全國(guó)社?；馂楹尉尢?？

周政華

真正的矛盾也許在于：全國(guó)社保基金如何在保值與增值之間取得平衡

以“安全至上”為投資原則的全國(guó)社?；?，目前正遭遇和中國(guó)1億股民同樣的煩惱。2008年股市暴跌，全國(guó)社?；?000億資產(chǎn)隨之縮水6.79%，虧損額高達(dá)394億元。

5月6日，全國(guó)社保基金理事會(huì)披露2008年年報(bào)時(shí)暗示，虧損只是暫時(shí)，并稱該基金成立9年來(lái)，年均投資收益接近9%。不過，扣除同期通貨膨脹率之后，這一收益將下降至6%左右，與5年期銀行存款收益相當(dāng)。

由于全國(guó)社?；馂橹醒胝膽?zhàn)略儲(chǔ)備基金，用于應(yīng)對(duì)15年到20年后，中國(guó)社會(huì)老齡化所帶來(lái)的社會(huì)保障危機(jī)，因此，該基金目前的虧損，并不直接影響當(dāng)前國(guó)內(nèi)居民養(yǎng)老金的發(fā)放。

全國(guó)社保理事會(huì)理事長(zhǎng)戴相龍日前公開表示，因受股市利好影響，全國(guó)社?；?009年一季度投資收益“又得到了150億元”。

但是，考慮到國(guó)內(nèi)各地存在的巨大社保資金缺口，以及未來(lái)15年中國(guó)五分之一以上人口為依靠養(yǎng)老金生活的老年人，全國(guó)社?；鸬拈L(zhǎng)期低盈利，對(duì)于中國(guó)社保體系來(lái)說(shuō)，不能樂觀。

投資股市賠了多少？

全國(guó)社?；?008年年報(bào)沒有進(jìn)一步披露投資股市的細(xì)節(jié)。然而，這也是公眾最為關(guān)心的地方。

負(fù)6.79%整體收益率，是指6000億全國(guó)社?；鸬恼w投資收益，而非股票投資收益率。全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)稱，2008年股市下跌，導(dǎo)致基金中金融資產(chǎn)減少了627億元，但投資股市的資金總額沒有公布。

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新推算，全國(guó)社?；鹜顿Y股市的資金可能損失了一半左右。他推算的依據(jù)是，年報(bào)資產(chǎn)負(fù)債表公布的“可供出售的金融資產(chǎn)”數(shù)額，2008年底比年初減少了近45%。

由于全國(guó)社?；鸾^大部分“可供出售的金融資產(chǎn)”為股票、基金、債券，因此，董登新在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，股市投資損失不低于基金行業(yè)的平均水平。安信證券的統(tǒng)計(jì)表明，2008年末中國(guó)的基金公司管理的證券投資基金凈值，較2007年同期下降41%。

目前，按照《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定，全國(guó)社?；饘⒂糜谕顿Y于資本市場(chǎng)資金，切割為40個(gè)投資組合，通過招標(biāo)的方式，委托給國(guó)內(nèi)華夏、博時(shí)等國(guó)內(nèi)10大基金公司投資，每個(gè)投資組合分別由不同的基金經(jīng)理，按照既定的投資策略和投資風(fēng)格進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)作。一旦投資失敗，受委托的基金公司將以事先繳納的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金做沖銷，但余下的損失則由社?；鸪袚?dān)。2008年年報(bào)顯示，全國(guó)社?；鸾?5%的資產(chǎn)屬于委托投資。

中國(guó)是世界上為數(shù)不多的將社?；鹞猩虡I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資的國(guó)家。目前，除拉美一些國(guó)家是將社保基金“個(gè)人賬戶”托付給私營(yíng)機(jī)構(gòu)打理外，絕大多數(shù)國(guó)家均由政府成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。美國(guó)法律則嚴(yán)格規(guī)定：聯(lián)邦統(tǒng)籌的社?；鹬荒苜?gòu)買財(cái)政部?jī)?nèi)部發(fā)行的特別國(guó)債，不得用作其他投資。

國(guó)外政府這一謹(jǐn)慎做法，主要是基于社?；鸬陌踩砸蟮目紤]。董登新認(rèn)為，一些商業(yè)基金公司同時(shí)運(yùn)作多只基金，如果再接手社保資金，難以保證曾經(jīng)泛濫于公募基金中的“老鼠倉(cāng)”行為不再卷土重來(lái)。

一些社?；鹜顿Y組合“高買低賣”的行為，也在表明上述擔(dān)憂并非空穴來(lái)風(fēng)。

2008年1月，A股上市企業(yè)名流置業(yè)以15.23元的高價(jià)增發(fā)1.97億股A股時(shí)， 中金公司管理的“社保基金112組合”認(rèn)購(gòu)了其中的“最大份額”6046.359萬(wàn)股。2008年12月31日數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)上證綜指跌到1664點(diǎn)的大底部時(shí)，社?；?12組合一次性在3元左右的低價(jià)位賣出了2330萬(wàn)股名流置業(yè)。2009年3月31日數(shù)據(jù)顯示：今年第一季度社?；?12組合又在4元多附近廉價(jià)拋售了1441萬(wàn)股名流置業(yè)。

監(jiān)管亟待規(guī)范

投資股市巨虧的事實(shí)，提示了全國(guó)社?；鸨O(jiān)管的諸多漏洞。

目前，國(guó)內(nèi)還沒有專門監(jiān)督社保資金的監(jiān)管部門，全國(guó)社?；鹉壳爸饕獙?duì)財(cái)政部和人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)。地方的社保資金則由當(dāng)?shù)卣芾怼?/p>

中國(guó)政法大學(xué)副教授胡繼曄建議，應(yīng)該對(duì)全國(guó)社保基金投資運(yùn)營(yíng)加強(qiáng)監(jiān)管，根據(jù)精算結(jié)果，由財(cái)政部為結(jié)余的社會(huì)保險(xiǎn)基金發(fā)行利率、期限都最優(yōu)惠的特種國(guó)債，以國(guó)家信用來(lái)保障基本社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的安全、高效，徹底堵塞所有人覬覦社會(huì)保險(xiǎn)基金的管道。

漏洞緣于相關(guān)立法的滯后。

目前國(guó)家尚未出臺(tái)規(guī)范全國(guó)社?；鸸芾淼姆桑挥袃蓚€(gè)部委頒布的法規(guī)，即財(cái)政部和人力資源和社會(huì)保障部于2001年12月13日公布的《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱暫行辦法)，和2006年3月14日財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、中國(guó)人民銀行頒布的規(guī)范社保基金境外投資運(yùn)作的《全國(guó)社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》。

由于暫行辦法是2001年以財(cái)政部和當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部?jī)刹块L(zhǎng)令的形式頒布的，因此，立法層次低，不利于確?；鸢踩Ｍ瑫r(shí)該辦法針對(duì)的是基金的投資運(yùn)營(yíng)，對(duì)諸如基金的戰(zhàn)略投資性質(zhì)、籌資及支取、社?；鹄硎聲?huì)的性質(zhì)與定位等重大問題未作出合理適當(dāng)?shù)囊?guī)定，保障措施少。

這些法律規(guī)范上的疏漏，進(jìn)一步激化了長(zhǎng)期以來(lái)的一對(duì)矛盾：社?；鹑绾卧诒Ｖ蹬c增值之間取得平衡？

負(fù)責(zé)管理全國(guó)社?；鸬娜珖?guó)社保基金會(huì)成立于2000年，該機(jī)構(gòu)直轄于國(guó)務(wù)院，定位為機(jī)構(gòu)投資者，而非行政機(jī)構(gòu)，現(xiàn)任負(fù)責(zé)人為財(cái)政部原部長(zhǎng)戴相龍。這也是中央政府試圖采用市場(chǎng)化方式管理社保資金的最早嘗試之一。

目前全國(guó)社?；饡?huì)管理的資金主要包括三個(gè)方面，分別是全國(guó)社?；?，國(guó)內(nèi)9個(gè)做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)省的個(gè)人賬戶基金，以及原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。其中，全國(guó)社?；鹫紦?jù)大頭，后兩部分均劃入基金中統(tǒng)一管理。目前社?；鹬饕揽控?cái)政劃撥，主要有國(guó)有股減持劃入的資金和股權(quán)資產(chǎn)、中央財(cái)政撥入資金和彩票公益金。

全國(guó)社?；鹱猿闪⒅?，就將“保值”列為第一目標(biāo)，但是在“增值”的壓力下，其投資范圍也由最初的僅限于銀行存款、國(guó)債，逐步擴(kuò)大到股票、基金、企業(yè)債、金融債等投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的領(lǐng)域。全國(guó)社?；饡?huì)曾規(guī)定證券投資基金、股票投資的比例不高于社?；鹂傤~的40%。

德圣基金研究中心首席分析師江賽春在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)稱，全國(guó)社?；鸨M管定位上強(qiáng)調(diào)安全性，但是實(shí)際操作中常常讓位為收益優(yōu)先。這種收益優(yōu)先體現(xiàn)在投資上，就是加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)產(chǎn)品的投資。

據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，全國(guó)社?；?000年成立之初，股票和債券投資總額度不到19億元，占當(dāng)年總資產(chǎn)的2%。然而，到2005年9月底，這一投資額度就增長(zhǎng)到1150億元，占總資產(chǎn)比例也驟升至60%。

風(fēng)險(xiǎn)也就此埋下。年報(bào)顯示，截至2008年底，受累于股市暴跌，全國(guó)社保基金會(huì)管理的資產(chǎn)總額從2007年的近6000億元，縮水為5623.70億元。

不過，全國(guó)社保基金理事會(huì)在發(fā)布2008年年報(bào)時(shí)表示，未來(lái)將控制投資風(fēng)險(xiǎn)，審慎進(jìn)行股票投資，增加投資產(chǎn)品，改進(jìn)對(duì)投資管理人的管理。據(jù)天相投資顧問有限公司統(tǒng)計(jì)，截至4月23日已披露基金一季報(bào)，社?；鹜顿Y組合，持股數(shù)量由2008年末的39914萬(wàn)股降至今年一季度末的36223萬(wàn)股。

近期種種跡象表明，全國(guó)社保基金倚重證券市場(chǎng)的格局將有所改變，基礎(chǔ)設(shè)施和股權(quán)投資可能成為下一階段的重點(diǎn)。

目前，全國(guó)社?；鹨呀?jīng)參與了中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和國(guó)家開發(fā)銀行的上市融資。在4月底召開的博鰲論壇上，全國(guó)社保基金會(huì)理事長(zhǎng)戴相龍稱，今年社保基金將至少選擇3家到5家管理公司來(lái)擴(kuò)大對(duì)私募股權(quán)的投資。