輿論監(jiān)督與法律監(jiān)督之關(guān)系

陳蘭芬

[摘要]在我國(guó)改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)環(huán)境中，輿論監(jiān)督與法律監(jiān)督在追求公平正義的目的上是一致的，但由于新聞?wù){(diào)查和開庭審判是兩種性質(zhì)不同的活動(dòng)，二者在看問題的角度和遵循的原則上，都存在著重大差別。對(duì)此，新聞和法律界需要加強(qiáng)溝通與相互協(xié)調(diào)，把輿論監(jiān)督與法律監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，使之充分發(fā)揮出民主與法制監(jiān)督的強(qiáng)大威力。

[關(guān)鍵詞]輿論監(jiān)督法律監(jiān)督關(guān)系結(jié)合

輿論監(jiān)督離不開法律支持

隨著我國(guó)民主和法制建設(shè)的不斷發(fā)展，在實(shí)施“依法治國(guó)”基本方略的新歷史時(shí)期，新聞?shì)浾摫O(jiān)督已經(jīng)深入到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，同時(shí)也呈現(xiàn)出了新的特點(diǎn)和新的問題。2009年全國(guó)兩會(huì)期間，有代表呼吁：輿論監(jiān)督需要法律或者行政制度的堅(jiān)定支持，才能真正發(fā)揮監(jiān)督和制約作用。

1輿論監(jiān)督的作用。

輿論，是一種事實(shí)或意見通過公共論壇的傳播與流動(dòng)并被廣泛接受的狀態(tài)。它對(duì)政府工作的監(jiān)督與其他的監(jiān)督形式相比有不可替代的作用，它能給不法者造成一種輿論壓力，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法，有效地扼制腐敗、防止權(quán)力的濫用。

當(dāng)一個(gè)公民或新聞媒體發(fā)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)或官員有貪污、腐敗、濫用權(quán)力等不當(dāng)行為時(shí)，他可以將之揭露于眾，并加以譴責(zé)，以期引起公眾對(duì)這些行為的注意。如果被揭露的行為的確是違背當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐姆梢?guī)定或社會(huì)公德的，可以推知，公眾會(huì)對(duì)這種行為加以反對(duì)。多數(shù)公眾的反對(duì)構(gòu)成一種輿論壓力。這種力量通過以下幾個(gè)途徑發(fā)揮對(duì)公共權(quán)力的制約作用。

a)通過選舉機(jī)制發(fā)揮作用。由于在一個(gè)民主社會(huì)里一屆政府和官員的命運(yùn)最終決定于選民在投票時(shí)的評(píng)價(jià)，而這種揭露和批評(píng)自然影響選民對(duì)他們的評(píng)價(jià)，所以這種輿論壓力可以對(duì)權(quán)力濫用起到一定的制約、威懾和遏止的作用。

b)啟動(dòng)公共權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)生活中，某一公共機(jī)構(gòu)之所以會(huì)對(duì)另一機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督與制約的法定職責(zé)，乃是在社會(huì)輿論的壓力下所為。這種調(diào)查往往也得益于新聞?dòng)浾吆凸駛€(gè)人所揭露出的信息，它們由此可以對(duì)被揭露者啟動(dòng)法定的調(diào)查程序，行使強(qiáng)制性的調(diào)查權(quán)力。

c)維持和促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)及其官員的自律意識(shí)。官員的自律意識(shí)不僅有賴于有效的法律和道德教育，而且有賴于外部的制約力量，其中包括社會(huì)輿論所形成的民意。因此，輿論監(jiān)督，是國(guó)家政治監(jiān)督體制的重要組成部分。在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，報(bào)紙、雜志、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒的輿論監(jiān)督影響力已經(jīng)越來越大，正逐步成為社會(huì)進(jìn)步的助推器。

近日從《人民網(wǎng)》獲悉，廣州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)已獲廣州市委市政府批準(zhǔn)，并于今年4月1日起施行。“責(zé)令公開道歉”被作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)方式之一寫入《辦法》當(dāng)中，這在國(guó)內(nèi)還是一個(gè)創(chuàng)舉。

自2003年非典事件以來，官員問責(zé)已經(jīng)常態(tài)化。當(dāng)發(fā)生影響較太的安全生產(chǎn)事故、食品安全等問題時(shí)，通常都有官員公開承擔(dān)責(zé)任。近年來，各地也陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的地方性法規(guī)、規(guī)章，使之制度化。比如，深圳2005年出臺(tái)了《部門行政首長(zhǎng)問責(zé)暫行辦法》。廣州市的花都等區(qū)此前也自行制訂了相關(guān)問責(zé)辦法。

在全國(guó)范圍來看，廣州制訂官員問責(zé)辦法并不算早，但廣州在制定過程中結(jié)合了目前官員問責(zé)存在的一些問題并進(jìn)行制度改良，因此顯得亮點(diǎn)頗多。比如“責(zé)令公開道歉”被寫入《辦法》，作為一條制度固定下來；新聞媒體曝光的材料也能作為問責(zé)線索；等等。

2法律監(jiān)督的使命。

法律監(jiān)督，它是指專門的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，運(yùn)用法律規(guī)定的手段對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)察督促并能產(chǎn)生法定效力的活動(dòng)。現(xiàn)實(shí)生活中，法律監(jiān)督幾乎無所不在。我國(guó)目前的法律監(jiān)督主要是憲法監(jiān)督和普通法律監(jiān)督兩種形式。幾十年來，它對(duì)保證社會(huì)穩(wěn)定和正常運(yùn)行發(fā)揮了不可低估的作用。

從嚴(yán)格意義上講，法律監(jiān)督就是人大的法律監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，它們構(gòu)成法律監(jiān)督體系。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的執(zhí)法和準(zhǔn)立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。既對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)適用權(quán)力機(jī)關(guān)所頒布的法律進(jìn)行監(jiān)督，又對(duì)司法機(jī)關(guān)具有法律效力的司法解釋或判例進(jìn)行監(jiān)督，還對(duì)憲法貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對(duì)一切與憲法相抵觸的法律、法規(guī)和規(guī)章予以撤銷等。并通過行使立法權(quán)、選舉權(quán)、罷免權(quán)、審議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)、檢查權(quán)等來實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督效力。

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，是在人大監(jiān)督下的專門法律監(jiān)督，主要是通過司法手段和司法強(qiáng)制力來監(jiān)督國(guó)家工作人員和全體公民嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律，維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。行使的主要是偵查權(quán)、逮捕權(quán)、起訴權(quán)、拘留權(quán)等。可見人大的法律監(jiān)督帶有立法權(quán)延伸的性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督則帶有司法權(quán)延伸的性質(zhì)，二者相輔相成，既不能等同，也不能相互割裂。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督在司法活動(dòng)中是專司司法監(jiān)督。

法律監(jiān)督的三大職責(zé)有：一是以司法活動(dòng)為脈絡(luò)的旨在維護(hù)司法公正的縱向的司法監(jiān)督；二是以監(jiān)督制約行政權(quán)等公權(quán)為主的特殊主體——公職人員(國(guó)家工作人員)犯罪的監(jiān)督；三是監(jiān)督公民守法為主的一般主體刑事犯罪的監(jiān)督，以此來確保國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。這實(shí)際上就是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重點(diǎn)和目標(biāo)。

3權(quán)力濫用期待監(jiān)督與制約。

人們希望通過新聞媒體等公共論壇公開揭露權(quán)力濫用現(xiàn)象，在社會(huì)形成一種不利于所批評(píng)的現(xiàn)象的輿論壓力，促使當(dāng)事人有所覺悟或者有關(guān)職能機(jī)關(guān)采取措施，以達(dá)到監(jiān)督和制約的目的。黨和政府高層領(lǐng)導(dǎo)也倡導(dǎo)輿論監(jiān)督。3月5日溫家寶總理所作政府工作報(bào)告“自覺接受社會(huì)各個(gè)方面的監(jiān)督”的表述，顯然也將輿論監(jiān)督囊括在內(nèi)。

隨著我國(guó)民主進(jìn)程的加快，一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在推動(dòng)輿論監(jiān)督方面。確實(shí)有了很大進(jìn)步和突破：今年初，昆明市委書記仇和公開請(qǐng)新聞媒體提供報(bào)道，尤其是要提供“負(fù)面的報(bào)道”，受到社會(huì)稱贊。然而，真正的輿論監(jiān)督是一種法治基礎(chǔ)上的輿論監(jiān)督，應(yīng)該是來自制度本身的動(dòng)力。目前，我國(guó)一些地方已經(jīng)開始制定有關(guān)保障媒體權(quán)利的法規(guī)。

1999年以來，珠海市根據(jù)國(guó)情和新時(shí)期特殊的歷史背景，創(chuàng)新新聞?shì)浾摫O(jiān)督體系，探索新的運(yùn)行機(jī)制，形成了地方政府支持、規(guī)章制度支撐、媒體聯(lián)動(dòng)的多層次新聞?shì)浾摫O(jiān)督開放體系，有效地促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)了政府的勤政、廉政建設(shè)。對(duì)此，社會(huì)各界認(rèn)為，珠海創(chuàng)建的新聞?shì)浾摫O(jiān)督體系有二個(gè)創(chuàng)新：一是出臺(tái)了“珠海市新聞?shì)浾摫O(jiān)督采訪和報(bào)道的若干規(guī)定”，明確規(guī)定了新聞?shì)浾摫O(jiān)督的重點(diǎn)。該條例還針對(duì)以往新聞?shì)浾摫O(jiān)督采訪難、刊播難等問題，制定了破除這些制約因素的具體條文，規(guī)定全市黨政機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等，除涉及國(guó)家安全、機(jī)要和保密工作外，都必須接受新聞?shì)浾摫O(jiān)督；

任何單位、部門和個(gè)人在被調(diào)查采訪時(shí)，不得拒絕、抵制、隱瞞；條例還特別規(guī)定，批評(píng)性報(bào)道刊播前，任何被批評(píng)對(duì)象不得要求審稿；二是成立新聞?shì)浾摫O(jiān)督特別報(bào)道組，借助政府的力量加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的力度和權(quán)威。

為做好這項(xiàng)工作，珠海專門從市內(nèi)主要新聞媒體抽調(diào)一批政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的記者成立了珠海市新聞?shì)浾摫O(jiān)督特別報(bào)道組，由政府直接領(lǐng)導(dǎo)，使之得以沖破新聞媒體在輿論監(jiān)督中常常遭遇到的各種干擾和羈絆，同時(shí)通過特別報(bào)道組這一載體，對(duì)確定的典型題材整體策劃，形成了報(bào)紙、電視、電臺(tái)的整體合力。這種媒體聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，有效地突破了單一媒體覆蓋受眾的局限性，使典型報(bào)道很容易就家喻戶曉。充分發(fā)揮了新聞?shì)浾摫O(jiān)督的穿透力、威懾力和影響力。為輿論監(jiān)督提供法制保障

全國(guó)兩會(huì)期間。西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授易敏利以人大代表的名義提出“輿論監(jiān)督需要法制支持”的觀點(diǎn)，引起與會(huì)代表及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。他認(rèn)為，真正意義的輿論監(jiān)督，是一種法治基礎(chǔ)上的輿論監(jiān)督，應(yīng)該源于制度本身的動(dòng)力，而不能僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)干部的開明和自覺。為此，根據(jù)當(dāng)前中國(guó)國(guó)情，他建議分三步為輿論監(jiān)督提供法制保障：第一步，制定相應(yīng)的行政法規(guī)。由中央政府制定出臺(tái)相關(guān)的行政規(guī)定，在現(xiàn)行法律許可范圍內(nèi)，保障新聞機(jī)構(gòu)和新聞工作者個(gè)人的權(quán)利。要求各級(jí)政府?dāng)U大透明度，接受輿論監(jiān)督；第二步，就新聞?dòng)浾叩臋?quán)利和義務(wù)、新聞工作的相關(guān)法律責(zé)任等，制定相關(guān)的具體法律。以規(guī)范行業(yè)從業(yè)人員的權(quán)利和義務(wù)，保障新聞監(jiān)督順利實(shí)施；第三步，展開對(duì)新聞媒體民間化問題、新聞自由原則、輿論監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象等問題的研究，在條件成熟情況下，制定符合中國(guó)國(guó)情的新聞法律法規(guī)，從而體現(xiàn)現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)輿論監(jiān)督的常規(guī)化制度性安排。

其實(shí)，盡快為輿論監(jiān)督提供法制支持的建議，一直以來都是兩會(huì)的熱門議題。輿論監(jiān)督對(duì)于社會(huì)以及政府的促進(jìn)作用已不言而喻，但由于缺乏法制化保障，現(xiàn)實(shí)中許多輿論監(jiān)督往往心有余而力不足，媒體服務(wù)公共利益往往難以如愿。易敏利指出，“從2006年的重慶市‘彭水詩(shī)案。到今年1月因一篇報(bào)道涉及遼寧省西豐縣縣委書記，導(dǎo)致該縣警察千里到京傳拘記者的事件，一些人利用名譽(yù)侵權(quán)對(duì)抗輿論監(jiān)督的行為呈現(xiàn)蔓延之勢(shì)。

權(quán)力離不開制度的規(guī)制。行政權(quán)力如是，媒體報(bào)道權(quán)亦如是。若說我們?cè)?jīng)錯(cuò)愕地目睹“西豐警察千里進(jìn)京抓記者”之公權(quán)濫用，那么我們同樣也曾痛切地看到一出出自編自導(dǎo)“紙餡包子”假新聞之濫觴。在此，法治社會(huì)應(yīng)有權(quán)責(zé)對(duì)等的原則分明提示我們，只有通過法律的細(xì)化，才可能真正落實(shí)輿論監(jiān)督對(duì)社會(huì)的推動(dòng)作用。

十七大報(bào)告提出，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。今年新修訂的《云南省人民政府工作規(guī)則》中，新增了“省政府及各部門要接受新聞媒體的輿論監(jiān)督”的規(guī)定，并通過建立“每日要情報(bào)告制度”以及將輿論監(jiān)督列為“行政問責(zé)”的依據(jù)。使輿論監(jiān)督具有了某種程度制度化的趨向。為輿論監(jiān)督提供法制保障，已是眾望所歸。

綜上所述，充分運(yùn)用新聞?shì)浾摫O(jiān)督與法律監(jiān)督的合力，從制度上切實(shí)保障新聞自由，充分發(fā)揮新聞媒體在揭露違法犯罪行為、監(jiān)督公民和公職人員依法辦事上的巨大作用。新聞?shì)浾摫O(jiān)督。應(yīng)當(dāng)從制度上切實(shí)保障新聞媒體在揭露違法犯罪行為、監(jiān)督公民和公職人員依法辦事上的巨大輿論作用。與此同時(shí)，還應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，使權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化，從而保障我國(guó)社會(huì)主義精神文明建設(shè)過程中所肩負(fù)的重要?dú)v史使命。