“兩分兩換”　連通城鄉(xiāng)

相麗均

能和城里人一樣住配套設(shè)施齊全的公寓式住宅，能和城里人一樣享受相對(duì)完善的社會(huì)保障，這一直是農(nóng)村人質(zhì)樸而又真誠(chéng)的夢(mèng)想。嘉興市以“兩分兩換”為推手，為嘉興未來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展描繪了一幅美麗藍(lán)圖。

住房、土地，歷來(lái)被認(rèn)為是農(nóng)民安身立命之本。

然而，不少嘉興農(nóng)民卻主動(dòng)搬離了世代棲身的鄉(xiāng)村老宅，自愿流轉(zhuǎn)出了日夜耕作的鄉(xiāng)間土地。

是什么讓他們?nèi)绱朔判牡仉x開土地？現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)最能說(shuō)明問(wèn)題。

2008年，浙江省委、省政府做出重大決策部署，將嘉興確定為省級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)之一。嘉興市應(yīng)勢(shì)推行“兩分兩換”，讓城鄉(xiāng)二元體制的堅(jiān)冰進(jìn)一步融化，使“農(nóng)村人”和“城里人”的差距逐步縮小。

試點(diǎn)，在9個(gè)鎮(zhèn)展開

“政策一出來(lái)，我和老伴就打算搬到鎮(zhèn)上來(lái)了?！辈烫旄Ｅd沖沖地告訴記者。

今年50多歲的蔡天福是嘉興市南湖區(qū)余新鎮(zhèn)明星村18組的農(nóng)民，兩個(gè)女兒出嫁后，250平方米的房子就只剩下他和老伴了。蔡天福說(shuō)，按照房屋置換協(xié)議，他有多種選擇：可以選擇鎮(zhèn)上總面積相同的公寓房；也可以在鎮(zhèn)里統(tǒng)一規(guī)劃的新社區(qū)自行建造房子?！拔蚁霌Q成兩套公寓房正合適，一套自己住，另一套出租，鎮(zhèn)上這么多外來(lái)人口，每月出租五六百塊應(yīng)該不成問(wèn)題?！倍鳛闂l件，他家原來(lái)的房子將被拆除，并被復(fù)墾為耕地。

與此同時(shí)，蔡天福家的13畝承包田，也流轉(zhuǎn)給了鎮(zhèn)里的漁里開發(fā)有限公司?！拔覀兠磕昕梢阅玫?300元的土地流轉(zhuǎn)金。另外，如果流轉(zhuǎn)期限超過(guò)10年的話，我和老伴還可以按照城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中城鎮(zhèn)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇參保呢。”蔡天福樂(lè)呵呵地說(shuō)。

蔡天福口中的政策，正是嘉興市正在推行的“兩分兩換”政策。

所謂“兩分兩換”，就是把農(nóng)民的宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。土地置換后，不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途；土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋；對(duì)已經(jīng)進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民，逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇。

地處杭嘉湖平原東北部的嘉興市，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但由于土地緊缺等制約要素日益顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間明顯不足。嘉興是平原，沒(méi)有大量可用來(lái)改造為建設(shè)用地的低丘緩坡；杭州灣北岸是主航道，嘉興也不可能進(jìn)行大規(guī)模圍墾造田。如何才能盤活有限的土地資源？

在非農(nóng)用地不足的背后，農(nóng)村宅基地雜亂無(wú)章，農(nóng)民大多分散居住，造成土地的極大浪費(fèi)。同時(shí)，隨著嘉興近年來(lái)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，到鎮(zhèn)上甚至縣里、市里打工的農(nóng)民越來(lái)越多，曾經(jīng)讓農(nóng)民安居的農(nóng)村住房，讓他們樂(lè)業(yè)的鄉(xiāng)間田地，卻成為他們搬不動(dòng)帶不走的遺憾。如何在節(jié)約用地的同時(shí)，讓這些無(wú)法移動(dòng)的物產(chǎn)成為農(nóng)民真正可支配的資產(chǎn)？

在這樣的背景下，嘉興市制定了《關(guān)于開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》和《關(guān)于開展節(jié)約集約用地試點(diǎn)加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的若干意見》，開始推進(jìn)以“兩分兩換”為核心內(nèi)容的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革。

“由于涉及到土地、社保、戶籍、城鄉(xiāng)建設(shè)等多方面內(nèi)容，‘兩分兩換是一個(gè)艱巨的過(guò)程。我們的工作思路主要是從村鎮(zhèn)的試點(diǎn)開始，一點(diǎn)一點(diǎn)慢慢地摸索，積累經(jīng)驗(yàn)，等時(shí)機(jī)成熟了，路徑明確了，再在全市范圍內(nèi)逐步推廣?！奔闻d市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室副主任金梓偉介紹。

據(jù)悉，嘉興市共設(shè)立了9個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，即南湖區(qū)的七星鎮(zhèn)和余新鎮(zhèn)，秀洲區(qū)的新塍鎮(zhèn)和王江涇鎮(zhèn)，嘉善縣的姚莊鎮(zhèn)，平湖市的新埭鎮(zhèn)，海鹽縣的百步鎮(zhèn)，海寧市的許村鎮(zhèn)以及桐鄉(xiāng)市的龍翔街道。隨著試點(diǎn)工作的啟動(dòng)，“兩分兩換”逐漸成為流行在嘉興農(nóng)村村頭巷尾的一個(gè)時(shí)髦名詞。

“歇腳上岸”做城里人，有房有社保

“土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是吃飯的本錢，‘兩分兩換剛提出來(lái)的時(shí)候，從干部到群眾，反響很強(qiáng)烈。許多人都在擔(dān)心城鄉(xiāng)一體化后，農(nóng)民的就業(yè)和生活保障靠什么來(lái)維系。”金梓偉透露。

為了讓“兩分兩換”能夠順利推進(jìn)，各試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行了大量前期調(diào)研。南湖區(qū)余新鎮(zhèn)在明星村農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，召開的相關(guān)會(huì)議已不下百次；嘉善縣姚莊鎮(zhèn)發(fā)放了5000多份調(diào)查表，先后召開了24次座談會(huì)，對(duì)置換政策進(jìn)行了20余次的修改完善。

而在具體操作中，嘉興市規(guī)定，“兩分兩換”要因地制宜，不能“一刀切”，要從實(shí)際出發(fā)，充分尊重農(nóng)民意愿?！白栽甘侵脫Q的基本原則。比如換不換，完全是由村民說(shuō)了算；換成什么，異地自建、換公寓房還是貨幣安置，都由村民自行申請(qǐng)，任選其一?！苯痂鱾フf(shuō)。

拿試點(diǎn)進(jìn)度最快的南湖區(qū)來(lái)說(shuō)，余新鎮(zhèn)和七星鎮(zhèn)都是從1個(gè)村開始試點(diǎn)，但“兩分兩換”的置換模式不盡相同。

“此前，余新鎮(zhèn)已就農(nóng)民對(duì)房產(chǎn)置換模式的選擇進(jìn)行過(guò)民意調(diào)查，結(jié)果有超過(guò)一半的居民愿意拿公寓房，但條件越好的農(nóng)民越希望自建聯(lián)排別墅。為尊重農(nóng)民的意愿，余新鎮(zhèn)推出了兩種可供農(nóng)民自由選擇的路徑。七星鎮(zhèn)則在置換中把家庭人口作為測(cè)算城鎮(zhèn)住房面積的重要標(biāo)準(zhǔn)，在按政策認(rèn)定人口每人40平方米的基礎(chǔ)上每戶再加60平方米計(jì)算?！蹦虾^(qū)委農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)。

“歇腳上岸”做城里人，有些農(nóng)民擔(dān)心會(huì)住得不習(xí)慣。不過(guò)，姚莊鎮(zhèn)60多歲的村民老姚卻沒(méi)這個(gè)擔(dān)心，老姚說(shuō)，姚莊鎮(zhèn)的農(nóng)村新社區(qū)是為農(nóng)民量身打造的。

據(jù)了解，姚莊鎮(zhèn)的這批新社區(qū)根據(jù)農(nóng)民喜歡住得寬敞些的特點(diǎn)，特意將小區(qū)住宅的間距加寬，容積率達(dá)到了1.1，甚至超過(guò)了縣城的一些高檔住宅小區(qū)。同時(shí)，小區(qū)除了中心景觀，各住宅樓間還有組團(tuán)綠化小品，滿足看慣了綠色田野的農(nóng)民需求，甚至還設(shè)計(jì)了配套用房，供農(nóng)民碰到紅白喜事時(shí)使用。

據(jù)了解，七星鎮(zhèn)東進(jìn)村、七星村、大樹村等地的“兩分兩換”二期工作已經(jīng)啟動(dòng)，但仍然有一部分農(nóng)戶沒(méi)有徹底流轉(zhuǎn)土地。“其實(shí)還是因?yàn)楸Ｕ蠁?wèn)題讓他們有所顧慮?！蹦虾^(qū)委農(nóng)辦的同志說(shuō)。

一位沒(méi)有參加“兩分兩換”的村民就坦言了他的顧慮：“我今年已經(jīng)51歲了，如果把承包地置換出去，很有可能就找不到工作，現(xiàn)在一般的工廠都不要我們這些上了年紀(jì)的人。留著土地好歹還可以種點(diǎn)蔬菜瓜果。而且，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)不是一次性到我們手上的，萬(wàn)一承包的公司經(jīng)營(yíng)虧損，我們問(wèn)誰(shuí)拿錢呢？”

對(duì)此，各試點(diǎn)鎮(zhèn)都因地制宜給出了不同的承諾。在余新鎮(zhèn)，60周歲以上的老人每月發(fā)200元補(bǔ)貼，鎮(zhèn)里負(fù)責(zé)推薦40~50歲農(nóng)民每年每人到農(nóng)業(yè)項(xiàng)目做工100~150天。七星鎮(zhèn)則規(guī)定按照16周歲以上的每人補(bǔ)助12000元、16周歲以下的每人補(bǔ)助4000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行參保補(bǔ)助。

同時(shí)，為了解決大量新增非農(nóng)人口的就業(yè)問(wèn)題，嘉興市還緊急出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)平等充分就業(yè)的實(shí)施意見》，將“兩分兩換”中自愿全部放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人員納入享受就業(yè)政策對(duì)象，3年內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。

“兩分兩換”，且行且完善

嘉興實(shí)施“兩分兩換”后，土地和房產(chǎn)成為嘉興農(nóng)民的一種資產(chǎn)，而不是束縛流動(dòng)的包袱。南湖區(qū)七星鎮(zhèn)農(nóng)民徐志明原有的農(nóng)村宅基地置換成了兩套城鎮(zhèn)住房和50.56平方米的標(biāo)準(zhǔn)廠房。他說(shuō)，原來(lái)使用的宅基地、房屋沒(méi)有土地證、房產(chǎn)證，房屋不能夠像商品房一樣進(jìn)行交易，置換后的城鎮(zhèn)住房有產(chǎn)權(quán)證，就可以光明正大進(jìn)行交易，盤活了農(nóng)民的資產(chǎn)。

同時(shí)，“兩分兩換”也達(dá)到了節(jié)地的初衷。南湖區(qū)委農(nóng)辦的同志介紹說(shuō)，根據(jù)南湖區(qū)的一項(xiàng)調(diào)查，目前該區(qū)農(nóng)戶戶均宅基地平均占地1畝左右，而進(jìn)行宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)后，公寓房實(shí)際占地不超過(guò)0.3畝/戶，自建房不超過(guò)0.5畝/戶，節(jié)地效果明顯。

更為重要的是，“兩分兩換”成為推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的“催化劑”。由于居住分散，各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施很難向這部分農(nóng)村居民覆蓋，公共服務(wù)也很難提供到位。而“兩分兩換”之后，農(nóng)村居民集中建房，像有線電視、寬帶網(wǎng)等公共服務(wù)很容易跟上來(lái)。

面對(duì)“兩分兩換”帶來(lái)的成效，金梓偉在接受記者采訪時(shí)，再三強(qiáng)調(diào)“兩分兩換”剛剛試水：“‘兩分兩換試點(diǎn)工作雖然開展也有半年多了，但還只是在剛剛起步階段，還有很多東西需要長(zhǎng)期探索?！?/p>

據(jù)介紹，“兩分兩換”試點(diǎn)工作推進(jìn)中最大的瓶頸是資金制約，尋求突破的路徑成了各試點(diǎn)鎮(zhèn)首先需要考慮的問(wèn)題。為此，各試點(diǎn)鎮(zhèn)八仙過(guò)海，各顯神通，既尊重農(nóng)民意愿，不讓農(nóng)民吃虧，又依法辦事，在財(cái)力允許的范圍之內(nèi)穩(wěn)步推行。比如，同樣是為了突破融資瓶頸而成立的投資公司，七星鎮(zhèn)的嘉興七新投資開發(fā)有限公司注冊(cè)資金5億元，由嘉城集團(tuán)出資80%，南湖區(qū)政府出資20%，全部由國(guó)有資本出資成立；而新塍鎮(zhèn)的興發(fā)農(nóng)業(yè)投資開發(fā)公司，則由秀洲區(qū)國(guó)資委出資40%，新塍鎮(zhèn)集體出資60%。國(guó)有投資所占比例的不同，表面看起來(lái)只是數(shù)字的大小而已，其實(shí)體現(xiàn)的正是一種實(shí)事求是的態(tài)度。

“兩分兩換”中，流轉(zhuǎn)進(jìn)來(lái)的土地怎么發(fā)包出去，也是許多人擔(dān)心的問(wèn)題。各試點(diǎn)鎮(zhèn)紛紛結(jié)合自身實(shí)際，在探索中前行。南湖區(qū)通過(guò)3次大型的農(nóng)業(yè)專題招商活動(dòng)，順利簽約12個(gè)項(xiàng)目。而許村鎮(zhèn)專門為土地流轉(zhuǎn)這一環(huán)節(jié)成立了農(nóng)業(yè)投資開發(fā)公司，承接農(nóng)戶放棄的土地，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)模化開發(fā)經(jīng)營(yíng)。

寬敞明亮的房屋，設(shè)施齊備的家居環(huán)境固然使人愜意，但也讓許多面朝黃土背朝天的農(nóng)民割舍不了那平原沃土、魚米水鄉(xiāng)的濃濃鄉(xiāng)情?！氨緛?lái)在村子里到處都是熟人，串串門說(shuō)說(shuō)話是再平常不過(guò)的事，但是住到鎮(zhèn)子上后，卻分住到了不同的區(qū)域，要聊個(gè)天也不是那么容易了?！逼咝谴宓氖Y媽媽有些無(wú)奈。

“每天不到田地里走走，還真有些不習(xí)慣。”東進(jìn)村的老徐也道出了自己的遺憾。

對(duì)此，金梓偉坦言：“村莊、農(nóng)田，這是農(nóng)民的鄉(xiāng)情，也是城里人最為質(zhì)樸的想念。將城市生活的生動(dòng)便捷和鄉(xiāng)村環(huán)境的美麗愉快對(duì)接起來(lái)，才是沒(méi)有城里人和農(nóng)村人之分的現(xiàn)代人所追求的生活方式。如何解決這些問(wèn)題，我們正在探索更好的方式?！?/p>

嘉興推出的“兩分兩換”措施也引起了相關(guān)專家的關(guān)注。剛從嘉興實(shí)地調(diào)研回來(lái)的浙江大學(xué)農(nóng)經(jīng)系主任錢文榮教授首先指出“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”在提法上的不妥，“因?yàn)樯鐣?huì)保障是農(nóng)民應(yīng)該享受的權(quán)利，并不應(yīng)該讓農(nóng)民用自己的承包權(quán)去置換。嘉興的實(shí)際做法也并不是這樣，而是對(duì)于自愿放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶在社保方面給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。”

此外，錢文榮教授認(rèn)為，“兩分兩換”不是形象工程，不能為了置換率而破壞原有的一些較為合理的產(chǎn)業(yè)體系，如何在原有產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，形成更為合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是一個(gè)必須考慮的問(wèn)題。

根據(jù)規(guī)劃，到2012年，嘉興全市將有三分之一的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)和中心村集聚，各種形式流轉(zhuǎn)土地總面積100萬(wàn)畝以上，50%左右的農(nóng)田實(shí)現(xiàn)規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)；建成一批規(guī)模大、水平高、效益好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，一批相對(duì)集聚、公共服務(wù)配套完善的農(nóng)村新社區(qū)和一批具有小城市功能的現(xiàn)代新市鎮(zhèn)。

“兩分兩換”，正濃墨重彩地描繪著一幅城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新圖景。