打造區(qū)域性平安和諧的樣板工程

陳　斌

2003年4月，南通市在全國率先建立了社會矛盾糾紛大調(diào)解機制，經(jīng)過6年的不斷探索實踐和創(chuàng)新發(fā)展，南通大調(diào)解組織累計化解各類矛盾糾紛20.4萬件，調(diào)處成功率達97％以上，有效地促進了社會的平安和諧和經(jīng)濟的跨越發(fā)展，并順利通過中央綜治委綜治和平安建設(shè)考核驗收?？梢哉f是在工業(yè)化、城市化進程的加快、經(jīng)濟形勢不確定因素加大的錯綜復(fù)雜的形勢下，創(chuàng)造了區(qū)域性平安和諧的樣板。南通模式的大調(diào)解機制，突出了整合資源、創(chuàng)新體制的內(nèi)核，體現(xiàn)了注重調(diào)解、綜合調(diào)處的特點，表現(xiàn)出了貼近基層、源頭化解的優(yōu)勢；形成了橫向到邊、縱向到底的排查網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑了區(qū)域社會矛盾調(diào)處工作的完整體系。

一、立足“一個核心內(nèi)涵”，彰顯大調(diào)解的本質(zhì)特征。

大調(diào)解機制的核心在于有效整合社會資源、實行整體聯(lián)動。一是在工作格局上發(fā)揮好“三大優(yōu)勢”。建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治牽頭協(xié)調(diào)、調(diào)處中心具體負責(zé)、司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職能部門共同參與、社會各方整體聯(lián)動的社會矛盾糾紛大調(diào)解工作新格局。有效地發(fā)揮了黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜治部門協(xié)調(diào)指導(dǎo)、職能部門齊抓共管“三大優(yōu)勢”。二是在組織網(wǎng)絡(luò)上發(fā)揮好“三大作用”。全市構(gòu)建了市大調(diào)解指導(dǎo)委、縣調(diào)處中心、鄉(xiāng)調(diào)處中心、村(社區(qū))調(diào)處站、十戶調(diào)解小組和基層調(diào)解信息員的大調(diào)解工作六級網(wǎng)絡(luò)。在工作中注重發(fā)揮了縣級調(diào)處中心的龍頭作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處中心的骨干作用和村居調(diào)委會基礎(chǔ)作用。三是在調(diào)處職責(zé)上搭建好“三大平臺”?？h、鄉(xiāng)兩級調(diào)處中心將轄區(qū)范圍內(nèi)涉及不同主體、不同領(lǐng)域、不同性質(zhì)的民事爭議、行政爭議等納入調(diào)處范疇，做到一個窗口對外和“一站式”服務(wù)，遵循免費咨詢、免費調(diào)解、免費服務(wù)的“三免”原則，實行“統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、依法處理、限期辦理”的“五理”工作機制，真正做到有案必受、有受必理、有理必果、有果必公?？h、鄉(xiāng)兩級黨委政府授予調(diào)處中心矛盾糾紛分流指派、調(diào)處調(diào)度、調(diào)處督辦、“一票否決”建議和瀆職責(zé)任追究“五大職權(quán)”，為調(diào)處中心搭建好服務(wù)平臺、組織平臺、職責(zé)平臺“三大平臺”，做到有責(zé)有權(quán)，使調(diào)處工作更有權(quán)威。

二、立足“四大轉(zhuǎn)變”工作格局，不斷創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)調(diào)處機制。

在機制建設(shè)上，結(jié)合新時期社會矛盾糾紛的特點，對調(diào)解力量、方式、手段等進行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整和創(chuàng)新性變革，呈現(xiàn)出矛盾糾紛調(diào)處工作的四大新轉(zhuǎn)變，即：變小調(diào)解為大調(diào)解、變單一調(diào)解為綜合調(diào)解、變無序調(diào)解為規(guī)范調(diào)解、變被動調(diào)解為主動調(diào)解。在調(diào)處機制運作上形成了“五個三”的做法：一是在排查預(yù)警上堅持“三早”。即早發(fā)現(xiàn)、早議事，早化解。早發(fā)現(xiàn)，指基層調(diào)解人員經(jīng)常深入矛盾糾紛多發(fā)場所及時了解動態(tài)，認真排查篩選線索，做到縣(市)區(qū)每月、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)每半月、村(居)每旬排查一次矛盾糾紛，重大節(jié)日、重要會議、敏感時期組織專門排查。早議事，是指對涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)、拆遷、承包、分配等與群眾重大利益相關(guān)事宜，及時宣傳解釋并征求意見，避免誤解，預(yù)防矛盾發(fā)生。早化解，是指一旦矛盾糾紛發(fā)生，立即組織調(diào)解人員深入現(xiàn)場，迅速調(diào)解。有的調(diào)處中心還通過建立調(diào)處小分隊，實行“坐堂受理”與“巡回調(diào)處”相結(jié)合，定期深入基層排查調(diào)處矛盾糾紛。二是在整合力量上強化“三聯(lián)”。即上下聯(lián)動、部門聯(lián)手、信息聯(lián)網(wǎng)。上下聯(lián)動，縱向調(diào)解，指從調(diào)解中心至市、鎮(zhèn)、村、組五級調(diào)解機構(gòu)層層調(diào)解，相互協(xié)調(diào)實行聯(lián)調(diào)：部門聯(lián)手，橫向調(diào)解，指行政、政法、信訪、勞動、民政等部門聯(lián)手，各司其職綜合調(diào)解；信息聯(lián)網(wǎng)，立體調(diào)解，指建立大調(diào)解信息平臺，網(wǎng)絡(luò)全方位鏈接，隨時了解矛盾動態(tài)及調(diào)處信息，跟蹤指導(dǎo)督查調(diào)解個案。三是績效考核上做到“三列”。大調(diào)解建立了科學(xué)管用的考核獎懲制度，考核內(nèi)容上圍繞“八個率”硬性指標：矛盾糾紛的調(diào)處率和調(diào)處成功率、民轉(zhuǎn)刑案件特別是民轉(zhuǎn)刑殺人案件的下降率、越級上訪和群體性事件的管控率、法院對調(diào)解協(xié)議的采信率、法院受理民事案件下降率、同一矛盾糾紛110重復(fù)報警下降率和人民群眾的滿意率等。在操作層面上，縣(市)區(qū)黨委、政府將大調(diào)解工作列入社會治安綜合治理和平安建設(shè)考核的重要內(nèi)容，占百分考核的10％左右；縣鄉(xiāng)兩級調(diào)處中心管理列入機關(guān)職能部門目標管理考核；調(diào)處中心人員工作績效列入干部實績檔案。四是在保障機制上突出“三強”。在實踐中，注重三大機制建設(shè)。一強保障?？h級調(diào)處中心工作所需經(jīng)費由財政保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調(diào)處中心的工作經(jīng)費，按轄區(qū)總?cè)丝谀耆司簧儆?.5元的標準列入財政預(yù)算，村居級調(diào)解組織經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級共同統(tǒng)籌，做到專款專用。二強素質(zhì)。以加強調(diào)解隊伍能力建設(shè)為目標，堅持“分級負責(zé)、分類培訓(xùn)”的原則，市、縣、鄉(xiāng)三級各自承擔相應(yīng)的培訓(xùn)任務(wù)，做到對調(diào)解員每年普遍輪訓(xùn)一遍。并實行嚴格的調(diào)解員“準入制”，對調(diào)解員實行等級評定。三強責(zé)任。調(diào)處中心受理、調(diào)處矛盾糾紛建立了嚴格的責(zé)任查究制度，對因調(diào)處中心調(diào)處不及時、不得力以及違法調(diào)處，導(dǎo)致發(fā)生重大民轉(zhuǎn)刑案件、群體性事件、越級上訪等，實行責(zé)任倒查，并依法依紀追究相關(guān)人員責(zé)任，對單位和部門實施社會治安綜合治理“一票否決”。五是在配套體系上落實“三制”。其一，領(lǐng)導(dǎo)帶班制?？h、鄉(xiāng)兩級社會矛盾糾紛調(diào)處中心普遍建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)到調(diào)處中心輪值接待群眾的領(lǐng)導(dǎo)值班制度，領(lǐng)導(dǎo)深入一線，靠前指揮，包案到底，使復(fù)雜的矛盾糾紛及時得到化解。其二，聽證對話制。依托大調(diào)解這一新平臺，縣、鄉(xiāng)兩級黨委、政府就一些重大政策的出臺和群眾關(guān)心的熱點、難點問題，組織聽證對話，解疑釋惑。其三，社會聯(lián)動制。將社會矛盾的調(diào)處服務(wù)與法律服務(wù)熱線、律師參與、公證確認、法律援助、法制教育等配套，形成以調(diào)處中心為主陣地，對外延伸輻射，社會各界共同參與、協(xié)同作戰(zhàn)、多管齊下的大調(diào)解格局。

三、立足“三大對接”機制，實現(xiàn)社會資源與司法專業(yè)資源的有機結(jié)合。

伴隨大調(diào)解事業(yè)的深入發(fā)展，我市有關(guān)政法綜治部門在大調(diào)解框架下，積極構(gòu)建“公調(diào)對接”、“訴調(diào)對接”、“檢調(diào)對接”等對接新機制。一是“公調(diào)對接”。實行縣調(diào)處中心與縣公安局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處中心與派出所、村居調(diào)處站與警務(wù)站三個不同層面的對接。主要采取三種模式：即“駐所制”，由各級調(diào)處中心選派工作人員或招聘社會人員，經(jīng)培訓(xùn)合格后，進駐派出所調(diào)處站調(diào)處矛盾糾紛?！芭神v制”，由派出所選派民警進駐調(diào)處中心，參與矛盾糾紛調(diào)處。“移送制”，即派出所對110接報的復(fù)雜疑難矛盾糾紛，在先期處警取證后按程序移送各級調(diào)處中心受理調(diào)處。近三年來，南通公安機關(guān)三級調(diào)解機構(gòu)，跟蹤回訪各類復(fù)雜疑難糾紛2萬多起，97％以上矛盾糾紛沒有“二次反應(yīng)”。全市“民轉(zhuǎn)刑”案件連續(xù)兩年分別較上年下降了12.1％和12.3％。實現(xiàn)了公安調(diào)處能力與打擊能力、防范能力的整體提升。二是“訴調(diào)對接”。縣(市)區(qū)法院在縣(市)區(qū)和規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處中心設(shè)立巡回合議庭，依法確認和支持調(diào)處中心形成的調(diào)解協(xié)議的效力，加強對調(diào)解業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，大調(diào)解組織

在基層法院和法庭設(shè)立“調(diào)解窗口”，形成雙向互動。2003年4月以來，全市達成調(diào)解協(xié)議后提起訴訟的矛盾糾紛數(shù)僅為358件，法院對調(diào)解協(xié)議的采信率達98％以上。三是“檢調(diào)對接”。把輕傷害、交通肇事等多發(fā)性犯罪案件和部分過失犯罪案件作為調(diào)解處理的重點。把事實清楚、案情簡單、爭議和影響不大、情節(jié)輕微、社會危害性較小，被害人獲得賠償后自愿放棄追究刑事責(zé)任等作為調(diào)解處理的必要條件，擴大調(diào)解結(jié)案率。對接機制的建立，實現(xiàn)了社會資源與政法專業(yè)資源的有效整合，為新形勢下政法綜治工作注入了新的活力。三大對接既各自獨立，又互相依托，構(gòu)成了立體化協(xié)調(diào)聯(lián)結(jié)的支架，使社會矛盾調(diào)處化解工作從“平面”走向“立體”，實現(xiàn)了由公檢法部門各自為戰(zhàn)的“小調(diào)解”向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“無障礙”對接的“大調(diào)解”轉(zhuǎn)變。

四、立足“兩專調(diào)解”建設(shè)，實現(xiàn)大調(diào)解機制三大新延伸。

去年以來，南通市積極推進以“兩?！闭{(diào)解為主要內(nèi)涵的大調(diào)解機制專業(yè)化建設(shè)，推進大調(diào)解機制從綜合調(diào)解向?qū)I(yè)機制、調(diào)解隊伍由兼職為主向?qū)Ｂ殲橹鳌⒄{(diào)解格局由社會資源整合的太平臺向以個人調(diào)解室發(fā)展的新轉(zhuǎn)變。一是專業(yè)調(diào)處機制建設(shè)。根據(jù)新時期專業(yè)性矛盾糾紛不斷凸顯的新特點，依托大調(diào)解體系創(chuàng)新醫(yī)患、環(huán)保、勞資、拆遷等矛盾糾紛調(diào)處機制。2008年2月，南通市成立全省首家由政府主導(dǎo)管理下的獨立第三方醫(yī)患糾紛專門性調(diào)處機構(gòu)，市醫(yī)患糾紛調(diào)處中心代表政府依法調(diào)處醫(yī)患糾紛，通過建立多方支持的資源整合機制、社會公認的事故鑒定機制、規(guī)范有序的調(diào)處預(yù)防機制以及科學(xué)合理的糾紛理賠機制，運作頭9個月，就直接受理調(diào)處成功重大糾紛21件，為患方兌付理賠80多萬元。獨立第三方的市醫(yī)患糾紛調(diào)處中心的建立，解決了令患者頭疼、醫(yī)院頭疼、衛(wèi)生行政管理部門頭疼的“醫(yī)鬧”問題，不僅為醫(yī)患雙方的溝通、協(xié)商和調(diào)解提供薪平臺，而且有效地促進了醫(yī)院內(nèi)部管理，社會群眾對醫(yī)院的滿意程度也有所提升，顯現(xiàn)了醫(yī)患糾紛調(diào)處新機制的運作效應(yīng)、社會效應(yīng)和民生效應(yīng)。二是專職調(diào)解隊伍建設(shè)。一方面，著力強化基層村居專職調(diào)解員建設(shè)。市委市政府提出，通過2-3年努力，實現(xiàn)全市村居調(diào)解組織專職調(diào)解員比例達到80％；80％以上的村居調(diào)解室配備2名以上專職調(diào)解員；普通矛盾糾紛80％化解在村居一級。做到村居有專職調(diào)解員隊伍、有標準化辦公場所、有與專業(yè)化相適應(yīng)的調(diào)處機制、有嚴格的工作責(zé)任制、有完善的考核獎懲制度、有必要的經(jīng)費保障。在專職調(diào)解員隊伍建設(shè)上，重點推進“三個2”工程。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級落實2名專職調(diào)解員、公調(diào)對接站配備2名專職調(diào)解員、村(居)落實2名老干部調(diào)解員。并健全完善適應(yīng)專職隊伍特點的選任聘用、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)績考核、創(chuàng)先評優(yōu)、等級管理制度等。另一方面，注重培育品牌調(diào)解員，放大明星調(diào)解員效應(yīng)。連續(xù)2屆4年以市委市政府的名義表彰全市“十佳調(diào)處中心”和“十佳調(diào)解員”，發(fā)揮了很好的示范作用。在實踐中涌現(xiàn)出來的一些社會公信力高的調(diào)解員，在縣(市)區(qū)一級設(shè)立個人調(diào)解室，類似于醫(yī)院的“專家門診”，目前全市已建立8個專業(yè)從事民間矛盾、房屋拆遷、勞資糾紛、三農(nóng)問題等方面的個人調(diào)解工作室。