城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)漸行漸遠(yuǎn)

高志國(guó)

我國(guó)城市化進(jìn)程水平快速提高，30年來(lái)平均以每年0.86％的城市化增長(zhǎng)率推進(jìn)，但城鄉(xiāng)貧富差距、區(qū)域發(fā)展不平衡、國(guó)民素質(zhì)差異化等一系列社會(huì)問(wèn)題日益突出，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成為了當(dāng)前中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的顯著特征，阻滯了國(guó)民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和社會(huì)文明的發(fā)展。因而，尋求中國(guó)城市化進(jìn)程的最佳有效路徑，成為突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。在中國(guó)改革開放的下一個(gè)30年中，長(zhǎng)期以來(lái)束縛中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向一體化發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而漸行漸遠(yuǎn)。

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“破”在眉睫

城鄉(xiāng)分治的“二元社會(huì)”管理制度表現(xiàn)在：在嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)非農(nóng)業(yè)戶籍的居民，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農(nóng)村政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)農(nóng)業(yè)戶籍的村民。在城鄉(xiāng)各自封閉的管理系統(tǒng)中，街、鄉(xiāng)政府履行著對(duì)自管人甲的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。隨著城市化的推進(jìn)，一方面城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)?nèi)有些建制鎮(zhèn)政府其實(shí)已經(jīng)具有了城市政府的地位與作用，但還充當(dāng)著農(nóng)村管理者的角色；另一方面，一些城市開發(fā)區(qū)政府本來(lái)就是由過(guò)去的鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府直接轉(zhuǎn)變而來(lái)，其自身的職能和作用還局限于農(nóng)村管理政府的角色。

在街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)并存的行政體制下，國(guó)家財(cái)政與集體經(jīng)濟(jì)并存。在市政建設(shè)上表現(xiàn)為，同一片區(qū)域中，一方面部分市政建設(shè)納入城市統(tǒng)一的市政建設(shè)規(guī)劃中，有國(guó)家財(cái)政支持，管理有序，基礎(chǔ)設(shè)施(路、水、電、暖)比較完善；另一方面農(nóng)村部分基本不存在“市政建設(shè)”，只有農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全部靠村組織自籌資金解決，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)貧乏，市政建設(shè)落后。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上表現(xiàn)為，一方面街道辦事處的資金歸屬財(cái)政分配，另一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)獨(dú)立，自成一體。經(jīng)濟(jì)來(lái)源和分配的不一致導(dǎo)致同一片區(qū)域從面貌外觀到人員歸屬的巨大差別，交錯(cuò)復(fù)雜導(dǎo)致各種問(wèn)題。這也是造成“城中村”及“村中城”現(xiàn)象的主要原因。

改革開放以來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展取得前所未有的成果，城市化進(jìn)程加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成就，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了極其重要的推動(dòng)作用。根據(jù)國(guó)家權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，截至2007年，我國(guó)城市化率平均值已經(jīng)達(dá)到44.9％，處于城市發(fā)展最快時(shí)期。但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展則相對(duì)滯后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)民增收困難，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等問(wèn)題突出，以社會(huì)化大生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征明顯，不僅阻礙了現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)一體化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，也成為了劃分城鄉(xiāng)階層和不同利益群體身份對(duì)立的橫亙。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)體制創(chuàng)新。已經(jīng)成為中國(guó)今后拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、縮小貧富差距的核心問(wèn)題。

對(duì)此，2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已給出明確方向，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化和促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化為重點(diǎn)，改善城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，有重點(diǎn)地培育一批綜合承載能力強(qiáng)、輻射作用大的城市群，使其成為拉動(dòng)內(nèi)需的重要增長(zhǎng)極”，成為2009年經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)。

城市擴(kuò)張尋求新的發(fā)展模式

毋庸置疑，城市化進(jìn)程讓長(zhǎng)期以來(lái)束縛中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向一體化的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)走向解凍。促進(jìn)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和資源向城市轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村人口市民化，將農(nóng)村務(wù)工者輸送到城市當(dāng)中的二、三產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，不僅可以有效提高勞動(dòng)資源配置效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)為拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)提供持續(xù)動(dòng)力，形成相互助推的平衡發(fā)展模式。

但城市化進(jìn)程加快的同時(shí)，也帶來(lái)了很多城市發(fā)展問(wèn)題。目前我國(guó)農(nóng)村人口比例較大，占總?cè)丝诘?6％，對(duì)于如此龐大的農(nóng)村轉(zhuǎn)移來(lái)的剩余勞動(dòng)力，在現(xiàn)有的大中型城市并不能完全被吸納。于是，城市化進(jìn)程發(fā)展帶來(lái)的后果，一方面使得大量農(nóng)民涌向城市務(wù)工，屬于城市中龐大的低收入人群，往往不能參與分享城市化進(jìn)程成果，被看作是城市的“邊緣階層”，但他們卻是城市中龐大的流動(dòng)居住群體，長(zhǎng)期以來(lái)甚至一部分臨時(shí)流動(dòng)人口還轉(zhuǎn)化為了常住流動(dòng)人口，帶來(lái)了許多問(wèn)題，例如城市交通擁擠、流動(dòng)人口龐大、城市“夾心層”人口住房問(wèn)題、城市產(chǎn)業(yè)布局失衡等各種類型、不同程度的問(wèn)題。另一方面，由于外來(lái)人口的增加，使得原有的城市核心承載功能降低，很多人甚至很多原有的城市居民，為減輕壓力、提升居住品質(zhì)有了主動(dòng)郊區(qū)化的置業(yè)理念，甚至有人在鄉(xiāng)村置業(yè)、生活，出現(xiàn)了“逆城市化”的現(xiàn)象。

面臨一系列日益凸顯的城市問(wèn)題，一些大中城市開始開辟城市新區(qū)、城市新城等。例如，上世紀(jì)90年代的廣州洛溪板塊，是中國(guó)最早呈現(xiàn)的郊區(qū)小鎮(zhèn)形態(tài)，其初始功能為緩解廣州中心區(qū)居住壓力、改善原有居民生活環(huán)境及優(yōu)化相關(guān)資源配置等問(wèn)題，后來(lái)擴(kuò)大為“華南板塊”，并于2007年正式升級(jí)為番禺新城。與此同時(shí)，北京、上海等地也紛紛涌現(xiàn)出不同模式的城市新區(qū)，如望京新城、浦東新區(qū)等。從城市發(fā)展規(guī)劃的角度理解，城市發(fā)展正逐漸走向“中心城區(qū)+衛(wèi)星新城”發(fā)展模式。現(xiàn)今，此種新型城市擴(kuò)張發(fā)展模式已經(jīng)在全國(guó)很多地區(qū)得到發(fā)展、推廣并升級(jí)。例如：天津?yàn)I海團(tuán)泊新城投資有限公司正在運(yùn)作的天津團(tuán)泊新城項(xiàng)目，作為天津距離中心城市最近的新城，在規(guī)劃中更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)自身開發(fā)的節(jié)奏和脈絡(luò)：以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為主線、以體育產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)，最終將發(fā)展成為生態(tài)體育新城，并承接天津市舉辦2013年?yáng)|亞運(yùn)動(dòng)會(huì)足球、網(wǎng)球、冰上、水上項(xiàng)目等比賽場(chǎng)館的需求，同時(shí)彌補(bǔ)了天津市網(wǎng)球、冰上場(chǎng)館的缺失。由此可見(jiàn)，建設(shè)體現(xiàn)地域文化特色和時(shí)代特征的生態(tài)宜居新城，不僅可以滿足不同收入、不同人群的需求，同時(shí)也將為社會(huì)提供充足的就業(yè)崗位。

按照思源置地對(duì)新型城市擴(kuò)張發(fā)展模式研究的結(jié)果，從人口密度的維度劃分，暫且可劃分為“城市五級(jí)”。城市一級(jí)，即城市核心區(qū)，將作為居住聚集區(qū)，承載工作、休閑、娛樂(lè)、教育等功能，人口密度最高一般在20-30人/畝；城市三級(jí)，即郊區(qū)小鎮(zhèn)一般大多分布在中心區(qū)10-15公里的范圍內(nèi)，居住構(gòu)成多依賴于原著居民和少量外來(lái)移民，人口密度通常保持在8-10人/畝；社會(huì)主義新農(nóng)村則是在自然村落基礎(chǔ)上，輻射少量區(qū)域邊緣居民，人口密度通常比自然村落的3—5人/畝略高，通常為2—3人/畝。

村鎮(zhèn)建設(shè)須解決四大難題

在城市化促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的同時(shí)，舊村改造、新村建設(shè)也尤為重要。按投資方式劃分，有以下三種做法：一是村集體和房地產(chǎn)開發(fā)商合作開發(fā)；二是村集體自主開發(fā)；三是村集體和村民共同投資開發(fā)。如按改造方式劃分，又有兩種：一是就地邊拆邊建；二是異地先建后拆。再按結(jié)合方式劃分，主要有三種：一是與衛(wèi)星城建設(shè)相結(jié)合；二是與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合；三是與中心村建設(shè)相結(jié)合。

目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要以村集體自主開或村集體與村民共同開發(fā)，其中出現(xiàn)的問(wèn)題主要有四個(gè)方面：

第一：項(xiàng)目啟動(dòng)緩慢。項(xiàng)目啟動(dòng)緩慢的主要原因又有三個(gè)方面，一是村集體資金缺口過(guò)大，無(wú)法開展舊村改造新村建設(shè)；二是當(dāng)前政策支撐不足；三是項(xiàng)目的審批過(guò)程太長(zhǎng)。

第二：規(guī)劃指導(dǎo)不力。改造后沒(méi)有騰退出土地、新村建設(shè)中沒(méi)有充分考慮公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。

第三：農(nóng)民對(duì)上樓有不安定感。

第四：特殊區(qū)域的綠化隔離帶的特殊政策帶來(lái)的一系列問(wèn)題等，如商品房開發(fā)過(guò)度、規(guī)避繳納土地出讓金、制造協(xié)議出讓土地機(jī)會(huì)等等。

理解和處理好這些問(wèn)題，將為城鄉(xiāng)土地管理提供有利的環(huán)境。

從世界范圍講，冠以“新農(nóng)村建設(shè)”的國(guó)家農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃不少。韓國(guó)在20世紀(jì)70年代開始推行新農(nóng)村建設(shè)，不過(guò)那是一個(gè)軍政權(quán)在很大程度上為戰(zhàn)爭(zhēng)服務(wù)而組織的改革。30多年來(lái)，這種以鋼筋水泥建設(shè)農(nóng)村的時(shí)代已經(jīng)成為過(guò)去，而全人類都進(jìn)入了可持續(xù)發(fā)展的新軌道。農(nóng)村建設(shè)代之以綠色為主調(diào)，以提高生活質(zhì)量為核心，在不割斷歷史的前提下，以“至下而上實(shí)行民主參與”的方式來(lái)進(jìn)行，凸現(xiàn)城鄉(xiāng)差異化。現(xiàn)在，歐盟正在大規(guī)模地建設(shè)其農(nóng)村?，F(xiàn)在的歐盟包括25個(gè)國(guó)家，人口為4.568億，地域面積為390萬(wàn)平方里，人口和地域面積均約為我國(guó)的三分之一。今天，歐盟50％左右的人口居住在占地域面積90％的農(nóng)村地區(qū)。

今后10年有3億農(nóng)民遷入城市

解決二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題任重而道遠(yuǎn)，不僅僅是生產(chǎn)要素和空間布局的調(diào)整轉(zhuǎn)換，還需要各級(jí)政府有效貫徹執(zhí)行，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)換、生產(chǎn)力布局調(diào)整等多方面的助推作用，同時(shí)要關(guān)注到農(nóng)民的想法和意愿。

中國(guó)城市化率低于世界平均水平的50％左右。據(jù)國(guó)家有關(guān)部門負(fù)責(zé)人預(yù)測(cè)，中國(guó)城市化率將在2010年達(dá)到50％，實(shí)現(xiàn)初步城市化；2020年達(dá)到60％，實(shí)現(xiàn)基本城市化。按照中國(guó)人口每年凈增1000萬(wàn)左右的速度增長(zhǎng)計(jì)算，到2020年中國(guó)人口將達(dá)到15億，這意味著，在今后十幾年中，將有3億以上的中國(guó)農(nóng)民由農(nóng)村遷到城市生活。由此可見(jiàn)，解凍城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)絕非一蹴而就，仍需一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，但隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一定會(huì)漸行漸遠(yuǎn)……