論高校內(nèi)控制度的完善和財務(wù)風(fēng)險的管理

陳愛東　唐　靜

【摘要】高等教育經(jīng)費(fèi)來源的多樣化和決策、管理自由度的加大使高校的經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜，但高校的內(nèi)控制度改革卻沒有與時俱進(jìn)，導(dǎo)致引發(fā)財務(wù)風(fēng)險的行為頻繁發(fā)生。如何改變這一狀況、最大限度地減少財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生呢？本文提出了完善高校治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行零基預(yù)算等建議。

【關(guān)鍵詞】完善；內(nèi)部控制；降低；財務(wù)風(fēng)險

近年來，隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校辦學(xué)規(guī)模日漸擴(kuò)大，高校已由過去單一靠國家財政撥款逐步轉(zhuǎn)向多元化、多渠道、多家共建等方式籌集教育經(jīng)費(fèi)辦學(xué)。高等教育經(jīng)費(fèi)來源的多樣化和決策、管理自由度的加大使高校的經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜。雖然教育行政部門及其黨委可以通過行政手段與干部任免實(shí)施對學(xué)校辦學(xué)行為的宏觀控制，但在高校規(guī)模越來越大、辦學(xué)層次和辦學(xué)類型越來越復(fù)雜、辦學(xué)自主權(quán)越來越大的情況下，由于委托代理問題所產(chǎn)生的所有者缺位、信息不對等問題日益明顯。單一地依靠行政手段很難對學(xué)校的辦學(xué)行為實(shí)施有效的監(jiān)督，傳統(tǒng)高校管理內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)所帶來的低效運(yùn)行的弊端日益顯露。尤其是近年來，高校腐敗案件頻頻曝光，集中反映了高校內(nèi)部控制制度極端薄弱的現(xiàn)實(shí)狀況，構(gòu)建一套符合高等院校管理特點(diǎn)的內(nèi)部控制體系已迫在眉睫。同時，教育部對部屬高校的發(fā)展和建設(shè)投入情況的調(diào)查結(jié)果也顯示：目前少數(shù)高校的財務(wù)管理有失控現(xiàn)象，財務(wù)風(fēng)險較大。從財務(wù)風(fēng)險起源看，籌資風(fēng)險、投資風(fēng)險和管理類風(fēng)險大都是源于高校內(nèi)部治理水平低下、內(nèi)部控制制度不夠健全，才導(dǎo)致違規(guī)人員有機(jī)可乘?？梢?，高校財務(wù)的安全運(yùn)行正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，如何抓住發(fā)展機(jī)遇，通過提高治理水平、提升高校核心管理能力，規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，已提上高校發(fā)展日程。

一、內(nèi)部控制與財務(wù)風(fēng)險管理的關(guān)系

從單位財務(wù)管理工作的各個環(huán)節(jié)分析，財務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的根本原因與單位內(nèi)部控制極其薄弱有關(guān)。因此，通過完善企業(yè)內(nèi)部控制制度來降低財務(wù)風(fēng)險就成為企業(yè)控制財務(wù)風(fēng)險的有效途徑之一。內(nèi)部控制是管理現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物，是單位內(nèi)部強(qiáng)化管理以及適應(yīng)外部激烈競爭的需要。根據(jù)美國COSO（美國反欺詐性財務(wù)報告委員會）的報告，內(nèi)部控制是一個過程，受企業(yè)董事會、管理層和其它員工的影響，旨在保證財務(wù)報告的可靠性、經(jīng)營的效果和效率以及對現(xiàn)行法規(guī)的遵循。我國財政部2008年最新頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》準(zhǔn)則中也明確指出：內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)部控制和財務(wù)管理的關(guān)系可以簡要地歸結(jié)為以下3點(diǎn)：

（一）內(nèi)部控制與財務(wù)管理的目標(biāo)是一致的

對于一個單位來說，它的財務(wù)管理目標(biāo)在一定程度上都是通過實(shí)現(xiàn)利潤最大化而實(shí)現(xiàn)的。企業(yè)如果同其它企業(yè)相比具有較強(qiáng)的盈利能力，那么就會認(rèn)為該企業(yè)具有有效的監(jiān)控措施，為保證經(jīng)營活動的效率和效果創(chuàng)造了良好的條件。

（二）科學(xué)的財務(wù)決策必須依靠科學(xué)的內(nèi)控制度

這一點(diǎn)可以從兩方面來說。1.科學(xué)的內(nèi)控制度是科學(xué)的財務(wù)決策的保障。在內(nèi)控制度中將決策的方式、步驟、組織、工作人員任務(wù)分配等明確作以規(guī)定，可以避免決策的盲目性，減少決策失誤，降低風(fēng)險。2.若內(nèi)控制度規(guī)定的分工足夠明確，可以避免相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象的出現(xiàn)，保證各個管理項(xiàng)目的規(guī)范進(jìn)行。

（三）健全的財務(wù)控制是防范財務(wù)風(fēng)險的保證

一個單位管理的實(shí)質(zhì)是對其自身進(jìn)行風(fēng)險管理，而企業(yè)風(fēng)險管理的核心是財務(wù)風(fēng)險管理。財務(wù)風(fēng)險管理的重點(diǎn)是對可能出現(xiàn)的財務(wù)風(fēng)險和財務(wù)危機(jī)進(jìn)行超前的控制和管理，而健全的財務(wù)控制正是防范財務(wù)風(fēng)險的保證。

二、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制對管理高校財務(wù)風(fēng)險有重要作用

高校辦學(xué)形式的變化和業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了內(nèi)部控制的重要性。

一是辦學(xué)模式發(fā)生了較大變化，由以前的財政撥款辦學(xué)改為以撥款和多渠道自籌資金相結(jié)合的辦學(xué)模式。辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、國家財政撥款增加、基建項(xiàng)目相應(yīng)增多，這就意味著可能為相關(guān)人員提供了“腐敗”的條件。因此，應(yīng)加強(qiáng)對各部門收入的監(jiān)控，避免貪污、挪用公款和私建“小錢柜”。

二是隨著高校后勤社會化改革的不斷深入，大多數(shù)高校將后勤實(shí)體由目前收取服務(wù)費(fèi)過渡到完全社會化。為了配合高校后勤改革，提高資金使用效率，不至于亂投資，內(nèi)部控制必須發(fā)揮本身職能。

三是高等學(xué)校作為重要的科研基地，承擔(dān)了大量的科技攻關(guān)項(xiàng)目，國家和企業(yè)加大了科技投入，科研經(jīng)費(fèi)大量涌入。為了真正體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)價值，也應(yīng)當(dāng)增大內(nèi)部控制的力度。

四是隨著高校不斷擴(kuò)大招生規(guī)模，學(xué)校的基本建設(shè)的投入不斷擴(kuò)大，所以加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)控（包括內(nèi)部控制制度審計、合同審計、項(xiàng)目變更審計和建設(shè)資金審計等），加強(qiáng)內(nèi)部控制審計隊(duì)伍建設(shè)，健全內(nèi)部審計制度顯得更為重要。

五是資金管理、辦公用品管理、教材管理、體育器材的管理構(gòu)成了內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。由于教材、辦公用品等在高校資金中所占比例較大，金額較多，所以其采購和驗(yàn)收、保管和領(lǐng)用都應(yīng)有一套相對科學(xué)、完整、嚴(yán)格的管理制度。

三、高校內(nèi)部控制制度的完善措施

（一）在高校決策機(jī)構(gòu)中設(shè)立總會計師

總會計師作為專職主管財務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)，不再兼任其他方面的工作，直接對校長負(fù)責(zé)，這樣有利于保證總會計師的公正性、權(quán)威性，防止經(jīng)濟(jì)政策傾斜?？倳嫀焻f(xié)助校長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的各項(xiàng)財經(jīng)工作，嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)政策法規(guī)，負(fù)責(zé)處理日常財經(jīng)方面的重大問題，從資金角度協(xié)調(diào)財務(wù)、審計、基建、后勤等工作，代表校長處理學(xué)校同財政、銀行、工商、稅務(wù)、物價等部門的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，確保學(xué)校資金良性運(yùn)轉(zhuǎn)，使學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作得到健康、有序的發(fā)展。在高校設(shè)立總會計師，讓總會計師協(xié)助校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財務(wù)工作，有利于制約內(nèi)部人控制和監(jiān)督腐敗。高校的財務(wù)管理同其他管理一樣，有其內(nèi)在規(guī)律，如資金如何籌集、如何分配、如何使用、如何控制、如何考核、如何分析等等。要組織好、管理好資金運(yùn)動的每一個環(huán)節(jié)，需要相關(guān)人員具備一定的專業(yè)知識和豐富的財務(wù)管理工作經(jīng)驗(yàn)。這不僅需要高素質(zhì)的財務(wù)管理人員和高素質(zhì)的審計監(jiān)督人員，更需要一個既懂教育規(guī)律，又懂資金運(yùn)動規(guī)律的總會計師來對高校的財務(wù)管理工作進(jìn)行組織和領(lǐng)導(dǎo)。

（二）完善會計系統(tǒng)、實(shí)施財務(wù)風(fēng)險控制

目前，大多數(shù)高校財務(wù)會計系統(tǒng)在高校的整體內(nèi)部控制中是比較薄弱的環(huán)節(jié)。會計人員素質(zhì)偏低、好人主義思想泛濫及缺乏相應(yīng)的責(zé)任約束這3大癥結(jié)已成為導(dǎo)致高校財務(wù)會計系統(tǒng)薄弱的主要原因。所以，目前高校財務(wù)系統(tǒng)的職能更多的是事后的算賬、報賬，經(jīng)濟(jì)交易沒有在適當(dāng)?shù)臅嬈陂g記錄，這樣就會影響會計信息的及時性。會計的監(jiān)督職能并沒有得到充分發(fā)揮，會計系統(tǒng)被嚴(yán)重扭曲，對高校的會計及其他方面的管理工作帶來了十分不利的影響，也為財務(wù)風(fēng)險埋下了隱患。此外，我國高等教育改革給予了高校愈來愈多的財務(wù)運(yùn)作自主權(quán)，尤其是高校作為獨(dú)立貸款主體出現(xiàn)，使得高校財務(wù)風(fēng)險的防范日顯緊迫。目前，高校擴(kuò)大招生規(guī)模，適度舉債發(fā)展，在高校全部辦學(xué)資金中除財政投入資金和自有資金外，還有部分借入資金。借入資金需還本付息，無論是學(xué)校決策者過度舉債或挪用資金，造成財務(wù)狀況總體失衡的經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險，還是學(xué)校職能部門管理人員因內(nèi)部控制懈怠、控制制度不健全，造成無力償還到期債務(wù)，高校均會陷入財務(wù)危機(jī)中，同時也會影響學(xué)校教學(xué)、科研的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）提高治理結(jié)構(gòu)、健全高校內(nèi)控制度

1.建立高校監(jiān)事會制度，通過適當(dāng)?shù)耐獠繖C(jī)制來制約高等學(xué)校法人權(quán)力的運(yùn)行。

高校依靠國家投入、社會捐贈、學(xué)生的學(xué)費(fèi)以及國家對教師的任命等取得法人資格，具有了法人財產(chǎn)權(quán)和依據(jù)國家規(guī)定與市場需求自主辦學(xué)的權(quán)利。在這一過程中，高校作為法人實(shí)體具有了自己的內(nèi)部利益，甚至部門利益，高等學(xué)校辦學(xué)行為與政府辦學(xué)的目的出現(xiàn)分化。一些高等學(xué)校為了自身利益而不顧出資的初衷，亂收學(xué)費(fèi)，甚至利用校內(nèi)監(jiān)督力量薄弱、出資人對學(xué)校監(jiān)督管理的缺位弊病而中飽私囊、貪污腐敗，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等。因此，在高校內(nèi)部各種權(quán)利與義務(wù)配置不做較大調(diào)整的前提下，僅僅依靠傳統(tǒng)的手段，如黨的監(jiān)督行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等，不能從根本上遏制高校的權(quán)力膨脹所導(dǎo)致的一系列問題。應(yīng)該仿效國家管理國有大中型企業(yè)的辦法，在高校建立監(jiān)事會制度，通過適當(dāng)?shù)耐獠繖C(jī)制來制約高等學(xué)校法人的權(quán)力運(yùn)行。高校監(jiān)事由政府派出，對政府負(fù)責(zé)。監(jiān)事會主要監(jiān)督高校的財務(wù)狀況與高校的辦學(xué)方向，并對高校主要領(lǐng)導(dǎo)人的辦學(xué)業(yè)績進(jìn)行評價，以此作為干部任免的基礎(chǔ)，而不涉及高校依法自主辦學(xué)的其他事務(wù)。

2.交易授權(quán)控制。

授權(quán)批準(zhǔn)的主要目的在于：保證經(jīng)濟(jì)活動是在高校內(nèi)部部門或職員在其授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)過授權(quán)才產(chǎn)生的。學(xué)校內(nèi)部某個部門或某個職員在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時，必須經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)才能進(jìn)行，否則就是越權(quán)審批或違章辦事。授權(quán)有一般授權(quán)和特別授權(quán)之分：一般授權(quán)是指對一般經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)利等級和批準(zhǔn)條件的規(guī)定，通常在學(xué)校的違章制度中予以明確；特別授權(quán)是對特別經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理的權(quán)利等級和批準(zhǔn)條件，如某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的數(shù)額超過某部門的批準(zhǔn)權(quán)限時，只有經(jīng)過特定授權(quán)批準(zhǔn)才能處理。授權(quán)批準(zhǔn)控制的基本要求是：首先，要明確一般授權(quán)與特定授權(quán)的界限和責(zé)任；其次，要明確每類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的授權(quán)批準(zhǔn)程序；最后，要建立必要的檢查制度，提高管理和辦學(xué)效率效益。

3.實(shí)物資產(chǎn)控制，保證資產(chǎn)安全與完整。

高校實(shí)物資產(chǎn)數(shù)量多、金額大，分散在學(xué)校的各個教學(xué)、科研、服務(wù)、管理領(lǐng)域，管理難度非常之大。（1）必須貫徹財務(wù)并重的原則，建立實(shí)物資產(chǎn)保全制度，對資產(chǎn)的增減變動應(yīng)及時、全面地予以記錄。加強(qiáng)資產(chǎn)所有權(quán)管理，建立資產(chǎn)個體檔案。所有資產(chǎn)價值全部納入財務(wù)報表體系內(nèi)，定期進(jìn)行實(shí)物清點(diǎn)，以便發(fā)現(xiàn)問題，及時處理。保證賬實(shí)的一致性。（2）建立資產(chǎn)記錄資料保護(hù)制度，對資產(chǎn)的各種文件記錄和賬實(shí)記錄資料要妥善保管，避免記錄受損、被盜、被毀。（3）建立限制接近制度。主要是嚴(yán)格限制無關(guān)人員對實(shí)物的直接接觸。只有經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)的人員才有權(quán)接觸資產(chǎn)。

4.在教職工代表大會中設(shè)立審計和提名委員會。

高校教職工代表大會形同虛設(shè)，效率低下，存在“內(nèi)部人控制”等現(xiàn)象。應(yīng)調(diào)整、優(yōu)化教職工代表大會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使教職工代表大會真正發(fā)揮其應(yīng)有的決策職能。

（1）在教職工代表大會下設(shè)審計委員會。審計委員會主要職責(zé)在于為決策機(jī)構(gòu)的教職工代表大會提供高校財務(wù)審計和管理審計的信息，確保教職工代表大會所獲得的會計信息真實(shí)、可靠、及時。這也有利于教職工代表大會對學(xué)校權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)控，使學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)從全體教職工利益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的管理目標(biāo)，完成其對政府的受托責(zé)任。

（2）在教職工代表大會下設(shè)專門的提名委員會，對內(nèi)部會計控制最本質(zhì)的要素——人，進(jìn)行起點(diǎn)控制，符合以人為本的原則，有利于高校管理者素質(zhì)和品性的提高，也有利于高校管理哲學(xué)與高校文化的形成。提名委員會根據(jù)高校發(fā)展的需要，研究權(quán)力機(jī)構(gòu)人員的選擇標(biāo)準(zhǔn)和程序，并提出建議。再根據(jù)所確定的標(biāo)準(zhǔn)及程序廣泛搜尋合格的職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人人選，這對高校內(nèi)部會計控制可以起到保障作用。

5.加強(qiáng)預(yù)算控制。

所謂預(yù)算控制，就是將組織的經(jīng)營目標(biāo)和資源配置予以量化，并使之實(shí)現(xiàn)的控制活動或過程的總稱。高校作為公共教育事業(yè)，其目的不在于追求直接的經(jīng)濟(jì)利益，而是追求長遠(yuǎn)的社會利益。與企業(yè)預(yù)算相比，高校未來業(yè)務(wù)比較確定，在學(xué)校事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)既定的情況下，各項(xiàng)教育事業(yè)的實(shí)際支出幾乎與預(yù)算沒有出入或出入很小。高校預(yù)算的這種確定性，使其成為學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)有力的控制工具。一個合理的高校預(yù)算，加上嚴(yán)格的執(zhí)行和控制機(jī)制，可使學(xué)校有限的資金發(fā)揮最大的效用，對保障高校業(yè)務(wù)、管理活動的正常運(yùn)行和高校教育事業(yè)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著十分重要的意義。

（1）真正落實(shí)“零基預(yù)算”。在實(shí)務(wù)中，傳統(tǒng)高校預(yù)算的編制通常是在以前年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的變化做簡單的、公式化的調(diào)整，這樣常年累積下來的預(yù)算缺乏科學(xué)的依據(jù)，其作為控制依據(jù)的有效性顯然難以保證。為提高高校預(yù)算的科學(xué)性、合理性，近年來，教育部在高教系統(tǒng)推行了“零基預(yù)算”， “零基預(yù)算”的一個重要特征是“全員參與”，可以充分發(fā)揮廣大教職工參與經(jīng)濟(jì)活動的積極性。

（2）實(shí)行“校務(wù)公開”。每年年初將預(yù)算向職工和學(xué)生公布，年度結(jié)束后，再公開進(jìn)行預(yù)算考核，形成以預(yù)算控制資金開支的內(nèi)部制度。其公開性、規(guī)范性使其真正成為了學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)有力的控制工具?！?/p>

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