“做實(shí)做小”養(yǎng)老金個(gè)人賬戶改革的問題與對(duì)策

唐運(yùn)舒　談　毅

[摘要]“做實(shí)做小”養(yǎng)老金個(gè)人賬戶是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)程中重要的一步。文章在介紹東三省養(yǎng)老金個(gè)人賬戶試點(diǎn)改革方案的基礎(chǔ)上，分析了上海等八省市試點(diǎn)推廣改革的內(nèi)容以及改革在推進(jìn)過程中遇到的難題，并對(duì)出現(xiàn)的問題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]個(gè)人賬戶；空賬；養(yǎng)老金

[中圖分類號(hào)] C913.7［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ

[文章編號(hào)] １６７３－０４６１（２００9）01－００45－０3

※安徽省教育廳基地一般項(xiàng)目（2008sk022）。

一、引 言

中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行由統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制。統(tǒng)籌賬戶以當(dāng)期職工部分繳費(fèi)支付當(dāng)期退休人員部分養(yǎng)老金；個(gè)人賬戶通過其個(gè)人繳費(fèi)形成積累，在其退休后，按照賬戶積累資金總額向其支付養(yǎng)老金?？墒?，由于老齡化趨勢(shì)導(dǎo)致退休職工人數(shù)逐年增加，加之以往制度體系下養(yǎng)老金欠賬無法厘清，致使統(tǒng)籌賬戶每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用個(gè)人賬戶基金來填補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶支付缺口，因此形成了巨額空賬。嚴(yán)重的“空賬”問題不僅使我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)際運(yùn)作中仍然停留在傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式中，而且加大了未來養(yǎng)老金支付危機(jī)，使所建立的新制度難以為繼。[1][2]因此，2000年底，國(guó)務(wù)院選擇遼寧省作為“做實(shí)做小”個(gè)人賬戶為重點(diǎn)的完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。 2004年試點(diǎn)擴(kuò)大到吉林和黑龍江兩省，從2006年1月1日又有八省開始啟動(dòng)“做實(shí)做小”個(gè)人賬戶工作。[3]然而，到目前為止，改革試點(diǎn)推進(jìn)不是十分順利，改革在推進(jìn)中遇到了一些難題[4]，本文對(duì)做實(shí)做小養(yǎng)老金個(gè)人賬戶試點(diǎn)方案進(jìn)行了研究，分析存在的問題及其成因，為進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)做實(shí)做小養(yǎng)老金個(gè)人賬戶提出對(duì)策建議。

二、東三省做實(shí)做小養(yǎng)老金個(gè)人賬戶試點(diǎn)改革分析

做小做實(shí)個(gè)人賬戶就是為了填補(bǔ)空賬，杜絕未來支付隱患；且統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金分別管理，以避免挪用個(gè)人賬戶基金。因國(guó)家財(cái)力限制，賬戶只能通過做小來實(shí)現(xiàn)做實(shí)，從原來占本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%。東北三省最初是從個(gè)人賬戶的5%起步做實(shí)個(gè)人賬戶，之后將逐年增加至8%。一旦個(gè)人賬戶不再被挪用，統(tǒng)籌賬戶當(dāng)期發(fā)放缺口必然重新顯現(xiàn)。因此，改革的核心集中于做小做實(shí)個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼方式和積累基金的管理模式。改革在推進(jìn)中形成了兩種不同的思路和模式，遼寧省和黑吉兩省分別代表了這兩種模式。

（一）遼寧“補(bǔ)缺口”模式

遼寧按照“補(bǔ)缺口”的模式運(yùn)作，具體實(shí)施時(shí)，根據(jù)收支兩條線的原則，將個(gè)人賬戶和財(cái)政補(bǔ)助“劃清界限”。先將市縣個(gè)人賬戶基金向省個(gè)人賬戶專戶歸集，由省社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理。個(gè)人賬戶完全記清，一方面做到賬人對(duì)應(yīng)，另一方面要求與基金總數(shù)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。與此同時(shí)，中央補(bǔ)助下放到省財(cái)政專戶，然后按照另一條線路，參照各地需求和地方財(cái)政補(bǔ)助同時(shí)下?lián)艿绞锌h財(cái)政專戶，由地方社保部門負(fù)責(zé)劃撥，直接補(bǔ)充統(tǒng)籌賬戶的發(fā)放缺口。也正因此，遼寧的試點(diǎn)模式被形象地比喻為“補(bǔ)缺口”。 其補(bǔ)貼數(shù)額，系根據(jù)上年全省參保人員繳費(fèi)工資的5％計(jì)算，其中，中央補(bǔ)貼75％，地方自籌25％。中央補(bǔ)貼額度如果少于統(tǒng)籌發(fā)放缺口，還需要地方政府自籌資金補(bǔ)足。

（二）黑吉“補(bǔ)賬戶”模式

黑吉兩省采用“補(bǔ)賬戶”的運(yùn)作模式。具體而言，黑吉兩省個(gè)人賬戶基金并未由縣市向省社保部門歸集，而是留在地方，直接彌補(bǔ)當(dāng)期統(tǒng)籌賬戶發(fā)放缺口，因此個(gè)人賬戶形式上仍為空賬。同時(shí)，中央給予黑吉兩省的財(cái)政補(bǔ)助，不再打入兩省當(dāng)期統(tǒng)籌賬戶，亦不直接注入個(gè)人賬戶，而是由上級(jí)國(guó)庫(kù)下?lián)苤潦?guó)庫(kù)專戶獨(dú)立存放，作為儲(chǔ)備，每年登記一定的記賬利息，與仍為空賬的個(gè)人賬戶遙相對(duì)應(yīng)，形成“補(bǔ)賬戶”模式。

(三) 遼寧模式與黑吉模式的比較

1.兩種模式對(duì)財(cái)政支出壓力的比較

遼寧“補(bǔ)缺口”模式由于個(gè)人賬戶不再允許被挪用，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌賬戶當(dāng)期支付缺口依然存在，中央和地方兩級(jí)政府仍需各掏腰包保證養(yǎng)老金的發(fā)放。因此“補(bǔ)缺口”模式試點(diǎn)改革實(shí)際上面臨著補(bǔ)“個(gè)人賬戶”和“統(tǒng)籌賬戶”雙重財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

與“遼寧模式”的“補(bǔ)缺口”相比，“黑吉模式”具有“補(bǔ)賬戶”的特征。在這種模式下，地方依然可以調(diào)度個(gè)人賬戶資金填補(bǔ)統(tǒng)籌缺口，因此令養(yǎng)老金當(dāng)期支付壓力大為減輕。

2.兩種模式對(duì)緩解養(yǎng)老金隱性債務(wù)的比較

遼寧模式與黑吉模式分歧的存在，在很大程度上反映了中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系潛藏的尖銳矛盾。由于國(guó)家養(yǎng)老金隱性負(fù)債的存在，養(yǎng)老金的當(dāng)期支出和未來支付都存在巨大的壓力。遼寧模式采取統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相分離的形式，從一定程度上緩解了養(yǎng)老金未來的支付負(fù)擔(dān)，但對(duì)當(dāng)期財(cái)政造成了很大的支付壓力。正是出于財(cái)政支付壓力的考慮，黑吉兩省的試點(diǎn)方案不得不更多地考慮到當(dāng)下財(cái)政支付的壓力，采用“補(bǔ)賬戶”模式。“補(bǔ)賬戶”操作方式雖然可以緩解當(dāng)前的財(cái)政支付壓力，但并未能真正應(yīng)對(duì)未來支付隱患。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，巨額隱性債務(wù)和越來越大的支付缺口，仍是中國(guó)養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌途中無法逾越的鴻溝。

三、上海、天津等八個(gè)省市試點(diǎn)推廣遇到的難題分析

（一）改革方案內(nèi)容

從2006年1月1日起養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改革試點(diǎn)擴(kuò)大到了上海、天津、山東、河南、山西、湖北、湖南、新疆等8個(gè)省市、自治區(qū)。新增的8個(gè)省、市、自治區(qū)做實(shí)個(gè)人養(yǎng)老賬戶的改革方案，都將2006年1月1日作為“新老劃斷”的時(shí)間點(diǎn)。這一天以前已經(jīng)退休的人員，個(gè)人賬戶不做實(shí)；這一天以前已經(jīng)參保尚未退休的人員，以前沒有做實(shí)的個(gè)人賬戶不做實(shí)，以后逐步做實(shí)；這一天之后參保的人員，個(gè)人賬戶從參保繳費(fèi)開始逐步做實(shí)。

具體的實(shí)施方案與東三省試點(diǎn)有所不同。首先，從補(bǔ)貼方式看，八省(區(qū)、市)方案提出做實(shí)個(gè)人賬戶采取“動(dòng)態(tài)做實(shí)、半動(dòng)態(tài)補(bǔ)助“的辦法。所謂“動(dòng)態(tài)做實(shí)”就是個(gè)人賬戶做實(shí)的數(shù)額隨著個(gè)人繳費(fèi)工資的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)； “半動(dòng)態(tài)補(bǔ)助”是指中央財(cái)政對(duì)已做實(shí)的部分(存量)實(shí)行定額包干補(bǔ)助，不再隨個(gè)人繳費(fèi)工資總額的變化重新調(diào)整。其次，從做實(shí)賬戶的規(guī)模看，東三省均從繳費(fèi)工資的5%起步做實(shí)，而八省(區(qū)、市)方案則從3%開始起步做實(shí)。

（二）試點(diǎn)推進(jìn)中遇到的問題

1.資金的缺口問題

實(shí)際上，新增八省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改革試點(diǎn)采用是“補(bǔ)賬戶”的模式。據(jù)相關(guān)人士分析，之所以形成“補(bǔ)賬戶”格局，并非政府有意為之，仍是由于資金緊缺所致。[5]首先，由于中央財(cái)政補(bǔ)貼未能及時(shí)撥付到位，地方上不得不先拿個(gè)人賬戶應(yīng)急，事后再補(bǔ)賬戶；其次，由于財(cái)政補(bǔ)貼按照做實(shí)前一年社會(huì)平均工資為基數(shù)進(jìn)行測(cè)算，少于實(shí)際做實(shí)個(gè)人賬戶所需金額。

以湖南省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2003年底，該省企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶累計(jì)記賬余額為318.25億元，也就是說，到2003年底職工個(gè)人賬戶需318.25億元的基金（不包括2003年末個(gè)人賬戶記賬利息11億多元），但是實(shí)際上至2003年末企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余只有167.13億元，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶缺口基金多達(dá)162億元之多。相當(dāng)于該省2003年度全年企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收額。由于做實(shí)個(gè)人賬戶既包括歷年也包括當(dāng)年，假設(shè)個(gè)人賬戶仍按11%記入，到2004年底預(yù)計(jì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶缺口基金達(dá)179.92億元（不包括2004年末個(gè)人賬戶記賬利息），而且缺口基金將以約17.32%平均速度增長(zhǎng)（以2005年起按8%記入個(gè)人賬戶計(jì)算）；假設(shè)從2005年改按個(gè)人賬戶8%記入，當(dāng)年企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶缺口基金約18億元。顯而易見，這樣大的基金缺口，解決起來具有很大的難度。

2.做實(shí)個(gè)人賬戶后基金管理問題

八省(區(qū)、市)養(yǎng)老金改革方案中指出，中央財(cái)政為做實(shí)個(gè)人賬戶補(bǔ)助的資金，由省(區(qū)、市)政府委托全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)承諾較優(yōu)惠的收益率；中央財(cái)政補(bǔ)助之外的個(gè)人賬戶基金，則由省(區(qū)、市)按照國(guó)家規(guī)定投資運(yùn)營(yíng)，并負(fù)責(zé)保值增值。這樣也就產(chǎn)生了一個(gè)新問題，即如果根據(jù)規(guī)定，中央財(cái)政補(bǔ)助資金由中央集中管理，在此之外的個(gè)人賬戶基金由各省(區(qū)、市)投資運(yùn)營(yíng)，這就意味著一個(gè)個(gè)人賬戶基金分兩處管理。顯然，這需要制定兩個(gè)不同的運(yùn)營(yíng)辦法。到目前為止具體的管理辦法還遲遲沒有出臺(tái)。實(shí)際上管理辦法不出臺(tái)，有關(guān)資金便不能真正到位，賬戶的做實(shí)仍無法實(shí)現(xiàn)。[6]

四、做實(shí)做小養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的建議

（一）建立政府支持機(jī)制

做實(shí)個(gè)人賬戶不僅僅是勞動(dòng)保障部門的事情，它關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的安全與穩(wěn)定，必須爭(zhēng)取政府對(duì)這項(xiàng)工作的支持，建立一套完整的政府支持機(jī)制。

1. 穩(wěn)定的財(cái)政投入

做實(shí)個(gè)人賬戶后，養(yǎng)老金當(dāng)期支付壓力增大，確保發(fā)放工作任務(wù)艱巨，政府對(duì)轉(zhuǎn)軌后的“老人”和“中人”的隱形債務(wù)有不可推卸的責(zé)任，必須建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制。一般情況下，地方財(cái)政的支付能力是有限的，必須明確中央財(cái)政的責(zé)任，要求中央財(cái)政提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金保障。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，財(cái)政實(shí)力的增加，適當(dāng)從財(cái)政中節(jié)約部分資金作為養(yǎng)老金補(bǔ)充也是可行的。

2. 政策扶持

對(duì)于做實(shí)個(gè)人賬戶地區(qū)的基金投資運(yùn)營(yíng)，國(guó)家應(yīng)該實(shí)行扶持性、優(yōu)惠性政策，如減免有關(guān)的稅費(fèi)等?？梢园凑諊?guó)際慣例形成委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的模式，走市場(chǎng)化的路子，通過市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。在條件成熟時(shí)，也可委托民營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行運(yùn)營(yíng)，國(guó)家可對(duì)實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程實(shí)行宏觀監(jiān)管，逐步減輕政府在基金管理方面的責(zé)任。

3. 劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老金“空賬”

對(duì)于巨額隱性債務(wù)和越來越大的支付缺口，徹底的解決辦法還是下決心“一次性還賬”，即以國(guó)有股劃轉(zhuǎn)社保基金的辦法來補(bǔ)償隱性債務(wù)。在實(shí)際操作中，可以結(jié)合對(duì)國(guó)有企業(yè)改革，將國(guó)有企業(yè)的部分股權(quán)劃歸到專門的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，用股權(quán)收益支付負(fù)債；或者以一部分國(guó)有資產(chǎn)，比如一些中小型企業(yè)、部分國(guó)有房地產(chǎn)等進(jìn)行出售、租賃，以銷售和租賃收入進(jìn)行償債。

（二）適當(dāng)延長(zhǎng)職工退休年齡，減輕個(gè)人賬戶基金發(fā)放壓力

當(dāng)年在規(guī)定企業(yè)員工的退休年齡時(shí)，中國(guó)人的預(yù)期壽命比現(xiàn)在短。隨著人民生活水平的提高，現(xiàn)在預(yù)期壽命日漸延長(zhǎng)。因此應(yīng)該制止鼓勵(lì)或強(qiáng)制性提前退休的做法，逐步提高退休年齡。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，在我國(guó)退休年齡每延長(zhǎng)一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增收40億元，減支100億元。當(dāng)退休年齡增加后，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的累計(jì)余額會(huì)增加，而退休時(shí)的預(yù)期壽命會(huì)相應(yīng)減少，其結(jié)果是退休金水平提高。因此，延長(zhǎng)職工退休年齡，不僅可以減輕個(gè)人賬戶基金發(fā)放壓力，還可以提高其退休金的水平。

（三）進(jìn)行個(gè)人賬戶管理制度創(chuàng)新

在我國(guó)，現(xiàn)行的養(yǎng)老金體制是由新老體制轉(zhuǎn)軌的結(jié)果。在現(xiàn)有制度下，做實(shí)個(gè)人“空賬”，需要提高繳費(fèi)率或增加中央財(cái)政補(bǔ)貼，勢(shì)必會(huì)加重個(gè)人、企業(yè)和政府的負(fù)擔(dān)。在國(guó)家財(cái)力相對(duì)有限，沒有辦法一次性解決制度轉(zhuǎn)軌成本的情況下，考慮逐步消化巨額養(yǎng)老金隱性債務(wù)未必不是一種明智的選擇。

我國(guó)可以參考瑞典把目前的個(gè)人賬戶改革為記賬式個(gè)人賬戶(NDC)①。NDC的做法是：參保人按照確定數(shù)量繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶，管理部門每年計(jì)入按照法定利率計(jì)算的利息收入，但個(gè)人賬戶上的錢并不需要留下來，而是直接支付給同一時(shí)點(diǎn)的老年人。參保人退休時(shí)，可以獲得根據(jù)賬面積累額精算出來的養(yǎng)老金。這樣做，可以避免年輕人的雙重負(fù)擔(dān)和不合理的代際收入轉(zhuǎn)移。用政府信用擔(dān)保，由公共部門運(yùn)作，可以不受私人部門財(cái)務(wù)能力和管理能力不足的制約，避免資本市場(chǎng)短期價(jià)值起伏的風(fēng)險(xiǎn)，這在我國(guó)當(dāng)前資本市場(chǎng)不成熟的階段尤其重要。因此，采用NDC可能是中國(guó)完善養(yǎng)老金體制，解決養(yǎng)老金“空賬”的切實(shí)可行的有效途徑之一。

[注 釋]

①此處觀點(diǎn)參見2006年《財(cái)經(jīng)》第11期，“李劍閣：養(yǎng)老金‘空賬新解”。

[參考文獻(xiàn)]

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The Problems and Countermeasures of Filling up and Cutting down Personal Account of Pension Insurance

Tang Yunshu1，Tan Yi 2

(1.School of Management, Hefei University of Technology ,Hefei 230009,China ;2.Antai College of Economics & Management, Shanghai Jiao Tong University ,Shanghai 200052,China)

Abstract: Filling up and cutting down personal account of pension insurance is an important step of reform of urban social security system. Based on the introduction of reform experiences of Liaoning, Heilongjiang and Jilin provinces, this paper analyzes the reform scheme and stubborn problems of the eight provinces including Shanghai etc. Finally, the author puts forward the corresponding solution for stubborn problems.

Key words: personal accounts； empty account；retirement pension

（責(zé)任編輯：張靜一）