關(guān)于地方政府發(fā)債的思考

王建東

摘要：地方政府發(fā)債可以彌補(bǔ)地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險、讓資金運用更有效率等。從我國目前的實際情況來看，我國地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟(jì)上的合理性和必要性。但是為了將總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，中央政府十分有必要對地方政府發(fā)債進(jìn)行監(jiān)督管理。

關(guān)鍵詞：地方政府發(fā)債管理

中圖分類號：F127文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)03-272-02

據(jù)媒體報道，一份由財政部牽頭起草的有關(guān)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的方案。已多方征求過意見。并提交到國務(wù)院等待批復(fù)。方案表明，國家正在醞釀允許地方政府發(fā)債并嚴(yán)格加強(qiáng)管理。財政部也已在預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處，專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理。

為了應(yīng)對國際金融危機(jī)給中國經(jīng)濟(jì)造成的下滑風(fēng)險，中國政府果斷地采取了經(jīng)濟(jì)刺激政策。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界對于積極財政政策的效果仍在爭論，但是這種擴(kuò)張性的財政政策對于增加短期總需求、克服當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑無疑是正確的選擇。

一、負(fù)債成地方財政常態(tài)

一直以來，我國對地方政府舉債采取了相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。按照現(xiàn)行《中華人民共和國預(yù)算法》第28條明文規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制。不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/p>

盡管法律明文規(guī)定地方政府不能舉債，但是令人尷尬的事實是，在地方各級財政中，負(fù)債運營已經(jīng)成為明顯的常態(tài)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的粗略統(tǒng)計。目前我國地方政府至少存在1萬億元以上的負(fù)債。其中地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)自債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。

而且，地方政府債務(wù)的復(fù)雜性在于：地方政府債務(wù)中，既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)。顯性債務(wù)一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、拖欠工資、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等。除了明確的負(fù)債外_常表現(xiàn)為未支付的應(yīng)付支出；隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保的外債、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社保資金缺口等。特別是各級地方政府為滿足地方財力需要，通過違規(guī)發(fā)債、設(shè)立政府下屬的投融資公司從銀行體系中請貸款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負(fù)債。

二、地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟(jì)上的合理性和必要性

1地方政府發(fā)債是為了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有很多資本性支出，如公路、橋梁等是地方性套共產(chǎn)品，地方政府提供具有優(yōu)勢。如果通過稅收為這些使用時期很長的項目融資則既無效率也不公平。因為一次性征收巨額稅收會給地方經(jīng)濟(jì)帶來很大的自面沖擊。而一些居民有可能支付了高額的稅收后刊遷居，無法享受項目未來的收益。通過債務(wù)融資則能通過債務(wù)期限內(nèi)的多次稅收償還本全和利息，很好地解決了納稅人收益和付出的匹配。

2允許地方政府公開發(fā)債要比現(xiàn)在的隱性債務(wù)情況好。雖然1994年的《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債。但是實際上各級地方政府都存在著大量的隱性債務(wù)。隱性債務(wù)到底有多大誰也說不清楚，地方政府的債務(wù)情況非常不透明。與這種不透明的隱性債務(wù)相比，如允許地方政府公開發(fā)債至少可以做到規(guī)范、透明，風(fēng)險也有可能得到控制。

3允許地方政府發(fā)債要比現(xiàn)有的用國債來轉(zhuǎn)貸的方式好。有些國債項目建完以后就無人問津了。對于這個項目建設(shè)完以后效益到底怎么樣，很少有人關(guān)心，中央政府顧不上，一些地方政府也不關(guān)心，而且許多國債項目的大量資金沒有使用在項目本身上。當(dāng)?shù)匦枰ㄔO(shè)什么項目?什么項目更有效益?當(dāng)?shù)卣戎醒胝宄?，?dāng)?shù)乩习傩崭宄虼私ㄔO(shè)起來的項目也會更有效益。所以，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)誰借錢、誰花錢、誰受益，顯然要比國債轉(zhuǎn)貸方式更好一些。

三、地方政府發(fā)債的弊端

1地方政府發(fā)債有可能會形成“弱中央、強(qiáng)地方”的格局。地方政府發(fā)債會造成地方政府與中央政府競爭性爭奪社會資源，地方政府由于對當(dāng)?shù)氐男畔⒄莆盏帽容^多，會充分利用信息優(yōu)勢并有效地結(jié)合好“發(fā)債權(quán)”，不但會影響國債的發(fā)行，更套影響中央政府對資源和財力的控制。使中央財政汲取能力下降，對社會資源的控制力弱化，形成“弱中央政府——強(qiáng)地方政府”格局，并有可能出現(xiàn)地方割據(jù)的諸侯經(jīng)濟(jì)。

2實施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡。上海市的地方債和黑龍江省的地方債，市場會選擇哪一家?結(jié)果不言自明。實施地方債，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不僅“應(yīng)債資源”豐富，而且還會吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金通過購買債券流向發(fā)達(dá)地區(qū)。落后地區(qū)為了防止本地資金的外流和吸引發(fā)達(dá)地區(qū)資金流向本地，就會提高本地區(qū)的地方債的收益率。反過來，又會使發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府提高其地方債的收益率。這樣，一方面。套加劇地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)；另一方面，資源大部分流向發(fā)達(dá)地區(qū)，加劇現(xiàn)有的地區(qū)間不平衡和出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。

3不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在目前市場經(jīng)濟(jì)體制還沒有完善的情況下，實施地方債有可能再次造成各地重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)。在沒有賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”時，各地方政府就總是想方設(shè)法地通過集資、迫使地方性商業(yè)銀行貨款等手段為地方政府的項目融資，從而造成全國各地嚴(yán)重的亂上項目、重復(fù)建設(shè)的情況。如果實施地方債，地方政府為項目融資的途徑多了，在地方政府職能沒有轉(zhuǎn)換的情況下，重復(fù)建設(shè)的情況可能會變得更加嚴(yán)重，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

四、監(jiān)督管理是關(guān)鍵

地方政府發(fā)債的核心問題是在于地方破府債務(wù)的如何監(jiān)督管理。如果不加約束地一哄而上，地方政府債務(wù)將面臨失控的風(fēng)險，地方政府債務(wù)危機(jī)的擔(dān)憂就有可能在不遠(yuǎn)的將來成為現(xiàn)實。為了將總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，中央政府十分有必要對地方政府債進(jìn)行管理。筆者認(rèn)為，應(yīng)主要從以下兩方面來加強(qiáng)監(jiān)督和管理：

1要建立完善的硬約束機(jī)制。

(1)地方政府發(fā)債的審批屬于中央政府。建議成立地方政府債券審核委員會。作為地才政府債券發(fā)行審批機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以掛靠國家財政部。一方面是為了防止經(jīng)濟(jì)過熱?？刂苽鶆?wù)發(fā)行總量；另一方面也是為了實現(xiàn)債務(wù)資金投放的合理結(jié)構(gòu)。

(2)嚴(yán)格資金運用的硬約束。明確地方政府債券資金只能用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展。嚴(yán)禁用于政府機(jī)關(guān)的“人吃馬喂”。嚴(yán)禁發(fā)新債還舊債。

(3)明確地方黨政一把手是地方政府債券的第一責(zé)任人，這種責(zé)任在債券存續(xù)期間，不因黨政一把手個人的職位變動而解除，從而避免地方政府黨政一把手通過發(fā)行地方政府債券搞政績工程或挪用地方政府債券資金。

(4)地方人大要加強(qiáng)對當(dāng)?shù)卣l(fā)債行為的監(jiān)督。地方政府發(fā)債必須經(jīng)地方人大批準(zhǔn)。

(5)要抓緊研究確定地方政府承債能力和發(fā)債規(guī)模的科學(xué)方法，保持地方政府債券規(guī)模與財政收支規(guī)模的合理配比。

2要建立地方債券風(fēng)險緩沖和風(fēng)險防范機(jī)制。

(1)循序漸進(jìn)推動地方政府債券發(fā)行工作。建議先在省、直轄市、自治區(qū)一級政府層面進(jìn)行試點，待試點成功后逐步推廣。

(2)完善地方政府債券信息披露制度，引入獨立機(jī)構(gòu)對地方政府及其債券產(chǎn)品進(jìn)行跟蹤評極。

(3)建立償債基金和地方政府債券投資者保護(hù)基金。完善地方政府債券違約清償及政府破產(chǎn)等制度。

(4)明確規(guī)定在地方政府財政預(yù)算中，優(yōu)先安排償還地方政府債券本息的資金。

總之，允許地方政府發(fā)債。是一利益與風(fēng)險并存的大事，需要科學(xué)規(guī)劃，科學(xué)統(tǒng)籌，科學(xué)指導(dǎo)，科學(xué)實踐。在地方政府發(fā)債過程中，一定要保證有規(guī)有矩，有理有節(jié)，既要適當(dāng)下放地方政府發(fā)債的自主權(quán)，又要把地方政府發(fā)債的風(fēng)險降低到最小程度，使之成為推動地方財稅體制改革和地方行政改革的一個契機(jī)。

責(zé)編若佳