組織控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制和人力資源控制

【摘要】 本文以內(nèi)部控制方法為主線，對睡虎地秦簡中的內(nèi)部控制方法進行分析和探討。發(fā)現(xiàn)早在戰(zhàn)國晚期的秦國，就已經(jīng)采用組織控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制和人力資源控制的內(nèi)部控制方法來對全國的經(jīng)濟活動進行管理。

【關(guān)鍵詞】 睡虎地秦簡；內(nèi)部控制方法；組織規(guī)劃控制；授權(quán)批準(zhǔn)控制；人力資源控制

隨著經(jīng)濟發(fā)展和研究的深入，內(nèi)部控制逐漸發(fā)展成為一門獨立的學(xué)科。筆者對國內(nèi)外學(xué)術(shù)界流行觀點所認為的“內(nèi)部控制是20世紀(jì)40年代產(chǎn)生”，“內(nèi)部控制是工業(yè)革命和大機器作業(yè)的結(jié)果”的結(jié)論不敢茍同。因為在內(nèi)部控制概念出現(xiàn)之前的漫長的人類歷史中，內(nèi)部控制早已被人們應(yīng)用到日常的經(jīng)濟、管理行為控制中。本系列論文依據(jù)反映戰(zhàn)國晚期經(jīng)濟、管理活動的云夢睡虎地十一號秦墓竹簡（以下簡稱“秦簡”），以體現(xiàn)內(nèi)部控制要素的內(nèi)部控制方法為主線，探討秦國的內(nèi)部控制。本文只對秦簡中的三種內(nèi)部控制方法進行分析，其它七種方法在后續(xù)的四篇文章中討論。

一、組織控制

組織控制，要求設(shè)置多個職能機構(gòu)進行職責(zé)分工，對不相容的職務(wù)進行分離，明確職責(zé)權(quán)限，將權(quán)利與責(zé)任落實到各責(zé)任單位。

（一）機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配

從“秦簡”可以看到：秦國設(shè)置有內(nèi)史（財政主管部門）、大內(nèi)（京師府藏）、太倉（糧食主管部門）、都官（國庫）、縣等機構(gòu)，縣下面有縣令，縣丞、縣尉分管縣的民政和軍事?？h令、縣丞、縣尉之下還設(shè)有“史”，分別為令史、丞史、尉史，是令、丞、尉下屬的辦事人員。可見，秦國設(shè)置了不同的機構(gòu)，同一機構(gòu)下有不同的辦事人員，分工負責(zé)。“秦簡”《效律》規(guī)定：“同官而各有主（主管）也，各坐（承擔(dān)罪責(zé)）其所主?！保≒.117）在同一官府任職而主管的方面不同，分別承擔(dān)所管方面的罪責(zé)。秦國已經(jīng)以法律規(guī)定了分工負責(zé)的原則。

“秦簡”《金布律》：“官嗇夫免，效（檢查）其官而有不備（短少）者，令與其稗官（屬下的小官）分，如其事”。（P.63）“如其事”按照各人所應(yīng)負的責(zé)任。機構(gòu)的負責(zé)人免職，點驗其所管物資而有不足數(shù)情形，應(yīng)令他和他下屬的小官按各自所負責(zé)任分擔(dān)。說明秦國的機構(gòu)中是各司其職，各負其責(zé)。又如《語書》：“以一曹事不足獨治也”、“而惡與人辯治”（P.19）一曹的事務(wù)不能獨斷專行，“曹”郡、縣下屬分科辦事的吏。要分設(shè)不同的曹如金曹、倉曹、計曹等不同的部門分別處理事務(wù)，可以相互牽制，互相監(jiān)督。

“秦簡”《效律》：“計用律不審而贏（多余）、不備，以效贏，不備之律 （罰）之，而勿令賞（償）”。（P.123）會計不合法律規(guī)定而有出入，按核驗實物時有超出或不足數(shù)的法律罰金，但不令賠償。除了對當(dāng)事人的處罰外，同時要追究上司的責(zé)任，并且十分嚴厲?！傲?、丞 一甲，官嗇夫 二甲；令、丞 一盾，官嗇夫 一甲?！睂挝恢鞴芗又靥幜P，是因為他們對會計錯誤更應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。單位負責(zé)人對會計質(zhì)量承擔(dān)重責(zé)，必然有利于會計水平的提高。同時，其他相關(guān)人員也要受到處罰?！捌渌撸ǘ啵├簟⒘钍忿颍▽倮簦┯嬚呒岸紓}、庫、田、亭嗇夫坐其離官屬于鄉(xiāng)者，如令、丞”。“離官”附屬機構(gòu)。這種連坐制度為秦國的會計法制提供了嚴格的社會環(huán)境，對于上級官員自覺監(jiān)督檢查下級的工作情況，以及同級官員自覺相互監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。

（二）不相容職務(wù)分離控制

不相容職務(wù)指的是不能同時由一個人兼任的職務(wù)。不相容職務(wù)分離控制要求對所涉及的不相容職務(wù)實施相應(yīng)的分離措施，形成各司其職、各負其責(zé)、相互制約的工作機制。

對于工程項目，從預(yù)算、項目的實施到驗收屬于不相容的崗位，不能由同一人完成，否則容易出現(xiàn)徇私舞弊，影響工程質(zhì)量?！扒睾啞薄夺媛伞罚骸翱h為恒事（經(jīng)常性工程）及硯（請示）有為也，吏程攻（估計工程量），贏員及減員自二日以上，為不察”。（P.77）秦國對于經(jīng)常性的及經(jīng)呈報批準(zhǔn)的工程的建設(shè)先由吏預(yù)算工程量，然后“興徒以為邑中之紅（功）者，令孤（擔(dān)保）堵卒歲”。（P.77）由征發(fā)的徒眾修城邑的工程，對所修的城墻質(zhì)量擔(dān)保一年。對出現(xiàn)的質(zhì)量問題“所城有壞者，縣司空署君子（負責(zé)人）將者， 各一甲；縣司空（官名，掌管工程）佐主將者， 一盾。”（P.148）從上述可以看出，工程項目的預(yù)算由吏完成、項目的實施由縣司空佐擔(dān)任，對于出現(xiàn)的質(zhì)量問題，相關(guān)責(zé)任人縣司空佐和主管人員縣司空與署君子分別將受到處罰，這樣可以相互監(jiān)督，防止作弊，保證工程質(zhì)量。

二、授權(quán)審批控制

授權(quán)審批控制要求明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責(zé)任，各級管理人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任。

“秦簡”《置吏律》：“除吏、尉，已除之，乃令視事及遣之；所不當(dāng)除而敢先見事，及相聽以遣之，以律論之?！保≒.95）“視事”、“見事”二者表示行使職權(quán)?！奥牎被ハ嘀\劃。任用吏或尉，在正式任命以后，才能令他行使職權(quán)和派往就任；如有沒有任用而敢先行使職權(quán)，以及私相謀劃而派往就任的，依法論處。可見，吏或尉要正式任命以后，才能行使職權(quán)；如沒有任命而敢先行使職權(quán)，依法處罰。這是較為典型的授權(quán)批準(zhǔn)控制。又如，“官嗇夫節(jié)（即）不存，令君子無害者若令史守官，毋令官佐、史守”。（P.95）官府的嗇夫如果不在，授權(quán)給辦事不出差錯的有爵的人或令史，不要叫官府的佐、史代理。

三、人力資源控制

（一）人員任用與考核

人員任用與考核包括人員的任免、考核、晉升、獎懲、辭退與薪酬等政策。

“秦簡”《均工》主要是關(guān)于任用手工業(yè)勞動者的法律規(guī)定。如“隸臣（男奴）有巧（技藝）可以為工者，勿以為人仆、養(yǎng)（廚工）”。（P.76）在用人機制上，秦國不僅發(fā)揮特長，做到人盡其才，還采取激勵措施?！澳芟绕诔蓪W(xué)者謁上，上且有以賞之。盈期不成學(xué)者，籍書而上內(nèi)史”。

（P.75）《軍爵律》：“從軍當(dāng)以勞論及賜?！保≒.92）從軍有功應(yīng)授爵和賞賜。“隸臣斬首為公士”。（P.93）奴隸斬獲敵首應(yīng)授爵為公士，對取得軍功的奴隸進行激勵。

秦國對不能任用的人也作出了規(guī)定。如“秦簡”《司空》：“司寇（刑徒名）勿以為仆、養(yǎng)、守官府及除有為也。有上令除之，比復(fù)請之”。

（P.91）“除”：任用、任命?！秲?nèi)史雜》：“除佐必當(dāng)壯（壯年）以上，毋除士五（伍）新傅”。（P.106）“士五”：沒有爵的成年男子?！傲钌馐肺銖氖鹿俑薄＃≒.106）犯過罪而經(jīng)赦免的史不能再在官府供職?！跋吕簦ㄗ锓福┠軙撸愀覐氖分隆?。（P.107）《置吏律》：“嗇夫之送（調(diào)任）見它官者，不得除其故官佐、吏以之新官”。（P.95）

除了對任用的人才作出規(guī)定，秦國還對官員進行考核?！扒睾啞薄稁仿伞罚骸皟?nèi)史課（考核）縣、大（太）倉課都官及受服者”。（P.33）通過考核便于監(jiān)督和檢查縣令、都官的工作。

從“秦簡”可以看到，秦國除制定法規(guī)考核官員，對普通的百姓、奴隸的任用、考核和激勵也以法律的形式進行規(guī)范，這有利于調(diào)動各階層人員的積極性，對秦國經(jīng)濟的發(fā)展和強大提供保證。

（二）績效考評控制

績效考評控制要求對各人員的業(yè)績進行定期考核和客觀評價，以此作為確定薪酬以及獎勵、處罰、降級、調(diào)崗、辭退等的依據(jù)。

秦國為了確保管理制度的實施，提高生產(chǎn)效率，建立了評比獎懲制度。“秦簡”《廄苑律》規(guī)定：“以四月、七月、十月、正月膚（臚，評比）田牛。卒歲，以正月大課之。最（優(yōu)秀），賜田嗇夫壺酒束脯（干肉），為旱（皂）者（飼牛人）除一更（更役，一月一換為一更），賜牛長（飼牛負責(zé)人）日三旬；殿（低劣）者，誶（申斥）田嗇夫，罰冗皂者二月。其以牛田，牛減協(xié)，治（笞）主者寸十。有（又）里課之，最者，賜田典日旬；殿，治（笞）卅?！保≒.30）“冗皂者”：包括牛長及為皂者；“協(xié)”：牛的腰圍；“治”：用竹木板責(zé)打背部；“里”：秦鄉(xiāng)村基層政權(quán)單位。牛作為秦國當(dāng)時主要的生產(chǎn)和生活資料，具有重要作用，為了鼓勵養(yǎng)好和用好牛，秦國實行季評年考，成績優(yōu)秀的，賞賜；成績低劣的，處罰。

為了保證產(chǎn)品質(zhì)量，秦國制定了獎懲措施?！扒睾啞薄肚芈呻s抄》：“縣工新獻，殿， 嗇夫一甲，縣嗇夫、丞、吏、曹長各一盾”。（P.137）“縣工”：縣工官；“新獻”：新上交的產(chǎn)品。又如，“采山（采礦）重（兩次）殿， 嗇夫一甲，佐一盾；三歲比殿， 嗇夫二甲而廢”。（P.138）“廢”撤職永不敘用，可以看出處罰較為嚴厲。

【主要參考文獻】

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