是現(xiàn)階段我國(guó)地方政府職能的基本模式，大多數(shù)地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新的基本目標(biāo)是建設(shè)有為政府。

一、有為政府模式的提出

在改革開放30年之際，中央有關(guān)部門系統(tǒng)總結(jié)了全國(guó)18個(gè)先進(jìn)典型地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。這些地區(qū)分布在全國(guó)各地，在實(shí)踐中探索出各具特色的發(fā)展之路，改革發(fā)展走在全國(guó)前列①。從地方政府職能的角度分析，這些先進(jìn)地區(qū)有以下特點(diǎn)：一是堅(jiān)持政府經(jīng)濟(jì)職能的中心地位。具有強(qiáng)烈的發(fā)展意識(shí)，把發(fā)展作為執(zhí)政興區(qū)的第一要?jiǎng)?wù)，通過實(shí)施正確的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，使本地比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；二是堅(jiān)持正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，既充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，又高度重視政府的引導(dǎo)、調(diào)控、服務(wù)作用，為發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，努力使“看不見的手”和“看得見的手”各展所長(zhǎng)、有機(jī)結(jié)合、相得益彰；三是堅(jiān)持各種職能的統(tǒng)籌。努力推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，使地方政府職能形成以經(jīng)濟(jì)職能為中心，政治、社會(huì)、文化、生態(tài)職能協(xié)調(diào)平衡的良性格局，從而促進(jìn)了社會(huì)和諧，增強(qiáng)了可持續(xù)發(fā)展能力；四是堅(jiān)持政府管理創(chuàng)新，努力提高政府效能。

發(fā)達(dá)典型地區(qū)的成功實(shí)踐表明，進(jìn)入新世紀(jì)以后，一種先進(jìn)的、與現(xiàn)階段行政生態(tài)相適應(yīng)的地方政府職能模式已經(jīng)開始形成，并將為地方政府職能轉(zhuǎn)變、管理創(chuàng)新發(fā)揮重要的示范作用。這種新的模式的主要特征可以通俗地概括為“有所為、有所不為、奮發(fā)有為、為之有道”，因此本文稱之為“有為政府”模式。并給出如下界定：所謂有為政府，是以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速發(fā)展為目標(biāo)，主動(dòng)進(jìn)取、自我約束，努力發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要進(jìn)行適度的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)職能協(xié)調(diào)平衡的地方政府職能模式。

二、我國(guó)有為政府模式的形成過程

建國(guó)以來，我國(guó)地方政府職能模式一直處在不斷探索、完善過程中。從政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的角度看，大體上經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期、形成了四種基本模式，而有為政府模式是在主導(dǎo)政府模式的基礎(chǔ)上演變而成。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“全能型”地方政府職能模式（建國(guó)初~1978年）。

建國(guó)以后，我國(guó)建立的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和相應(yīng)的“全能”型政府職能模式。地方政府基本上是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政府職能的主要特點(diǎn)是集中計(jì)劃管理、微觀直接管理、片面強(qiáng)調(diào)政治職能。傳統(tǒng)體制對(duì)于穩(wěn)定建國(guó)初期的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、迅速建成比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系發(fā)揮了不可磨滅的歷史作用，但是在資源配置機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)核算機(jī)制等方面存在嚴(yán)重的弊病。

（二）有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“替代型”地方政府職能模式（1978~1992）。

從1978年到1992年，我國(guó)著力推進(jìn)改革開放，在有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下，在實(shí)踐中逐步建立了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制。中央與地方關(guān)系開始進(jìn)入法制軌道，地方政府逐漸形成了替代型的職能模式。替代型政府職能模式的顯著特點(diǎn)是傳統(tǒng)計(jì)劃管理體系的基本保留和市場(chǎng)機(jī)制的部分利用，其實(shí)質(zhì)是政府機(jī)制部分替代市場(chǎng)機(jī)制，例如承包制、價(jià)格雙軌制、多種用工制度并存等。替代型政府適應(yīng)了改革開放初期我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性強(qiáng)大、市場(chǎng)機(jī)制開始發(fā)育、資源配置方式調(diào)整緩慢的實(shí)際，因此極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。

（三）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立時(shí)期的“主導(dǎo)型”地方政府職能模式（1992~2001年）。

1992年，黨的十四大明確我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，到本世紀(jì)初，以我國(guó)加入世界貿(mào)易組織為標(biāo)志，我國(guó)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這一時(shí)期形成了“主導(dǎo)型”地方政府職能模式，主要有以下特點(diǎn)：（1）政府經(jīng)濟(jì)職能范圍進(jìn)一步縮小，對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)的干預(yù)進(jìn)一步減少。（2）政府制度建設(shè)職能突出，在推進(jìn)制度建設(shè)過程中政府的職責(zé)較為寬泛，功能被人為放大；（3）中央宏觀調(diào)控職能加強(qiáng)，地方政府與中央政府博弈、爭(zhēng)取有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策成為地方政府經(jīng)濟(jì)職能的重要部分；區(qū)域間發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)加劇，地方政府發(fā)展規(guī)劃職能加強(qiáng)。（4）政府社會(huì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)職能相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)性不夠。（5）職能履行綜合各種手段，但行政手段的分量仍然較重，突出表現(xiàn)是行政審批過多、過濫。

主導(dǎo)型政府職能模式促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)使我國(guó)經(jīng)濟(jì)活力進(jìn)一步增強(qiáng)。但是，主導(dǎo)型政府職能模式的一些弊端逐步顯現(xiàn)： 第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠投資擴(kuò)張和資源消耗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，資源環(huán)境壓力過大，發(fā)展的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。第二、政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)仍然較多，難以集中精力優(yōu)化投資環(huán)境。第三、政府工作突出以GDP的增長(zhǎng)為重點(diǎn)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。第四，政府在投資、融資、土地等資源配置方面掌握過多的權(quán)力，容易導(dǎo)致權(quán)力腐敗。

（四）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善時(shí)期“有為型”地方政府職能模式的逐步形成（2001年至今）。

黨的十六屆三中全會(huì)通過《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，我國(guó)進(jìn)入完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新階段。黨中央以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，著力推進(jìn)依法行政、政府職能轉(zhuǎn)變和行政機(jī)構(gòu)改革，各地積極探索行政管理創(chuàng)新，地方政府“有為型”職能模式開始形成。有為政府以經(jīng)濟(jì)職能為中心，形成政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)職能協(xié)調(diào)平衡的地方政府職能模式，其主要特點(diǎn)就是有所為、有所不為，奮發(fā)有為、為之有道。從我國(guó)發(fā)達(dá)典型地區(qū)的實(shí)踐看，這種模式已經(jīng)顯示出強(qiáng)大的生命力和示范性。

三、有為政府的基本理論依據(jù)

有為政府模式來源于實(shí)踐，同時(shí)也有著科學(xué)的理論依據(jù)。

（一）比較優(yōu)勢(shì)理論。

比較優(yōu)勢(shì)包括絕對(duì)比較優(yōu)勢(shì)和相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)，簡(jiǎn)言之是指各地在資本量、勞動(dòng)力、自然資源方面的豐富或稀缺程度。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)將比較優(yōu)勢(shì)的理念運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，進(jìn)一步發(fā)展了該理論。林毅夫在《發(fā)展戰(zhàn)略、自生能力和經(jīng)濟(jì)收斂》一書中指出，經(jīng)濟(jì)自生能力是區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展并獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)，自生能力來源于要素稟賦結(jié)構(gòu)，后發(fā)國(guó)家（區(qū)域）要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的趕超應(yīng)該實(shí)行比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展戰(zhàn)略。比較優(yōu)勢(shì)理論要求地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，以充分發(fā)揮本地的比較優(yōu)勢(shì)。

（二）后發(fā)優(yōu)勢(shì)理論。②

后發(fā)優(yōu)勢(shì)是指后發(fā)區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中因其后起地位反而擁有的某些對(duì)這一進(jìn)程能產(chǎn)生潛在積極作用的特殊因素或特殊益處。后發(fā)優(yōu)勢(shì)主要包括技術(shù)性后發(fā)優(yōu)勢(shì)、制度性后發(fā)優(yōu)勢(shì) 、資本積累后發(fā)優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)新拓展后發(fā)優(yōu)勢(shì)、急迫感后發(fā)優(yōu)勢(shì)等。后發(fā)優(yōu)勢(shì)只是潛在的優(yōu)勢(shì)，要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)需要一定的條件作為基礎(chǔ)，包括資本形成條件、規(guī)模經(jīng)濟(jì)條件、組合條件等。而在經(jīng)濟(jì)起步階段，后發(fā)區(qū)域往往并不具備或不完全具備這些條件。如果消極等待，由市場(chǎng)逐步形成這些條件，那么后發(fā)優(yōu)勢(shì)變成現(xiàn)實(shí)將十分困難，因此必須由政府替代市場(chǎng)，包括促進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變、實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷、加速市場(chǎng)化進(jìn)程、爭(zhēng)取有利的外部環(huán)境條件等等，以促成各種初始條件的形成。但是，政府替代是有限度的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的逐步成熟，政府替代的成本逐步上升、效益遞減。因此，到發(fā)展的中后期尤其是經(jīng)濟(jì)開始起飛以后，政府機(jī)制應(yīng)當(dāng)逐步歸位，讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。為此，有的學(xué)者還提出了“政府職能生命周期理論”，將政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的生命周期劃分為四個(gè)階段：引入期、成長(zhǎng)期、成熟期和衰退期。

后發(fā)區(qū)域不同階段的地方政府職能模式轉(zhuǎn)換示意圖

本文認(rèn)為，后發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四個(gè)階段，分別對(duì)應(yīng)于不同的政府職能模式，即全能政府、替代政府、主導(dǎo)政府和有為政府。作為發(fā)展中的大國(guó)，我國(guó)絕大部分地區(qū)是后發(fā)區(qū)域，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立以后，應(yīng)該以有為政府模式取代主導(dǎo)政府模式。

（三）競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論。

邁克爾·波特認(rèn)為，一國(guó)（或地區(qū)）興衰的根本是其在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中能否贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。企業(yè)以及產(chǎn)業(yè)集群的競(jìng)爭(zhēng)力，最終決定國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力；打造強(qiáng)勢(shì)生命力的微觀基礎(chǔ)，關(guān)系到國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的長(zhǎng)久持續(xù)。強(qiáng)調(diào)要形成國(guó)家整體的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵在于以下四大要素：生產(chǎn)要素、需求要素、相關(guān)產(chǎn)業(yè)和支持產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；除了四個(gè)基本因素之外，機(jī)遇和政府的作用對(duì)國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)的形成也有著重要影響。由四大要素加上機(jī)會(huì)和政府角色兩個(gè)輔助要素，彼此相互依賴，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)互動(dòng)的體系，稱為“鉆石體系”。政府的作用，主要是一種催化和激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造欲的作用，政府政策成功的關(guān)鍵既不是越俎代皰，也不是無所作為，而在于為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境。政府不僅要承擔(dān)一些基本、公用事業(yè)的職責(zé)(例如教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全民醫(yī)療保健)，同時(shí)還應(yīng)特別注重對(duì)國(guó)內(nèi)高級(jí)要素的培育，尋求持久的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

波特還認(rèn)為在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，政府促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用是不一樣的。例如，在投資驅(qū)動(dòng)階段（相當(dāng)于工業(yè)化中期），此時(shí)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)一方面來源于生產(chǎn)要素優(yōu)勢(shì)，另一方面又來源于大規(guī)模的投資，如建設(shè)大規(guī)模的廠房、購(gòu)買現(xiàn)代化的設(shè)備、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)等。在這個(gè)階段，企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)激烈，但相關(guān)和支持性產(chǎn)業(yè)還比較滯后，跨區(qū)域、跨國(guó)的資源組織能力和技術(shù)創(chuàng)新能力仍然偏弱，因而政府的角色同樣非常重要，不僅有宏觀的引導(dǎo)，還需要有必要微觀的干預(yù)，政府在市場(chǎng)培育、產(chǎn)業(yè)政策、對(duì)創(chuàng)業(yè)和資本積累的鼓勵(lì)、對(duì)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的幫助等方面都非常關(guān)鍵。 目前我國(guó)大多數(shù)地區(qū)處在工業(yè)化中期階段即投資驅(qū)動(dòng)階段，按照波特的理論，政府與市場(chǎng)關(guān)系應(yīng)該是“強(qiáng)市場(chǎng)”與“強(qiáng)政府”的耦合結(jié)構(gòu)。企業(yè)才是競(jìng)爭(zhēng)的主角，政府應(yīng)該甘當(dāng)“綠葉”，但是政府不是可有可無的“綠葉”，是有所作為的“綠葉”，尤其要為企業(yè)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

（四）功能分化社會(huì)與現(xiàn)代化進(jìn)程理論。

尼克拉斯· 盧曼（Niklas Luhmann）從國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的角度展開的現(xiàn)代化進(jìn)程理論對(duì)于不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的現(xiàn)代化道路具有很好的指導(dǎo)意義。盧曼認(rèn)為人類社會(huì)的演進(jìn)過程中實(shí)質(zhì)上只有三種形態(tài)：區(qū)隔分化社會(huì)、階層分化社會(huì)和功能分化的社會(huì)。原始的部落社會(huì)是區(qū)隔分化社會(huì)，人類社會(huì)高度發(fā)達(dá)的古代文明都屬于階層分化的社會(huì)，而現(xiàn)代社會(huì)則分化成政治、經(jīng)濟(jì)、法律、教育、科學(xué)和藝術(shù)等不同的、獨(dú)立自治的功能系統(tǒng)，每個(gè)系統(tǒng)都有自己明確的邊界，每個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部都有自己的角色、編碼、語言、屬性，每個(gè)系統(tǒng)都有自己獨(dú)立而不同于其它系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行邏輯，每個(gè)系統(tǒng)都為整體社會(huì)履行獨(dú)特的、不能由其它系統(tǒng)來替代的功能。實(shí)現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程需要界定各個(gè)社會(huì)基本系統(tǒng)的邊界和權(quán)力界限，從各個(gè)成功進(jìn)入現(xiàn)代化的國(guó)家來看，最需要界定清楚的是國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，也就是盧曼所提到的政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和民間組織的關(guān)系。由于歷史的原因，在我國(guó)大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)形成強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)、軟社會(huì)的格局，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的許多問題表面上是經(jīng)濟(jì)問題，實(shí)際上是現(xiàn)代化進(jìn)程中的綜合性問題，突出地表現(xiàn)在政府職能的“越位”“錯(cuò)位”“缺位”上。這就要求我們?cè)谘芯康胤秸毮軇?chuàng)新問題時(shí)，要高度重視尊重市場(chǎng)規(guī)律而不是橫加干預(yù)，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理方式、發(fā)揮社會(huì)系統(tǒng)的獨(dú)特功能而不是越俎代庖，要加強(qiáng)政府自身管理、改善公共服務(wù)，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的功能耦合。

四、有為政府辨析

鑒于理論界設(shè)計(jì)了諸多關(guān)于現(xiàn)階段我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的模式與途徑，本文將選擇具有代表性的模式與有為政府模式進(jìn)行比較，以進(jìn)一步厘清有為政府模式的基本特點(diǎn)。

（一）有為政府與有限政府。

有限政府理論源于西方自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，其基本理念是“管得最少的政府就是最好的政府”，主張盡可能地弱化政府的職能。有限政府論在反對(duì)政府過多干預(yù)、主張對(duì)政府權(quán)力實(shí)施限制和監(jiān)督、以及強(qiáng)調(diào)保證私人產(chǎn)權(quán)、締約自由以等方面的理論主張都是非常深刻的。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立之時(shí)，政府的職能既有該弱化的領(lǐng)域，也有需要進(jìn)一步強(qiáng)化的方面：該弱化的是那些“不該管，管不好，管不了”的職能；至于那些“應(yīng)該管、管得好，管得了”的政府職能，不但不應(yīng)該弱化，反而應(yīng)該強(qiáng)化。當(dāng)今世界，絕對(duì)自由市場(chǎng)的觀點(diǎn)早已過時(shí)，政府適度干預(yù)、發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，已經(jīng)在許多國(guó)家和地區(qū)被證明是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的要素。從我國(guó)大多數(shù)地區(qū)改革發(fā)展的實(shí)踐看，當(dāng)前迫切需要對(duì)現(xiàn)有的政府職能實(shí)行認(rèn)真分解并逐項(xiàng)分析，決定取舍什么、加減什么、強(qiáng)化什么、弱化什么。而總體上處于工業(yè)化、城市化、信息化、市場(chǎng)化、國(guó)際化加速發(fā)展的階段，“法律有限、人事無窮”，政府的任務(wù)極其繁重，絕對(duì)地講弱化政府職能是行不通的。有限政府難以適應(yīng)現(xiàn)階段我國(guó)的實(shí)際，尤其不能作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府職能的基本模式。

有為政府與有限政府雖然都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能模式，在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制作用、法治原則上有很大的相似性。但是，有為政府強(qiáng)調(diào)的是親市場(chǎng)的“強(qiáng)”政府，有限政府強(qiáng)調(diào)的是依賴市場(chǎng)的 “弱”政府，相比這下，有為政府更加適合現(xiàn)階段我國(guó)的實(shí)際。

（二）有為政府與服務(wù)型政府。

20世紀(jì)80年代以后，隨著資本主義國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民對(duì)政府的公共產(chǎn)品的質(zhì)與量都提出了更高更新的要求——政府不只是要管理好社會(huì)公共事務(wù)，更重要的是要提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。西方的理論界適時(shí)地進(jìn)行了理論創(chuàng)新，提出了塑造服務(wù)型政府。近年來，我國(guó)各級(jí)政府實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)行了有益探索和重要實(shí)踐，也提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。服務(wù)型政府的本質(zhì)是社會(huì)本位、民本位，主要特征是公共服務(wù)，這是一種全新的政府理念，也是政府在職能配置、機(jī)構(gòu)重組、管理方式方法和行為模式上的革命，是克服傳統(tǒng)行政模式衍生種種弊端的良方。

但是，服務(wù)型政府只能作為我國(guó)政府轉(zhuǎn)變職能的目標(biāo)模式，而不是現(xiàn)階段的必然選擇。因?yàn)榈胤秸毮苻D(zhuǎn)變應(yīng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)際上蘊(yùn)含著兩種類型:一是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變；二是在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。政府從直接促進(jìn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織轉(zhuǎn)變?yōu)橥顺鼋?jīng)濟(jì)運(yùn)行過程而僅僅著眼于宏觀調(diào)控和致力于公共事業(yè)發(fā)展的機(jī)構(gòu)，是一個(gè)自然的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程。從全國(guó)看，當(dāng)前仍處于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心階段，但必須高度關(guān)注社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，尤其是優(yōu)先發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量提高的社會(huì)事業(yè)，如教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等③。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改變落后面貌仍然，仍是大多數(shù)地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的主要矛盾。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，是堅(jiān)持黨的基本路線、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求。各地尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能必須因地制宜，緊緊抓住以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行趕超發(fā)展戰(zhàn)略；并按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)。從我國(guó)改革發(fā)展的實(shí)踐看，服務(wù)型政府應(yīng)作為政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)模式，現(xiàn)階段地方政府職能的主導(dǎo)模式只能是有為政府。當(dāng)然，有為政府可以看作是建設(shè)服務(wù)型政府的第一個(gè)階段。

（三）有為政府與有效政府。

1997年世界銀行年度發(fā)展報(bào)告指出：未來政府管理的方向應(yīng)該是建立“有效政府”④。其基本思路是：由于市場(chǎng)失靈和政府失靈同時(shí)存在，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中這兩個(gè)部分都必不可少?！坝行У恼皇切≌墙?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。這已越來越成為人們的共識(shí)，政府的作用是補(bǔ)充市場(chǎng)，而不是替代市場(chǎng)”。問題的核心不在于要不要政府干預(yù)，而是如何增強(qiáng)政府職能的有效性。世界銀行還提出了提高政府有效性的兩階段進(jìn)程：第一階段政府應(yīng)將其具有的能力集中于它能夠勝任的職能上；第二階段是通過振興公共機(jī)構(gòu)來增強(qiáng)政府的能力。有效政府論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域的最新的研究成果，具有非常重要的理論和實(shí)踐意義。但西方塑造有效政府的背景是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而我國(guó)構(gòu)建有為政府是以由農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的雙重轉(zhuǎn)型期為時(shí)代背景和體制基礎(chǔ)，兩者雖然有諸多相似性，但是區(qū)別也是明顯的。例如，有為政府強(qiáng)調(diào)人民性、公共性與進(jìn)取性的統(tǒng)一，而有效政府主要是從行政效率和效果的角度進(jìn)行考量。在一定意義上，有為政府可以看作是“中國(guó)特色的有效政府”。

在半個(gè)多世紀(jì)以前，公共行政大師羅伯特·達(dá)爾在（Robert Dahl）在《行政學(xué)的三個(gè)問題》中曾這樣講道：“從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來的概念，不能立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊加以研究之后才可以判定”⑤。 在公共行政與公共管理乃至整個(gè)人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，事實(shí)上并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的行政準(zhǔn)則。現(xiàn)階段的正確選擇只能是應(yīng)立足于對(duì)中國(guó)特殊的行政生態(tài)，以開放的思想對(duì)待西方發(fā)達(dá)國(guó)家的理論學(xué)說，通過比較、鑒別、有選擇的吸收，并積極致力于實(shí)踐，探索有中國(guó)特色的地方政府職能模式，即有為政府模式。

五、有為政府的構(gòu)建途徑

（一）創(chuàng)新政府職能理念。

一是確立依法行政理念，尊重公民、企業(yè)、社會(huì)組織的合法權(quán)益，有所為也有所不為，注意對(duì)行政權(quán)力的自我約束；二是確立發(fā)展理念，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)職能的中心地位，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展為己任，同時(shí)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求加強(qiáng)政治、社會(huì)、文化、生態(tài)建設(shè)職能等，增強(qiáng)職能體系的協(xié)調(diào)性；三是確立市場(chǎng)理念，努力發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，進(jìn)一步促進(jìn)政資分開、政企分開，努力實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)配合；四是確立治理理念，努力推動(dòng)社會(huì)發(fā)揮自組織功能，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、效率與公平的統(tǒng)一；五是確立競(jìng)爭(zhēng)合作理念，為發(fā)揮本地比較優(yōu)勢(shì)，在法律范圍內(nèi)積極參與政府間多領(lǐng)域、多層次開展合作與競(jìng)爭(zhēng)；六是確立服務(wù)理念，以人為本、以企業(yè)為本，不斷提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；七是確立效率觀念，努力提高政府效能，以節(jié)約社會(huì)成本、增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力；八是確立創(chuàng)新理念，主動(dòng)進(jìn)取、追求卓越、創(chuàng)新發(fā)展。

（二）創(chuàng)新政府職能定位。

從職能內(nèi)容上看，有為政府必須加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，改善和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)職能。目前社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的研究成果較為豐富，在此不再贅述。結(jié)合地方政府的實(shí)際，經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)改變主導(dǎo)型政府模式下政府過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)行為的狀況，定位于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境、戰(zhàn)略與規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)、促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、制度建設(shè)等五個(gè)方面。（1）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境職能。尊重企業(yè)的主體地位，盡可能減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)，致力于營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。（2）戰(zhàn)略與規(guī)劃職能。地方政府作為區(qū)域公共利益的代表者，對(duì)于區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域發(fā)展中極其重要、市場(chǎng)機(jī)制自身又難以提供的區(qū)域性公共產(chǎn)品——區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，有提供的義務(wù)；同時(shí)，地方政府又是區(qū)域公權(quán)力的行使者，掌控著大量的公共資源，具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)影響力，在戰(zhàn)略與規(guī)劃的制定、調(diào)整和實(shí)施方面具有先天的優(yōu)勢(shì)。（3）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)職能。由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為一個(gè)非常復(fù)雜、相互關(guān)聯(lián)、機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的復(fù)雜系統(tǒng)，市場(chǎng)機(jī)制本身具有一定的盲目性、周期性，因此地方政府為保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、快速、健康發(fā)展，必須圍繞經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的矛盾和問題，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)測(cè)分析，依法對(duì)各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行協(xié)商、調(diào)節(jié)、綜合、平衡，進(jìn)行應(yīng)急管理。（4）促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)如交通、通訊、能源、教育等在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中承擔(dān)著為其他產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)和發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐的特殊功能，一般而言具有正外部性、公益性、巨額投資性、投資不可分性和超前性等特點(diǎn)，屬于社會(huì)間接資本的范疇。如果基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的短缺，形成發(fā)展“瓶頸”。因此，地方政府要實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，必須將促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)基本職能。（5）制度建設(shè)職能。有為政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立時(shí)期的地方政府經(jīng)濟(jì)職能模式，因此仍面臨大量的體制機(jī)制問題。只有加強(qiáng)制度建設(shè)，才能進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制，化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的深層次矛盾。

（三）創(chuàng)新職能配置方式。

針對(duì)政府職能越位、錯(cuò)位的問題，對(duì)相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)予以撤銷或弱化；針對(duì)政府職能缺位、不到位的問題，對(duì)相關(guān)職能部門在投入和編制方面予以傾斜；針對(duì)一些政府職能在相關(guān)機(jī)構(gòu)間配置不合理的問題，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離又相互協(xié)調(diào)的要求，穩(wěn)步推行“大部門制”；強(qiáng)化服務(wù)理念，推動(dòng)行政結(jié)構(gòu)“扁平化”，減少行政層級(jí)；全面推行事業(yè)單位分類改革，規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)組織。

（四）創(chuàng)新職能實(shí)現(xiàn)方法。

逐步減少運(yùn)用行政命令干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)行為，注意運(yùn)用行政規(guī)劃手段、行政指導(dǎo)手段、行政信息手段、行政咨詢服務(wù)手段引導(dǎo)企業(yè)行為；更加注重法律手段、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用；為了適應(yīng)變革的環(huán)境，將學(xué)習(xí)作為一種重要的行政方法，努力建設(shè)學(xué)習(xí)型政府；積極探索協(xié)商、競(jìng)爭(zhēng)、合作等場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的新方法。

（五）創(chuàng)新職能實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

健全決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)從責(zé)任、回應(yīng)性、法制、效率、成本等角度分別對(duì)機(jī)制進(jìn)行細(xì)化，從而形成更加完整、協(xié)調(diào)、有效的體系；加強(qiáng)政務(wù)公開、加大公民參與力度；引入績(jī)效管理等行之有效的管理方式，使政府效能處于不斷完善之中。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；湖北省經(jīng)委）

注釋：

①中國(guó)特色發(fā)展之路課題調(diào)研組．對(duì)全國(guó)18個(gè)典型地區(qū)的調(diào)研綜合報(bào)告．http://news．xinhuanet．com/newscenter/2008-10/07/content_10161722．htm。

②王必答．后發(fā)優(yōu)勢(shì)與區(qū)域發(fā)展．復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年5月第1版。第3～5章．

③王國(guó)平．政府職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)．2004年第5期．

④世界銀行．1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革中的政府．中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第18頁(yè)。

⑤轉(zhuǎn)引自喬治·弗雷德里克森．公共行政的精神．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年版，“總序”第2頁(yè)。