新農村背景下農村居民參與公共服務研究

李成軍　李芋均

摘要：以“農為本”一直是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)。隨著“三農”問題的提出、新農村建設的推進，實踐中發(fā)現(xiàn)，縮小城鄉(xiāng)公共服務差距對破解當前城鄉(xiāng)二元結構具有重要的戰(zhàn)略意義。村民是否能夠有效地參與鄉(xiāng)村公共服務體系中，既涉及到鄉(xiāng)村公共服務體系的建設和服務性政府的轉變，也涉及鄉(xiāng)村基層民主的發(fā)展。

關鍵詞：農村居民公共服務參與機制

中圖分類號：F320.1文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)03-064-02

以“農為本”一直是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)，“農業(yè)、農村、農民問題是我國革命和建設的基本問題建設社會主義新農村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務。在建設社會主義新農村的進程中，黨和國家對發(fā)展農村公共事業(yè)做出了全面部署。建設社會主義新農村，推動農村公共事業(yè)快速發(fā)展、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，創(chuàng)造農村和諧美好生活，是億萬農民的新期待。農民是新農村建設的主體，也是農村公共事業(yè)的受益者。農民參與是農村公共事業(yè)發(fā)展的必然要求，只有破除農民參與農村公共服務的體制性障礙和觀念壁壘，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務和社會管理標準體系，構建良性的參與機制，暢通的參與渠道，發(fā)揮廣大農民參與農村公共服務的主動性和能動性，才能促進農村社會的全面進步。

一、問題的提出

1新農村建設呼吁均等化公共服務。新農村建設的推進，對于破除城鄉(xiāng)二元結構，形成城，經濟社會發(fā)展一體化新格局，促進全社會和諧發(fā)展具有基礎性、全局性作用。建設新農村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展，使廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革成果，除了解決農民收入、農村社會生產力水平滯后等系列問題，還應高度重視并著力解決農村公共服務不足等現(xiàn)實問題。政府在農村提供公共服務不足，主要表現(xiàn)在基礎設施的建設，基礎教育經費的投入，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，基本養(yǎng)老保障的供給。提供均等化的公共服務，對于調動廣大農民群眾建設自己美好家園的積極性，形成城鄉(xiāng)良性互動、協(xié)調發(fā)展格局，實現(xiàn)生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村客整潔、管理民主”的新農村建設目標具有重大意義。

2行政體制改革為農民公共服務參與提供了保障。20世紀80年代在世界范圍內興起的公共行政改革已經進行近30年。盡管各國改革的模式不盡相同，但一個共同之處都是把提高政府管理質量和效能作為公共行政改革的重要目標。黨的十六大以來，黨中央、國務院一再提出建設人民滿意的服務政府、責任政府和效能政府。溫家寶總理在十屆人大二次會議的政府工作報告中更明確強調：“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能。”從這些轉變與表述中，可以感受到新公共管理理論和新公共服務管理對我國行政管理體制改革發(fā)揮的重要影響。政府的角色進行了重新定位，從控制者角色轉變?yōu)榉照呓巧?，即促進公益達成和公益實現(xiàn)者角色、尊重公民，保障公民參與角色、公共事物和公共議程安排者和仲裁角色。行政理念的確立，政府角色轉變宏觀上保障了農村公共服務有效供給。

3新型農民的誕生推動了農民公共服務參與。新農村建設需要新型農民。新型農民并非沒有，而且有大量發(fā)展的趨勢。中央農村工作領導小組辦公室負責人提供的權威數(shù)據(jù)表明，由于經濟衰退，全國大約有2000萬農民工失去工作，或者還沒有找到工作就返鄉(xiāng)了。農村居民”返鄉(xiāng)潮”事件，從社會學上來看。這是一次大的社會流動。有人認為，這次流動有助于減輕城市就業(yè)壓力，緩解城市就業(yè)和其他社會矛盾；農民返鄉(xiāng)從事農業(yè)生產，可以增加中國糧食儲備，增強中國在糧食方面抵御風險的能力。然而，也有人認為，這次流動是被動的，會造成失業(yè)和農村生活困厄，因此給社會秩序帶來沖擊。不論是積極看待還是消極看待這一社會現(xiàn)象，農村居民本身在這次流動中發(fā)生了許多變化。農民工在經濟發(fā)達的城市生活，他們的思想觀念和生活方式在發(fā)達城市受到洗禮，使他們具備一定意義上新型農民的特征。他們有的掌握了技術。有的學到了管理經驗，有的受到了先進文化的熏陶。這些變化，帶來法律意識、集體意識、合作意識的明顯增強，對民主觀、權利觀的日漸覺醒，因此，他們回到農村，會同“留守”的發(fā)家致富能人、文化人一起對農村基層的管理方式和管理理念提出挑戰(zhàn)，也必將是農村公共服務建設的發(fā)展機遇。

二、農村居民公共服務參與現(xiàn)狀

1村委會的“缺位”。村委會是農村的一個基層組織，也是農村居民參與村務公共事務的一個平臺。根據(jù)1990年中共中央在《關于轉發(fā)<全國村級組織建設工作座談會紀要>的通知》和1998年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)第三條規(guī)定，村委會是一個農村居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。這個群眾組織是為村民公共服務，也可以說它應該是村民利益表達的渠道和平臺。然而，在現(xiàn)實生活中，這個組織的服務功能沒有得到很好的發(fā)揮。2008年7月19日，云南省盂連縣發(fā)生暴力沖突事件，公安機關在對該縣公信鄉(xiāng)、勐馬鎮(zhèn)部分農村地區(qū)開展社套治安整治過程中，依法對勐馬鎮(zhèn)5名犯罪嫌疑人實施抓捕時，遭到500多名膠農用長刀、鋼管、棍棒等工具圍攻毆打。沖突中，41名民警、3名干部和17名膠農在沖突中受傷，2名膠農死亡。從這個案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，這些村民沒有通過村委會這一組織來解決他們關注的利益，村委會在這個事件上是處于失語狀態(tài)。

農村居民為什么沒有選擇村委會這一組織呢?根據(jù)學者任艷妮、呂翔在陜西省某縣的調查發(fā)現(xiàn)：“……有重大村務都由村民群眾直接參與決策，56％的村民認為選舉過程不能程序規(guī)范、暢通渠道、發(fā)動群眾，60％的村民從未被邀請參加村里的重大問題決策?！鄙踔赁r民被問到“如果選舉委員套無故不讓你參加選舉時，你將怎么辦”時，回答“無所謂”或“求之不得”的達30％。這些數(shù)字表明，農村居民對村委會認同度不高。

2參與意識低下的假象。在農村公共事務管理中，農村居民參與意識表現(xiàn)較低。有學者認為，村民不參加公共事務管理是參與意識不強的表征。筆者認為，村民不參與并不說明不想?yún)⑴c，不想?yún)⑴c并不就說明參與意識不強。為什么如此一說呢?村民不參與公共事務只是結果，造成這一結果有多種原因。我們不能只歸結到參與意識不強。尤其是返鄉(xiāng)的農民工，他們在觀念變化、視野開闊、經濟上取得一定地位后，他們對農村公共事務會有更大的熱情。我們在萊鎮(zhèn)調查得到“40.57％的村民認為自身具有強烈的公共服務意識，意識一般的占54.45％，僅4.98％的村民對公共服務意識表示可有可無”中可以得到說明。

當前農村居民不愿參與公共事務管理主要可以歸結為以下幾個方面：其一，宗族控制的村級組織和村級事務；其二，村委會干部與

村民爭利；其三，當前的政治文化和制度缺陷。要么是村委會功能弱化直至無權力；要么是村委套自行其是，完全擺脫掉農民群眾的制約，這兩種情況造成農村居民在心理上不認同村委套是一個他們表達意見扣利益訴求的組織。

三、保障農村居民參與公共服務的措施

保障農村居民參與公共服務，既是新農村建設的迫切需要。也是政府民本價值的實踐。如何通過“無斷層”的村治模式，來正確引導與培養(yǎng)農民公共服務意識，通過疏導性的溝通合作機制、暢通的農民利益表達機制，搭建農民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權平臺，真正確立農民群眾在新農村建設中的主體地位，筆者認為應從以下幾方面進行：

1重構村委會的職能。首先，村委會應該回歸到群眾組織性質上來。村委會應從為政府服務的角色向為人民服務的角色轉變。因為它是人民群眾選出來的，它應依賴自己的選民，是選民的“代言人”。其次，村委會組織與政府應保持相對的獨立性。讓村委會組織能忠實為村民服務，真誠地代表村民的利益，讓村民在內心上認同村委會組織。只有這樣，農村居民才套積極參與公共事務當中，村民才會通過村委套組織來表達自己利益意愿和利益訴求。

為了實現(xiàn)這一目標，1998年11月4頒布的《村組法》需要做出修訂。其一，確立村委會為村民利益訴求表達的平臺。根據(jù)《村組法》第五條第二款的規(guī)定，村委員肩負著保護村民的合法財產和利益的責任。但在誼法中沒有相應規(guī)定如何保護村民的合法利益，村委會可以通過什么渠道來保護。當村委會通過組織的形式，表達了村民利益訴求之后，哪個部門應做出回應，應當在多少個工作之日內做出回應。如果沒有部門回應，它是否可以通過新聞媒體披露引起上一毀政府或者全社會關注。

其二，確立村民委員為代表村民合法利益的法律主體地位。村民委員是否能代表村民成為在法律訴訟中原告地位，在《村組法》的規(guī)定中沒有確立。在當前農村改革時期，利益呈現(xiàn)多元局面。家庭承包責任制之后，個體經營較為獨立、村民間聯(lián)絡淡化。當村民面臨侵害時，他們很難以形成共同的抵制力量來保衛(wèi)自己的權利和利益。在這種情況下，如果涉及多敷村民他們會選擇非常態(tài)的方式或者其他極端的方式來對抗，如果被人利用還可能對抗政府和社會。筆者認為，如果村民自己的利益受到損失，如果憑借個人的力量無法得到法律的救濟，經村民提出申請，村委會通過召開全體村民會議表決；如果通過，村委組織可以代表村民成為原告的主體資格。

其三，應當增加“臨時村委會”內容?！洞褰M法》的第十六條規(guī)定賦予了村民罷免村民委員會成員的權利，提出罷免的主體的要求。但在實踐中操作性不強，村民遇到村民委員會不能履行好自己的職責，不能很好地代表自己的利益，他們很難罷免村民委員會成員。因為。本村1/5以上有選舉權的村民聯(lián)名必須提出罷免的理由，如果村民委員認為理由不能成立，村民還有什么辦法呢?該條文中還規(guī)定，村民委員會應當度時召開村民會議，投票表決罷免要求。如果村委員不召開村民會議，村民又該怎么辦呢?僅僅制定權利是不夠的。必須制定相應的保證權利能夠實現(xiàn)的程序。因此，《村組法》應該增加如果經村民三次提出罷免要求，村委會不召開全體村民會議。村民有權解散村民委員會，成立臨時村民委員會的權利的相關內容。

2農村居民公共服務參與意識的培養(yǎng)。公共服務參與意識不是先天產生的，它的強化，需要培養(yǎng)和引導。我們在儀隴縣某鎮(zhèn)調查發(fā)現(xiàn)，“認為政府對農民公共服務意識培養(yǎng)重視、比較重視占30.6％，不夠重視占44.84％，認為不重視和說不清楚的分別占17.44％、7.12％?！边@說明政府在農民公共服務參與意識的培養(yǎng)、引導上任重道遠。實現(xiàn)農村居民公共服務參與意識的培養(yǎng)，筆者認為應通過以下幾個途徑：

其一，加強對各級干部尤其是鄉(xiāng)村干部進行公共服務的教育培訓，強化他們的公共服務職能、意識和能力，實現(xiàn)對農民公共服務參與意識的支持與引導，滿足廣大農民對公共產品的需求。

其二，加強農民的公民素質培養(yǎng)。農村基礎教育在提高農村居民的文化科學素質的同時，應加強民主意識，公民身份意識，公共服務參與及管理的教育，主動培養(yǎng)農民的民主意識和公共事務的參與能力，使他們敢于參加村民自治機構的競爭和競選，敢于爭取和維護自己的合法權益，讓他們知道合法權益遭受侵害時有那些救濟渠道和救濟途徑，如何利用這些渠道和途徑。

其三，建立合理的公共服務參與運行機制。如何使公共服務所涉及的各方通過平等參與公平協(xié)商，實現(xiàn)良性互動和諧發(fā)展，這在黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中“完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制，實現(xiàn)政務公開，依法保障農民知情權、參與權、表迭權、監(jiān)督權”為我們指明了方向和路徑，并在很多地區(qū)推行的農村社區(qū)建設、村民中心等形式多樣的公共服務平臺建設中得以實踐。

3制度的完善。參與意識、民主觀念在很多地區(qū)，并非不強。村民不是不想表達自己的意見，而是無機會、無渠道。造成問題的是制度缺陷。從人性上來講，每一個人都有表達的愿望，否則人類就不會出現(xiàn)文字、藝術等文化。問題是，如果人經常性表達自己的想法，卻得不到關注，或者知道自己表達了和沒有表達沒有區(qū)別，還會選擇表達嗎?另外一個問題是表速的成本問題。這個問題與村委會作為村民利益表達的組織有很大的關系。當村委會組織表達村民利益不是基層政府所期望的，或者讓基層政府“不高興”，整個村民和村委組織的正當利益是否會受到影響，這些都缺乏一定的制度保障。另外，村委組織是否保證了村里的公共事務都由村民參與到了，如果村委組織剝奪村民的參與權，或者說，村委組織的決定違背了大多數(shù)的村民的意識，村民有否權利解散村委組織，重建村委組織，通過什么渠道來救濟自己的權利。筆者認為，一套適應農民生產生活居住方式轉變要求、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務和社會管理標準體系可保障農民公共服務參與的權利，政策實施者的理論政策學習制度可提高農民公共服務參與的主導性，定期不不定期的農民專項培訓制度可提高農民參與公共服務的自覺性，推進以村務公開、民主評議、民主理財為主要手段的民主監(jiān)督制度可調動農民參與的積極性，完善與落實農村公共服務的經費保障制度可保障參與的平等性，公共政策決策的問責制可保障農民公共服務參與的實效性。

從管理性政府到服務性政府的管理轉變過程中，政府原有的一些職能推向社會組織時，農村居民是否能夠積極地參與、是否能夠有效地參與公共事務中，這將直接影響到我國從管理性政府到服務性政府的管理轉變過程，也必將影響新形勢下繼續(xù)推進農村改革發(fā)展的進程。

責編若佳