國際糧食價(jià)格危機(jī)的農(nóng)業(yè)政策根源

何樹全

[摘要] 2007~2008年世界糧食作物價(jià)格的急劇上漲的原因很大程度上要?dú)w結(jié)于各國長期的農(nóng)業(yè)政策。從農(nóng)業(yè)貿(mào)易看,農(nóng)業(yè)貿(mào)易限制程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)貿(mào)易,這不利于糧食作物產(chǎn)量在全球的分配;從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看,發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家完全不同的政策導(dǎo)向,導(dǎo)致了全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率。應(yīng)對世界糧食價(jià)格飆升最有效的長遠(yuǎn)機(jī)制是全球糧食貿(mào)易自由化,減少甚至取消貿(mào)易扭曲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易政策。

[關(guān)鍵詞]糧食價(jià)格危機(jī);農(nóng)業(yè)政策;農(nóng)業(yè)貿(mào)易

[中圖分類號] F310[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)11-0009-04

※上海市高校選拔培養(yǎng)優(yōu)秀青年教師科研專項(xiàng)基金項(xiàng)目《農(nóng)業(yè)貿(mào)易問題研究》(17054)、上海大學(xué)文科“跨越”發(fā)展基金項(xiàng)目《農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)業(yè)貿(mào)易效應(yīng)研究》(07KYY009)。

一、引 言

2007年～2008年的世界糧食價(jià)格危機(jī)引發(fā)了各國對糧食安全的高度關(guān)注。從2006年開始世界主要糧食作物(如大米、小麥、玉米和大豆)價(jià)格開始上漲,2007年～2008年價(jià)格飆升。盡管價(jià)格在2008年下半年大幅度下降,名義價(jià)格水平仍然高出往年水平。國際組織、研究機(jī)構(gòu)對世界糧食價(jià)格上漲的原因和后果進(jìn)行研究和分析。分析家把價(jià)格上漲的原因歸結(jié)于發(fā)展中國家人口和收入的快速增長、糧食作物的新用途(如生產(chǎn)生物能源)、美元貶值、氣候變化、部分地區(qū)糧食欠收、市場失靈,等等。[1][2]

但是,這些研究主要集中在短期的、直接的因素。事實(shí)上,世界糧食作物的價(jià)格危機(jī)有著深刻的的農(nóng)業(yè)政策根源。本文的目的在于從發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策的差異來分析2007年～2008年世界糧食價(jià)格飆升的原因。論文的結(jié)構(gòu)如下:第二部分從歷史角度審視2007年～2008年世界糧食價(jià)格危機(jī);第三部分討論發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)政策;最后總結(jié)全文,提出筆者的想法。

二、2007年～2008年世界糧食價(jià)格危機(jī):歷史視角與各國的政策反應(yīng)

2007~2008年的世界糧食價(jià)格是否過高?這取決于所討論的價(jià)格是名義價(jià)格還是實(shí)際價(jià)格,取決于考察期的長短。圖 1 展示了2000年到2008年世界大米、小麥、玉米和大豆的國際名義價(jià)格走勢。各種價(jià)格從2007年下半年開始急劇上升,直至2008年下半年。 而圖2展示的是1960年到2008年上述作物按2000年美元計(jì)算的實(shí)際價(jià)格走勢。在過去的40年間,出現(xiàn)過5次價(jià)格飆升,分別是在1974年～1976年,1980年～1982年,1988年～1990年,1995年～1997年和2007年～2008年。

圖1、主要糧食作物的國際名義價(jià)格,2000年～2008年

資料來源: FAO 商品價(jià)格數(shù)據(jù)庫。

圖2、主要糧食作物的國際價(jià)格,1960年～2008年

數(shù)據(jù)來源:IMF商品價(jià)格數(shù)據(jù)庫。

從圖1和圖2可以看到,糧食作物的國際價(jià)格波動性大。由于糧食作物生產(chǎn)的季節(jié)性特征,生產(chǎn)決策與產(chǎn)出之間存在巨大的時(shí)間差,糧食價(jià)格對短期沖擊非常敏感。作物歉收必然引起價(jià)格上漲。國家政策干預(yù)將使糧價(jià)進(jìn)一步波動,這些政策通常是為了是生產(chǎn)者避開價(jià)格風(fēng)險(xiǎn),甚至將價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)阻擋在國境以外。圖1和圖2反映出的另一個重要信息是2007年~2008年的世界糧食飆升不是唯一的一次。

面對持續(xù)上漲的國際糧食價(jià)格,許多國家通過降低進(jìn)口關(guān)稅、限制出口、削減消費(fèi)稅、增加食品補(bǔ)貼等政策來控制國內(nèi)糧價(jià)的上漲。世界銀行的調(diào)查顯示, 在接受調(diào)查的115個國家和地區(qū)中,有66.1%的國家和地區(qū)采取了相關(guān)措施應(yīng)對高漲的糧價(jià)(圖2)。[3] 在這些國家和地區(qū)中, 64.5% 降低糧食作物進(jìn)口關(guān)稅,40.8% 利用庫存增加糧食供給,40.8% 限制糧食出口,60.5%進(jìn)行價(jià)格管制或者提供消費(fèi)補(bǔ)貼。

另一項(xiàng)由世界糧農(nóng)組織(FAO)對77個國家和地區(qū)的調(diào)查表明,大約50%的國家和地區(qū)降低糧食進(jìn)口關(guān)稅,55%采取價(jià)格控制或者消費(fèi)補(bǔ)貼措施,25%實(shí)行出口限制 ,只有16%的國家和地區(qū)沒有采取任何類似的措施。[4][5]

在這些措施中,有兩項(xiàng)與國際貿(mào)易直接相關(guān):降低進(jìn)口關(guān)稅和限制出口。降低甚至取消糧食進(jìn)口關(guān)稅是各國廣泛采取的穩(wěn)定國內(nèi)市場價(jià)格的措施。事實(shí)上,這種措施的效力是很有限的。必須把實(shí)際應(yīng)用關(guān)稅降得足夠低才能彌補(bǔ)國際價(jià)格上漲的副作用。而實(shí)際上,盡管發(fā)展中國家的糧食進(jìn)口約束關(guān)稅很高,但實(shí)際應(yīng)用關(guān)稅卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于約束關(guān)稅。 有研究認(rèn)為, 要把國內(nèi)價(jià)格穩(wěn)定在2006年的水平,進(jìn)口關(guān)稅是一個較大的負(fù)數(shù)。[6] 因此,即便完全取消糧食進(jìn)口關(guān)稅,其帶來的效應(yīng)也只能抵消國際糧價(jià)帶來的效應(yīng)的一小部分。

對于糧食出口國來講,出口限制措施在一定程度上降低了國內(nèi)價(jià)格,但同時(shí)也減少了政府和生產(chǎn)者的收入。糧食出口大國采取出口配額管理、征收出口關(guān)稅、降低出口退稅等出口限制措施是的國際糧價(jià)的漲跌更為復(fù)雜。這些措施通常具有經(jīng)濟(jì)和社會負(fù)效應(yīng)。糧食出口限制措施推動國際糧價(jià)的上漲趨勢,對國內(nèi)市場的過多干預(yù)限制了高糧價(jià)對生產(chǎn)者增收的效應(yīng)。某些國家的糧食出口限制使得國際糧價(jià)上漲了20%[7]。

三、農(nóng)業(yè)政策根源

1.農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策

在世界貿(mào)易領(lǐng)域,農(nóng)業(yè)貿(mào)易壁壘一直高于工業(yè)貿(mào)易壁壘。從19世紀(jì)后期開始,經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國家,其總體貿(mào)易壁壘就越低,但農(nóng)業(yè)貿(mào)易壁壘卻越高。[8] 表1展示了各收入水平國家的貿(mào)易限制指標(biāo)。盡管高收入國家的總體貿(mào)易的貿(mào)易限制綜合指標(biāo)(OTRI)最低,僅為7.0%,但其農(nóng)業(yè)部門的貿(mào)易限制綜合指標(biāo)(OTRI)是最高的,為43.1%。這一指標(biāo)不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其制造部門4.3%的貿(mào)易限制綜合指標(biāo),也高于其他收入水平的國家。四大經(jīng)濟(jì)體(加拿大、美國、歐盟和日本)農(nóng)業(yè)部門的貿(mào)易限制綜合指標(biāo)高于高收入國家整體,44.1%。從貿(mào)易限制關(guān)稅指標(biāo)(TTRI)看,高收入國家農(nóng)業(yè)部門的貿(mào)易限制指標(biāo)(12.4%)僅低于低收入國家(15.3%),中高收入國家農(nóng)業(yè)部門的貿(mào)易限制關(guān)稅指標(biāo)最低,僅為6.6%。

表1. 各收入水平國家的貿(mào)易限制綜合指標(biāo)(OTRI)

和貿(mào)易限制關(guān)稅指標(biāo)( TTRI),2006年(%)

* 四大經(jīng)濟(jì)體包括加拿大、歐盟、美國和日本。

資料來源: World Bank (2008b)。

歐盟、日本、美國和中國的貿(mào)易約占世界貿(mào)易的一半。他們的農(nóng)業(yè)貿(mào)易限制都高于工業(yè)貿(mào)易限制(表2)。其中,日本農(nóng)業(yè)貿(mào)易限制的綜合指標(biāo)和關(guān)稅指標(biāo)最高,分別為55.8%和31.1%。除了歐盟的農(nóng)業(yè)貿(mào)易限制綜合指標(biāo)為48.7%,接近日本的指標(biāo)外,其他經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)貿(mào)易指標(biāo)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于日本的指標(biāo)。

表2. 四大貿(mào)易國的貿(mào)易限制綜合指標(biāo)(OTRI)

和貿(mào)易限制關(guān)稅指標(biāo)( TTRI),2006年(%)

資料來源: World Bank (2008b)。

發(fā)展中國家的情形也是如此,農(nóng)業(yè)貿(mào)易限制要比工業(yè)貿(mào)易限制嚴(yán)格。表3展示了各地理區(qū)域發(fā)展中國家的貿(mào)易限制指標(biāo)。盡管各地區(qū)情況不同,但是農(nóng)業(yè)貿(mào)易限制指標(biāo)都大于工業(yè)貿(mào)易限制指標(biāo)。南亞、中東和北非農(nóng)業(yè)貿(mào)易的貿(mào)易限制綜合指標(biāo)最高,分別為46.4%和32.3%。結(jié)合表1看,撒哈拉以南非洲的農(nóng)業(yè)貿(mào)易限制綜合指標(biāo)是世界上最低的。從貿(mào)易限制關(guān)稅指標(biāo)看,南亞仍然是最高的,為31.4%,其次為撒哈拉以南非洲、中東和北非地區(qū),最低的是拉丁美洲和加勒比海地區(qū)。

表3.發(fā)展中國家的貿(mào)易限制綜合指標(biāo)(OTRI)

和貿(mào)易限制關(guān)稅指標(biāo)( TTRI),2006年(%)

資料來源: World Bank (2008b)。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策

高收入國家的農(nóng)業(yè)貿(mào)易限制和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保護(hù)的主要根源,這導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持通常以O(shè)ECD設(shè)計(jì)的生產(chǎn)者支持估值(PSE)為指標(biāo)。盡管某些OECD經(jīng)濟(jì)體(如日本、美國)的PSE在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初有所下降,但另一些OECD經(jīng)濟(jì)體(如韓國、歐盟)的PSE則有所上升(圖3)。高收入國家的農(nóng)業(yè)支持總額在2006年約為 2,680億美元,占農(nóng)業(yè)收入的27%。 [9]

圖3、OECD國家生產(chǎn)者支持估值(PSE),1986年～2007年

資料來源: OECD (2008)。

世界銀行的研究表明,從農(nóng)業(yè)名義支持率(NRA)看,高收入國家的農(nóng)業(yè)支持總額僅在20世紀(jì)90年代有所下降,但是,如果把農(nóng)業(yè)收入支持包含在內(nèi),則農(nóng)業(yè)支持總額幾乎沒有下降。[10][11]

盡管獲得發(fā)展中國家的生產(chǎn)者支持估值(PSE)數(shù)據(jù)較為困難,一般認(rèn)為,發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)政策一直以來是以剝奪農(nóng)業(yè)剩余支持工業(yè)發(fā)展為主的,直到最近才開始轉(zhuǎn)向支持農(nóng)業(yè)。世界銀行的研究印證了這個廣為接受的觀點(diǎn)。[10][11] 20世紀(jì)50年代到80年代中期,發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)就是如何有效地從農(nóng)業(yè)部門征稅,從20世紀(jì)80年代中期開始,這些國家才開始對農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼政策。OECD設(shè)計(jì)的另一個指標(biāo),生產(chǎn)者支持估值百分比(%PSE),是衡量農(nóng)業(yè)支持水平的關(guān)鍵指標(biāo)。它反映的是對農(nóng)業(yè)部門的政策轉(zhuǎn)移支付占農(nóng)業(yè)毛收入的比重。這對分析農(nóng)業(yè)支持水平的變化和跨國比較十分有用。圖4比較了部分發(fā)展中國家和OECD國家1997年~2007年的生產(chǎn)者支持估值百分比(%PSE)?？梢钥闯?盡管這些發(fā)展中國家開始實(shí)施支持農(nóng)業(yè)政策,其水平遠(yuǎn)低于OECD國家。2005年~2007年,智利的平均生產(chǎn)者支持估值百分比(%PSE)僅為4.4%,巴西和南非不足6%,中國和烏克蘭分別為9%和10%,俄羅斯為14%,而OECD國家則高達(dá)25.7%。

圖4、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持水平的發(fā)展, 1997～2007

資料來源:Source : OECD, PSE/CSE數(shù)據(jù)庫(http://www.oecd.org/tad/support/psecse)。

發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)名義支持率(NRA)因地區(qū)而不同。非洲國家的農(nóng)業(yè)名義支持率最低,除了20世紀(jì)80年代中期,其平均值為負(fù)。相比之下,亞洲和拉丁美洲發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)名義支持率則從20世紀(jì)80年代的負(fù)值逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎?東歐國家的農(nóng)業(yè)名義支持率從改革之初接近零的負(fù)值穩(wěn)步上升。[10][11]

3.WTO出口紀(jì)律

WTO為低價(jià)格的農(nóng)產(chǎn)品國際市場制定了推動貿(mào)易的規(guī)則。作為規(guī)則制定組織,WTO也應(yīng)為價(jià)格高漲的國際農(nóng)產(chǎn)品市場制定自由貿(mào)易的價(jià)格,規(guī)范出口限制措施。事實(shí)上,WTO的確有相關(guān)的規(guī)則,但這些規(guī)則的實(shí)際效力極其有限。這些規(guī)則其實(shí)并不阻止成員國實(shí)施出口限制措施,有的措施如出口關(guān)稅根本就沒有紀(jì)律限制。

盡管《WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定》第12條的標(biāo)題是“出口禁止和限制的紀(jì)律”,它規(guī)定卻是出口國實(shí)施“對糧食實(shí)行任何新的出口禁止或限制”的注意事項(xiàng)。事實(shí)上,這些注意事項(xiàng)也是虛的。結(jié)合GATT 1994第11條看,可以這樣解釋,當(dāng)糧食出現(xiàn)“嚴(yán)重短缺”,出口國可以“臨時(shí)實(shí)施的禁止出口或限制出口”。前面提到,對于“嚴(yán)重短缺”,WTO沒有解釋如何界定和判定。量化“嚴(yán)重短缺”確實(shí)很難,但對于容易用時(shí)間量化措施實(shí)施期,WTO也只用了“臨時(shí)“一詞。多長時(shí)間算是“臨時(shí)”,一個月還是一年或者更長,則由各出口國決定。而要求出口國在采取出口限制措施是要“適當(dāng)考慮”“對進(jìn)口成員糧食安全的影響”這樣的規(guī)定沒有任何實(shí)際約束力。

具有貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)政策降低了全球尤其是發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。這些政策以發(fā)展中國家更有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為代價(jià)促進(jìn)發(fā)達(dá)國家低效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣的政策使得全球農(nóng)作物產(chǎn)量下降、國際價(jià)格受到壓制、國內(nèi)價(jià)格偏高。長期積累,導(dǎo)致庫存量下降,而貿(mào)易政策又不能將國際生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為滿足國內(nèi)需求的能力。這樣,在天氣異常導(dǎo)致澳大利亞和歐洲欠收等因素的沖擊下,世界糧食作物價(jià)格便會急劇上漲。

四、結(jié)語

2007年～2008年世界糧食作物價(jià)格的急劇上漲并非是過去40年來獨(dú)有的。除了干旱導(dǎo)致的歉收、美元貶值、需求增長、市場失靈等短期因素外,世界糧食作物價(jià)格的飆升有著深刻的農(nóng)業(yè)政策根源。本文從農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策的角度探討了農(nóng)業(yè)政策對世界糧食價(jià)格飆升的作用。這次的世界糧食價(jià)格危機(jī)不是全球糧食短缺的反映;世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力在增加,能夠滿足全球?qū)Z食不斷增長的需求;事實(shí)上,全球有足夠的糧食供人們使用;問題是價(jià)格高出了許多人能夠承受的水平。[12] 糧食安全不決定于糧食在哪里生產(chǎn)而決定于人們是否有食物獲取權(quán)。[13]

然而,各國農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策限制了將國際生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為國內(nèi)生產(chǎn)能力。這樣的政策應(yīng)當(dāng)修訂、取消。目前,只有25%的糧食進(jìn)入國際貿(mào)易,各國應(yīng)當(dāng)對國際糧食貿(mào)易有共同的視角。[14] 應(yīng)對世界糧食價(jià)格飆升最有效的長遠(yuǎn)機(jī)制是全球糧食貿(mào)易自由化,減少甚至取消貿(mào)易扭曲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易政策。國際貿(mào)易是促使各國按照比較優(yōu)勢的原則進(jìn)行糧食生產(chǎn),在全球范圍內(nèi)重新進(jìn)行糧食分配,利用國際糧食供給滿足國內(nèi)糧食需求的手重要手段。

[參考文獻(xiàn)]

[1]Trostle, Ronald.Global Agricultural Supply and Demand: Factors

Contributing to the Recent Increase in Food Commodity Prices

[A].US Department of Agriculture Economic Research Service

Reports No. WRS200801[C].July, Washington D.C., USA,2008.

[2]Lin, Justin.Prepared Remarks for the Roundtable on “Preparing

for the next Global Food Crisis”[A].Center for Global

Development[C].October, Washington D.C., USA,2008.

[3]World Bank.Addressing the Food Prices: The Need for Rapid and

Coordinated Action[A]. Background Paper to Group of Eight

Meeting of Financial Ministers[C].June, Osaka, Japan. 2008a.

[4]FAO.Soaring Food prices: fact, Perspectives, Impacts and Actions

Required[A].Document of the High-level Conference on World

Food Security: the Challenges of Climate Change and Bioenergy[C].

June, Rome, Italy.2008a.

[5]FAO.National Policy Responses to high Food Prices[M], FAO

Economic and Social perspectives Policy Brief No. 1[M]. July, Rome,

Italy.2008b.

[6]Sharma, Ramesh and Panos Konandreas.WTO Provisions in the

Context of Responding to Soaring Food Prices[A]. FAO Commodity

and Trade Policy Research Working Paper No. 25[C].October,

Rome,Italy. 2008.

[7]Chauffour, Jean-Pierre.Global Food Price Crisis: Trade Policy

Origins and Options[A].World bank Trade Note No. 34[C].July,

Washington D.C., USA.2008.

[8]World Bank. Global Monitoring Report 2008[R]. February,

Washington D.C.. USA.2008b.

[9]OECD.Agricultural Policies in OECD Countries:At a Glance 2008

[M].Paris, France. 2008.

[10]Anderson, Kym and Ernesto Valenzuela.Estimates of Global

Distortions to Agricultural Incentives, 1955 to 2007[M/OL].

World Bank, Washington DC, October 2008, data available at

http://ww.worldbank.org/agdistortions. 2008-12-20.

[11]Anderson, Kym, Marianne Kurzweil, Will Martin, Damiano

Sandri, and Ernesto Valenzuela.Measuring Distortions to Agriculture

Incentives, Revisited[J]. Policy Research Working Paper No.

4612, World Bank, Washington, D.C., USA. 2008.

[12]IMF.IMF Helping Countries Respond to Food Price Crisis

[M/OL].IMF Survey Online, http://www.imf.org/external/pubs/ft

/survey/so/2008/NEW060308A.htm, June,2008-12-20.

[13]Sen, Amartya.Poverty and Famines: An Essay on Entitlement and

Deprivation[M].Oxford: Clarendon Press. 1981.

[14]WTO.Lamy: The world needs a shared vision on food and agricultural

trade policy[M/OL]. May, Salzburg, Austria.

http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl124_e.htm,

2009-05-20.

The Cause of Recent World Food Price Crisis: A Policy Perspective

He Shuquan

(Department of Economics, Shanghai University, Shanghai 200444, China)

Abstract:The world food commodity price spike from 2007 to 2008 was largely attributed to agricultural policies. In general, agricultural trade is more restricted than manufacture trade, which hampers the food commodity re-distribution over the world. Different agriculture policies orientation between developed and developing countries caused the low efficient agriculture production globally. The long-term mechanism to deal with food price crisis is to promote free trade in agriculture and eliminate trade-distortion agricultural policies.

Key words:food price crisis; agricultural policies; agricultural trade

(責(zé)任編輯:張積慧)