司法改革需遵循司法規(guī)律

楊子云

受訪嘉賓：

諶洪果(法學(xué)博士，西北政法大學(xué)副教授)

侯猛(法學(xué)博士，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)副教授)

蕭顯(青年法律學(xué)者)

楊鵬(中國體改研究會(huì)研究員)

30年前，關(guān)于人治還是法治的爭論，30年后，變成了司法專業(yè)化還是司法民主化的命題。

2009年3月25日，最高人民法院公布《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009～2013)》(簡稱“三五綱要”)，與過去的司法改革大力倡導(dǎo)“法官職業(yè)化”的專業(yè)化改革傾向有所不同，“三五改革綱要”從“滿足人民群眾的司法需求出發(fā)”，列出六項(xiàng)任務(wù)來強(qiáng)調(diào)“司法為民”工作機(jī)制。其中除了“完善審判與執(zhí)行公開制度”、“改革和完善司法救助制度”兩項(xiàng)是比較契合經(jīng)典的司法特征外，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動(dòng)”的“多元糾紛解決機(jī)制”、“建立健全民意溝通表達(dá)機(jī)制”、“完善涉訴信訪工作機(jī)制”、“建立健全司法為民長效機(jī)制”等，則具濃厚的“中國特色”。

新一輪司法改革的方向已經(jīng)發(fā)生了微妙轉(zhuǎn)身。法學(xué)者對這種改革趨勢表達(dá)了擔(dān)憂和質(zhì)疑。

“三五”司法改革：“專業(yè)化”轉(zhuǎn)向“人民化”

《中國改革》：從形式上看，這次發(fā)布的“三五綱要”比及“二五綱要”、“一五綱要”，從50項(xiàng)改革減少為30項(xiàng)。同時(shí)在“三五綱要”文本開端，有“經(jīng)中央批準(zhǔn)”字樣，這是前兩個(gè)所沒有的。請問，除了形式之外，三五綱要有哪些亮點(diǎn)?從整體上看，發(fā)生了哪些主要變化?

蕭顯：作為指導(dǎo)法院未來五年改革工作的綱領(lǐng)性文件，“三五綱要”的“亮點(diǎn)”是明顯的：建立刑事被害人救助制度、建立健全多元糾紛解決機(jī)制、將量刑納入法庭審理程序……這些都是深化改革的當(dāng)務(wù)之急，值得深入推進(jìn)。

諶洪果：具體的亮點(diǎn)，比如規(guī)范自由裁量權(quán)，將量刑納入法庭審理程序，研究制定《人民法院量刑程序指導(dǎo)意見》。構(gòu)建全國法院案件信息數(shù)據(jù)庫，加快案件信息查詢系統(tǒng)建設(shè)。研究建立裁判文書網(wǎng)上發(fā)布制度和執(zhí)行案件信息的網(wǎng)上查詢制度等。最根本的問題在改革思路上。

在“二五綱要”中，其努力的方向是要使司法工作相對符合司法的內(nèi)在本性，即“體現(xiàn)審判工作的公開性、獨(dú)立性、中立性、程序性、終局性等本質(zhì)特征”。而“三五綱要”的著眼點(diǎn)是外在的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，司法必須與時(shí)俱進(jìn)，必須“滿足人民群眾的司法需求”，至于如何滿足，則不見有什么合理的制度設(shè)計(jì)。

侯猛：從總體改革思路來看，“三五綱要”不再像過去一樣強(qiáng)調(diào)司法專業(yè)化，而是強(qiáng)調(diào)“司法大眾化”和“司法民主化”，提出要重視民意和不忘“群眾路線”；強(qiáng)調(diào)因應(yīng)形勢變化而調(diào)整司法政策的“服務(wù)意識(shí)”和靈活性，而司法的專業(yè)性、保守性、確定性、穩(wěn)定性等法治原則不再被強(qiáng)調(diào)，這是很遺憾的轉(zhuǎn)向。

《中國改革》：有人做出統(tǒng)計(jì)，在一五綱要中，“人民群眾”出現(xiàn)2次，“人民陪審員”出現(xiàn)5次；在二五綱要中，“人民群眾”出現(xiàn)2次，“人民調(diào)解”出現(xiàn)1次，“人民陪審員”出現(xiàn)4次。但在三五綱要中，“人民群眾”出現(xiàn)高達(dá)21次，“人民陪審員”出現(xiàn)3次，“人民”單獨(dú)出現(xiàn)3次．“人民利益”出現(xiàn)2次，“人民調(diào)解員”出現(xiàn)1次；在上述詞匯中，“人民”共出現(xiàn)30次，是此前兩個(gè)改革綱要總和的兩倍還多?？梢?，三五改革的重點(diǎn)是試圖建立滿足人民需求的、符合黨的事業(yè)和社會(huì)主義大局的司法體系。

侯猛：“三五綱要”的文本中，通篇沒提“法官職業(yè)化”。不提也并非壞事，因?yàn)椤盎边@個(gè)詞有“大而化之”的意思。相應(yīng)的，“司法大眾化”、“司法民主化”也不應(yīng)該提。因?yàn)檫@樣會(huì)顯得非此即彼，兩者不能相容似的。但可以講法官職業(yè)、司法民主，這兩者并不沖突。法院當(dāng)然要滿足人民群眾需求，但如果脫離法官職業(yè)特點(diǎn)，一味滿足人民群眾需求，那法院干脆就別要了，都改成人民調(diào)解委員會(huì)最好。對法院進(jìn)行監(jiān)督是有必要的。監(jiān)督并非必然導(dǎo)致干預(yù)法官辦案，監(jiān)督的目的是為了更好地落實(shí)憲法所規(guī)定的“法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)”。這個(gè)文本嚴(yán)格來說，更像一個(gè)政治表態(tài)，好像不是或主要不是寫給法官們的。

楊鵬：“三五綱要”給我留下的感覺是“兩不足”和“兩虛一實(shí)”。所謂“兩不足”，一是司法的職業(yè)化與專業(yè)化不足，沒有充分強(qiáng)調(diào)或保障法官的職業(yè)化、專業(yè)化與獨(dú)立化。二是司法的民主化不足，在陪審制上沒有任何實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。所謂“兩虛一實(shí)”，虛在什么地方呢?虛在法官的專業(yè)性及獨(dú)立性上，虛在以陪審制為基礎(chǔ)的司法民主上，實(shí)在什么地方呢?實(shí)在為司法政治化清除障礙，為政治之手介入司法審判提供便利。相比十年前的“一五綱要”，這是一個(gè)嚴(yán)重的歷史倒退。

專業(yè)性，公共領(lǐng)域?qū)?quán)力量的天敵

《中國改革》：在最高法院的官方解讀中，“三五綱要”的改革措施，是“一五”、“二五”改革綱要的延續(xù)。既然是延續(xù)，那么，我想知道“一五”、“二五”提出的改革規(guī)劃完成了沒?如果沒有，推進(jìn)到了哪一步?是什么原因?qū)е缕潆y以推進(jìn)或干脆無法完成?

蕭顯：細(xì)心點(diǎn)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“三五綱要”許多內(nèi)容，“一五”、“二五”綱要都曾提到，如提高法官待遇，加強(qiáng)職業(yè)保障，年年提，年年無法實(shí)現(xiàn)，究竟出了什么問題?重復(fù)也就罷了，有些內(nèi)容甚至開始“縮水”，如審判委員會(huì)改革，“二五綱要”要求先建立刑事、民事專業(yè)委員會(huì)，然后變“會(huì)議制”為“審理制”，真正解決法院審委會(huì)“判而不審”的現(xiàn)象，步驟、目標(biāo)都是非常明確的。“三五綱要”卻以一句“完善審判委員會(huì)討論案件的范圍和程序，規(guī)范審判委員會(huì)的職責(zé)和管理工作”敷衍了事。

與之相同的還有案件請示制度，“二五綱要”要求對其進(jìn)行訴訟化改造，變“下級(jí)請示”為“上級(jí)審理”，“三五綱要”倒是言簡意賅，只說“規(guī)范下級(jí)人民法院向上級(jí)人民法院請示報(bào)告制度”，問題在于，關(guān)于規(guī)范案件請示，最高法院建國以來已經(jīng)出臺(tái)了十個(gè)文件，規(guī)范來規(guī)范去，無非是范圍程序變來變?nèi)?，對解決司法行政化問題沒有任何實(shí)質(zhì)意義。改革意味著祛除或改造，如果只是政策松緊，范圍進(jìn)退，就不是真正意義的改革。

諶洪果：“一五”、“二五”綱要著眼于法官專業(yè)化和法院內(nèi)部的制度建設(shè)，已經(jīng)取得了成效，法官們也開始有了責(zé)任感、專業(yè)榮耀感和自信力。比如：死刑復(fù)核程序的收回順應(yīng)了民心和歷史潮流；逐漸改革為人們詬病已久的“下級(jí)人民法院就法律適用疑難問題向上級(jí)人民法院請示的做法”，讓法官獲得了更大的獨(dú)立以及更大的責(zé)任；尤其在建立法官專業(yè)化的機(jī)制上做出了可喜的努力，比如建立法官依法獨(dú)立判案責(zé)任制，強(qiáng)化合議庭和獨(dú)任法官的審判職責(zé)。推進(jìn)制定法官、法官助理、書記員、執(zhí)行員、司法警察、司法行政人員、司法技術(shù)人員等分類管理辦法，加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)和其他各類人員的專

業(yè)化建設(shè)。

之前的改革自然有急促失敗之處。是什么原因?qū)е缕潆y以推進(jìn)或干脆無法完成?這不是職業(yè)化、專業(yè)化的改革方向錯(cuò)誤，充其量算是策略有失。“三五綱要”稱“司法體制和工作機(jī)制改革是我國政治體制改革的重要組成部分”。可見，制定者實(shí)際已經(jīng)看到了問題的要害，即制約人民法院科學(xué)發(fā)展的因素根本在于“體制性、機(jī)制性、保障性障礙”，這種障礙是“司法”改革者們無法解決的。僅僅是司法改革無法撬動(dòng)真正導(dǎo)致社會(huì)矛盾增多、社會(huì)不公正不穩(wěn)定的制度問題，即政治體制問題。

楊鵬：如何判定綱要是倒退還是進(jìn)步呢?我想這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是“去政治權(quán)力化”。長期以來，我們的社會(huì)，是以政治權(quán)力為中心的全能社會(huì)，社會(huì)公共領(lǐng)域完全由政治權(quán)力來壟斷，代表最高政治權(quán)力的皇帝就是最高的審判官。所謂司法獨(dú)立，在我看來就是審判權(quán)逐步從政治權(quán)力的控制中脫出來，成為一個(gè)專門的獨(dú)立自在的權(quán)力，按照自己的傳統(tǒng)、規(guī)律而運(yùn)作，司法權(quán)成為一個(gè)與政治行政權(quán)力并行的另一元權(quán)力。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展，建立在專業(yè)分工深化的基礎(chǔ)上，公共領(lǐng)域的發(fā)展，一樣建立在專業(yè)分工深化的基礎(chǔ)上。法官的專業(yè)性及獨(dú)立性及以陪審制為方法的司法民主化的實(shí)質(zhì)推進(jìn)，都是推進(jìn)司法獨(dú)立的力量，都有助于抗拒政治權(quán)力對司法的干預(yù)和扭曲。

公正源于約束和權(quán)力制衡

《中國改革》：多年來，司法機(jī)關(guān)發(fā)揮的作用未能滿足相應(yīng)的社會(huì)需求，司法機(jī)關(guān)在無法自主行使職權(quán)的同時(shí)又要承受外界的失望和不滿。包括腐敗和司法不公等問題導(dǎo)致司法信用不彰、權(quán)威難立。那么，司法改革的出路何在?

諶洪果：司法改革今后將如何走?我認(rèn)為還是要區(qū)分兩個(gè)層面：一是政治形勢層面，二是專業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)層面。運(yùn)動(dòng)式治理的中國傳統(tǒng)，使得任何一個(gè)初衷良好的改革都會(huì)變得半真半假。一方面必須作出文件式的改革，需要大學(xué)習(xí)大討論，需要表態(tài)，需要在不危及法官職位的前提下犧牲職業(yè)的操守；但另一方面我們也必須看到，經(jīng)過30年的法治建設(shè)，我們的法律文化已經(jīng)形成了一些積淀，法治的精神和觀念也逐漸深入人心，司法的運(yùn)作也形成了一些無法改動(dòng)的邏輯。我國憲法明確規(guī)定人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，各訴訟法都規(guī)定判決案件“以法律為準(zhǔn)繩”。大多數(shù)一線法官不是官員，也非政客，他們在自身的業(yè)務(wù)和法律公正以及司法獨(dú)立方面，依然在默默地捍衛(wèi)著起碼的職業(yè)尊嚴(yán)，在繼續(xù)推動(dòng)司法的技術(shù)含量。就算今后形勢轉(zhuǎn)變，我認(rèn)為司法的希望就在這些普通的堅(jiān)守職業(yè)倫理的法官身上。

楊鵬：司法改革的目標(biāo)是什么?是建立一個(gè)公正、高效、低成本的審判和執(zhí)行機(jī)制，公正高效才是硬道理。什么樣的條件才能實(shí)現(xiàn)公正高效?法官的專業(yè)性、職業(yè)性、獨(dú)立性就一定等于公正高效?未必。法官不是超人，有專業(yè)知識(shí)并不意味著公正高效。由民眾來審判就一定等于公正高效?未必，民眾也是由一個(gè)個(gè)有毛病的人組成的。公正高效源于約束，源于對人性缺陷的約束，源于有對不公正、不高效的現(xiàn)象的懲罰機(jī)制。國外實(shí)踐中的立法、司法和行政的分離和約束，司法權(quán)中陪審團(tuán)的民主定性權(quán)與法官的專業(yè)定量權(quán)的分離和約束，都指向一個(gè)目標(biāo)，建立權(quán)力分離并相互約束的機(jī)制。建立相互制約的機(jī)制，不迷信法官的專業(yè)性，但也不迷信人民群眾的人民性，這才可能是公正高效的來源。

蕭顯：目前，理論、實(shí)務(wù)界關(guān)于司法改革的爭論很多。不走專業(yè)化的“回頭路”也好，轉(zhuǎn)向“司法人民化”也好，只要切中時(shí)弊，有理有據(jù)，改革措施不是沒有調(diào)整的必要。可怕的是，關(guān)系到廣大公民人身財(cái)產(chǎn)與權(quán)益的司法改革綱要，對問題與現(xiàn)實(shí)不做真誠的說理與呼應(yīng)，只是擺出一副政治正確、為民司法的姿態(tài)。這，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。用賀衛(wèi)方先生的話來結(jié)尾：司法獨(dú)立是司法公正的前提，司法公正的渴望及其實(shí)現(xiàn)途徑并沒有什么國情障礙。司法民主不能法外尋法，法外尋據(jù)，否則皆屬非法。司法改革的措施可以調(diào)整，可以推陳出新，但是，如果司法改革最終是把司法給改沒了，那將是南轅北轍，誤國害民。