協(xié)商民主與預(yù)算改革

林軍輝　郎友興

建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，一直以來(lái)都是我國(guó)財(cái)政體制改革的目標(biāo)。近年來(lái)，溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)將民意代表、人大代表的民主懇談嵌入政府的預(yù)算審議中，開創(chuàng)了一條地方探索預(yù)算民主的新路徑。那么，該項(xiàng)制度能否推廣到省市縣級(jí)？還存在哪些需要完善的地方？

新聞背景：

2009年2月21日，浙江省溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)197位民意代表和30位受邀的鎮(zhèn)人大代表就澤國(guó)鎮(zhèn)2009年預(yù)算進(jìn)行了為期一天的民主懇談。在鎮(zhèn)人代會(huì)期間，10位已參加過預(yù)算民主懇談會(huì)的民意代表受邀旁聽人大代表與鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)之間、人大代表和人大代表之間就2009年度鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算所進(jìn)行的對(duì)話和討論。

將民意引入預(yù)算審議

□長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公共財(cái)政預(yù)算體制一直受到公眾的批評(píng)和質(zhì)疑，您是如何看待這個(gè)問題的？

■公共財(cái)政預(yù)算作為政府分配、使用公共資源，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的最重要的政策手段之一，理應(yīng)體現(xiàn)政府關(guān)注的民生問題和社會(huì)民眾的民意訴求。但是在我國(guó)，公共財(cái)政預(yù)算一直還是傳統(tǒng)的權(quán)威決策模式，財(cái)政預(yù)算的形成以財(cái)政部門為主，通過征求各部門意見，提出預(yù)算草案，并經(jīng)過法定程序形成財(cái)政預(yù)算。

在這個(gè)過程中，基本上沒有一個(gè)吸納民意的過程和機(jī)制，更多體現(xiàn)的是政府部門的利益，財(cái)政權(quán)力完全掌握在政府手中。雖然憲法明確賦予了人大審查、監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力，但是人大在預(yù)算編制過程中進(jìn)行的預(yù)算審查實(shí)際只是一種形式上的審查或者程序性審查而不是實(shí)質(zhì)性的審查。人大的預(yù)算監(jiān)督成了所謂的“橡皮圖章”，預(yù)算和決算并沒有起到約束政府財(cái)權(quán)的作用。因此，從某種意義上講，這種公共財(cái)政預(yù)算還不能稱為真正的公共預(yù)算，僅僅是簡(jiǎn)單的資金分配而已。

□您覺得如何才能破解這個(gè)困境？

■現(xiàn)代公共財(cái)政預(yù)算體制要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，即對(duì)預(yù)算過程施加外部的政治控制與監(jiān)督。其主體是人民及其代議機(jī)構(gòu)。從西方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由于代議民主本身就有其在理論上和實(shí)踐上的局限性，僅僅靠議會(huì)控制預(yù)算，是難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主的。而在我國(guó)現(xiàn)階段，在人大監(jiān)督也相當(dāng)乏力的情況下，將選民的力量動(dòng)員起來(lái)，引入預(yù)算民主，是推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督的一條重要途徑。浙江溫嶺的澤國(guó)鎮(zhèn)，就將“民主懇談會(huì)”引入鎮(zhèn)政府的預(yù)算過程，在預(yù)算草案的修改過程中，許多民意代表的討論意見被吸納入修改方案，這對(duì)探討我國(guó)預(yù)算民主的途徑是個(gè)有益的嘗試。

□據(jù)了解，江蘇無(wú)錫市、黑龍江哈爾濱市也在推進(jìn)“協(xié)商式預(yù)算”的實(shí)驗(yàn)，您覺得溫嶺的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在哪些方面？

■首先是，民意代表產(chǎn)生的隨機(jī)性。在澤國(guó)鎮(zhèn)，197名民意代表是通過隨機(jī)抽樣的方式抽取的，這使所有人都有被抽到的可能性，很好地體現(xiàn)了協(xié)商民主的平等原則。從理論上講，這些代表的意見也是能夠代表全鎮(zhèn)12萬(wàn)居民的公共意見的。

另外，就是信息的充分性。雖然其他地區(qū)也有類似的懇談，但是像澤國(guó)這樣把所有的財(cái)政預(yù)算都公布出來(lái)進(jìn)行討論，還是第一次。比如政府的招待費(fèi)支出項(xiàng)，有人擔(dān)心公開的話會(huì)不會(huì)影響最終預(yù)算的通過，但鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)明確表態(tài)，“我們的政府預(yù)算沒有什么秘密,都可以向老百姓公開。只要是有助于民主理財(cái)，都可以嘗試?！币虼?，從信息的公開性、全面性、透明性來(lái)看，澤國(guó)走得更遠(yuǎn)。

“澤國(guó)實(shí)驗(yàn)”探索預(yù)算民主

□通過這四年的實(shí)踐，溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)在哪些方面取得了成效？

■這一實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)一步加強(qiáng)了政府執(zhí)政的合法性或者說正當(dāng)性。借助民主懇談這一平臺(tái)，使普通民眾有機(jī)會(huì)發(fā)言，而且事實(shí)上能夠去改變政府的某些公共預(yù)算，這在客觀上提高了民眾對(duì)政府和政治的認(rèn)同感。

通過參與，民眾得到了民主的鍛煉。民主的理論我們已經(jīng)講得夠多了，但是民主不是光靠理論談出來(lái)的，更需要的是把理論轉(zhuǎn)換成可以操作的具體步驟。在澤國(guó)，恰恰找到了這個(gè)結(jié)合點(diǎn)，民眾在參與的過程中得到了“民主的洗練”。

當(dāng)然，這一做法關(guān)鍵是有利于改進(jìn)公共財(cái)政預(yù)算的質(zhì)量。所謂質(zhì)量就是真正實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的精神。在澤國(guó)，公共預(yù)算越來(lái)越貼近民生問題了，比如今年討論的紅綠燈設(shè)置、農(nóng)村孤寡老人的生活補(bǔ)助、社會(huì)治安維護(hù)等問題，這就是具體的民生，而不是停留在口號(hào)上。這種民生需要公共財(cái)政的支持，民意代表就是把這種民生問題在民主懇談會(huì)上得到了討論、反映，然后在人代會(huì)上得到確認(rèn)，從而變?yōu)樨?cái)政支出。這樣民主懇談會(huì)實(shí)際上把政府、老百姓所要關(guān)注的民生，以財(cái)政的方式得到了落實(shí)。

□一些地方的政府創(chuàng)新在推行后不久就銷聲匿跡了，而溫嶺的民主懇談卻不斷深化，并取得如此的成效，這背后的原因是什么？

■通過幾次的觀察，我們發(fā)現(xiàn)有下面幾個(gè)因素保證了“澤國(guó)實(shí)驗(yàn)”的成功與收獲：第一，領(lǐng)導(dǎo)重視?！皾蓢?guó)實(shí)驗(yàn)”的順利實(shí)施與市領(lǐng)導(dǎo)的重視、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的積極籌劃是分不開的，尤其鎮(zhèn)委書記與鎮(zhèn)長(zhǎng)是關(guān)鍵。第二，恪守民主與法治的原則。溫嶺地方的領(lǐng)導(dǎo)早些時(shí)候已經(jīng)表明，他們是在“不與民主潮流背道而馳，不與現(xiàn)行法律和法規(guī)相沖突的前提下進(jìn)行基層民主政治的實(shí)驗(yàn)”。第三，重視程序。“澤國(guó)實(shí)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)程序，在民主懇談會(huì)時(shí)對(duì)分組討論的主持人和相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，專門請(qǐng)上海市人大常委會(huì)的培訓(xùn)專家對(duì)人大代表就預(yù)算知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)?！皾蓢?guó)實(shí)驗(yàn)”的實(shí)踐者還盡可能將各細(xì)節(jié)預(yù)想到，以保證懇談的平等性與有效性。第四，地方政府與學(xué)者的合作。自2005年以來(lái)，國(guó)內(nèi)外法律、政治、管理方面的專家提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持。

□您覺得澤國(guó)鎮(zhèn)這種民主協(xié)商模式哪些地方仍需完善？

■主要問題是民眾對(duì)預(yù)算缺乏深入的了解。普通民眾由于知識(shí)或精力有限，對(duì)一個(gè)如此龐大的公共預(yù)算缺乏了解，這是普遍存在的問題。信息的不充分性就會(huì)影響討論的深入。這就引來(lái)另一個(gè)話題：如果我們將來(lái)繼續(xù)做財(cái)政預(yù)算的話，不一定要討論整個(gè)公共預(yù)算，而是討論與民生直接相關(guān)的部分，這樣更有針對(duì)性，也使民意吸收更充分。

還有，就是討論的不充分性。民眾往往關(guān)注與其利益相關(guān)的很細(xì)小部分，這本身沒有問題。但關(guān)鍵是既然讓民眾討論，要使民主懇談發(fā)揮功能，就要通過這種民主的懇談，讓他們形成共識(shí)?！肮沧R(shí)”就是大家在各自的利益背景下能夠妥協(xié)，能夠做大家都關(guān)心的項(xiàng)目工程。比如在小組討論時(shí)，大家討論總是圍繞一個(gè)話題，而且總是幾個(gè)強(qiáng)勢(shì)的代表在發(fā)言，更多的人沉默著，這樣，懇談就失去了原有的功效。如何使討論更加充分，更加理性，以達(dá)成更好的共識(shí)，這是以后要做的。

當(dāng)然，主持人制度也需要完善。作為民主協(xié)商懇談會(huì)制度化的重要組成部分，它的完善和發(fā)展對(duì)于民主協(xié)商的公平、公正、理性進(jìn)行具有重要意義。主持人要引導(dǎo)和協(xié)調(diào)小組的討論，不能一味地順著某個(gè)人的話題展開，需要及時(shí)將話題拉回來(lái)，引導(dǎo)真正要討論的話題。而實(shí)驗(yàn)中主持人這方面的把握是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

星星之火，能否燎原？

□這種基層創(chuàng)新的民主決策實(shí)驗(yàn)已經(jīng)引起了很多專家學(xué)者、政府官員的關(guān)注，被視為中國(guó)公共預(yù)算改革的基層“火種”。您覺得它的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊襁M(jìn)一步推廣到省市縣級(jí)？

■這里就存在著預(yù)設(shè)性的東西，即從基層做起，再一步步往上走。事實(shí)上，回顧這30年的歷程，很多的民主實(shí)踐也就是這么走過來(lái)的。當(dāng)然，也有學(xué)者，特別是海外學(xué)界，他們有不同的看法，認(rèn)為這條路從邏輯上很難說是行得通的。但我們從事實(shí)角度出發(fā)來(lái)看，既然整個(gè)政府的架構(gòu)是一樣的，運(yùn)轉(zhuǎn)體系也是一樣的，那么他們面臨的問題也是一樣的，比如民生問題、公共財(cái)政問題。只不過問題的程度、深淺、大小有差異而已。所以從這個(gè)邏輯出發(fā)，在鎮(zhèn)里面，引入了某種機(jī)制，使問題得到了解決，那么在縣里，也可以引入機(jī)制，當(dāng)然這種機(jī)制不一定要照搬，可以有所創(chuàng)新，省市的邏輯也是一樣的。當(dāng)然，“澤國(guó)經(jīng)驗(yàn)”的推廣并不是說它的形式，而是這種機(jī)制本身。

□那么在推廣的具體操作過程中，有哪些需要注意的問題呢？

■在縣市級(jí)推廣時(shí)，我們不一定要討論整個(gè)公共預(yù)算，因?yàn)槟菢拥脑?，涉及的面太廣，做起來(lái)有難度。再者政府也擔(dān)心財(cái)政安排以這種方式得不到落實(shí)，因?yàn)槊褚獯黼y以了解其他地區(qū)的情況，更多的是從自身的角度出發(fā)來(lái)理解公共財(cái)政的，換句話說，民意代表缺乏全局觀認(rèn)識(shí)。因此，需要謹(jǐn)慎的是，我們可以討論老百姓關(guān)注的民生問題，比如教育、醫(yī)療和社會(huì)保障問題等，而不是整個(gè)公共財(cái)政預(yù)算。在這個(gè)層面，完全可以把澤國(guó)的民主懇談引入到更高層次的人代會(huì)中。而且人大作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由它來(lái)討論問題并形成決議更具有正當(dāng)性。

最好是能找個(gè)地級(jí)市先試驗(yàn)，比如寧波、溫州或臺(tái)州，當(dāng)然民主懇談的內(nèi)容不一定是公共預(yù)算，可以細(xì)化到醫(yī)療、教育、社會(huì)治安等。在協(xié)商的過程中，也像澤國(guó)那樣，通過民意代表與人大代表的兩次互動(dòng)，共同討論一些問題。當(dāng)然澤國(guó)的模式可以稍微修改下，形式可以多樣化。不過，如何在更高的層次上充分保證民意的代表性，這是操作中面臨的巨大挑戰(zhàn)，也是需要我們改進(jìn)的地方。但我相信這種做法完全可以在人大實(shí)行，而且浙江既然可以做，同樣的邏輯，其他省份也可以做。我期待這個(gè)邏輯的成立。

（郎友興：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系主任、博士、教授。主要研究方向：基層民主、地方治理。）