“申枯”與資源型城市的未來

徐　凱

根據(jù)國務(wù)院文件，2010年前，資源枯竭型城市存在的突出矛盾和問題要得到基本解決。期限將至，求索之路仍然漫漫

申請(qǐng)資源枯竭型城市的大門暫時(shí)關(guān)閉。

3月5日，國務(wù)院公布第二批32個(gè)資源枯竭型城市。加上第一批，共確定了44個(gè)資源枯竭型城市。中央財(cái)政將對(duì)這44個(gè)城市提供財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，以幫助他們從資源枯竭、社會(huì)問題叢生的泥淖中轉(zhuǎn)型，重新煥發(fā)出活力。

資源枯竭型城市是指以資源開發(fā)加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但資源開發(fā)進(jìn)入衰退或枯竭過程的城市。資源枯竭型城市面臨經(jīng)濟(jì)下滑、大量失業(yè)和環(huán)境危機(jī)諸多矛盾，因此成為世界性難題。

對(duì)于資源枯竭城市，中央財(cái)政將給予專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以及特別的財(cái)稅政策，這些政策大大釋放了地方政府申請(qǐng)資源枯竭型城市的熱情。然而，在公布第二批名單的同時(shí)，國務(wù)院卻表示近年暫不再審定新的資源枯竭型城市，就此關(guān)閉了地方政府申請(qǐng)資源枯竭型城市的大門。

資源枯竭型城市能獲得哪些政策支持？資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型路在何方？這些問題迫在眉睫，但“資源型城市轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期工程，短期內(nèi)不可能一蹴而就”，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長肖金成對(duì)《中國新聞周刊》表示。

國發(fā)38號(hào)文出臺(tái)始末

“資源型城市轉(zhuǎn)型自阜新始。”資源型城市轉(zhuǎn)型政策的主要制定者之一、國家發(fā)改委東北振興司副司長彭會(huì)軍說。2001年，國務(wù)院確定遼寧省阜新市為唯一的資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，自此拉開了資源型城市轉(zhuǎn)型的序幕。

阜新市是東北地區(qū)眾多資源型城市的縮影。根據(jù)彭會(huì)軍的統(tǒng)計(jì)，東北集中了全國四分之一的資源型城市。適逢2004年中央提出振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略，也非常重視阜新試點(diǎn)工作，要求“繼續(xù)做好遼寧省阜新市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以推廣”。

當(dāng)時(shí)彭會(huì)軍所供職的國務(wù)院振興東北辦認(rèn)識(shí)到，“資源型城市的問題不解決，工業(yè)基地的振興也難以實(shí)現(xiàn)”。因此將資源型城市轉(zhuǎn)型視為工作的重中之重。經(jīng)國務(wù)院同意，振興東北辦繼阜新之后將伊春等5個(gè)城市列為試點(diǎn)，并組織編制試點(diǎn)規(guī)劃，探索資源型城市轉(zhuǎn)型道路。

2005年8月，國務(wù)院總理溫家寶專門就資源枯竭城市作出批示：“解決資源枯竭城市存在的貧困、失業(yè)和環(huán)境問題，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)的一項(xiàng)重要而不可忽視的任務(wù)?！辈⒁蟆鞍l(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門研究提出意見，報(bào)國務(wù)院，國務(wù)院將就此專門進(jìn)行討論”。隨后，時(shí)任分管副總理曾培炎要求國家發(fā)改委和振興東北辦研究制定相關(guān)政策措施。

此后，國家發(fā)改委和振興東北辦領(lǐng)銜代擬了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，試圖從國家政策上給予資源型城市一些支持。

但這時(shí)，該文件仍然只局限于東北地區(qū)。當(dāng)時(shí)作為專家組成員的中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所基地的研究員沈鐳向國務(wù)院建議，該文件應(yīng)當(dāng)覆蓋全國。

“國內(nèi)還有很多城市，資源枯竭的危機(jī)程度不亞于東北地區(qū)，因此政策不能局限于東北地區(qū)?！鄙蜩D告訴《中國新聞周刊》。

2006年6月，在國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組第三次全體會(huì)議上，溫家寶總理同意將這個(gè)文件覆蓋全國。

于是國家發(fā)改委和東北振興辦進(jìn)一步征求了山西、安徽、河南、貴州、陜西、甘肅、寧夏等7省區(qū)政府意見，并與財(cái)政部、稅務(wù)總局就財(cái)政支持問題達(dá)成了一致意見。

2007年12月18日，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》正式下發(fā)。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，這項(xiàng)工作由國家發(fā)改委東北振興司承擔(dān)。

轉(zhuǎn)型政策繼續(xù)落實(shí)

根據(jù)38號(hào)文，國家財(cái)政將對(duì)資源枯竭型城市給予種種政策扶持。其中最重要的一項(xiàng)，是中央和省級(jí)財(cái)政要加大對(duì)資源枯竭城市的一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。為此中央財(cái)政設(shè)立了針對(duì)資源枯竭型城市的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，以增強(qiáng)資源枯竭城市基本公共服務(wù)保障能力。

具體而言，這筆錢重點(diǎn)用于完善社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、專項(xiàng)貸款貼息等方面。

“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的目的在于幫助資源枯竭城市休養(yǎng)生息，使其能夠輕裝上陣，贏得平等參與競爭的機(jī)會(huì)?！迸頃?huì)軍說。據(jù)她介紹，2007年到2010年四年間，這筆錢每年約安排30多個(gè)億。

設(shè)立財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付之余，國債資金和中央預(yù)算內(nèi)基建資金將專門劃出一塊，集中扶持東北地區(qū)資源型城市建設(shè)一批項(xiàng)目，以期吸納就業(yè)的同時(shí)，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

彭會(huì)軍還表示，國家在重大建設(shè)項(xiàng)目布局時(shí)，將向資源枯竭城市適當(dāng)傾斜，幫助其加快培育建立新產(chǎn)業(yè)，“國家發(fā)改委委內(nèi)有關(guān)司局將考慮這一點(diǎn)”。

除了中央財(cái)稅政策的支持，資源枯竭型城市還有望獲得銀行的專項(xiàng)貸款。資源枯竭型城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的重要用途之一，便是設(shè)立對(duì)專項(xiàng)貸款的貼息優(yōu)惠，以吸引銀行設(shè)立專項(xiàng)貸款的措施。彭會(huì)軍表示，就此問題，振興東北司正在與國家開發(fā)銀行進(jìn)行協(xié)商。

與此同時(shí)，政策要求盡快建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度。根據(jù)規(guī)定，可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金由資源型企業(yè)在稅前按一定比例提取，并列入成本，資金的主要用途是用于環(huán)境恢復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、解決企業(yè)歷史遺留問題和企業(yè)關(guān)閉后的善后工作等。

彭會(huì)軍介紹說，目前，財(cái)政部和國家發(fā)改委等部門在借鑒山西煤炭可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度的基礎(chǔ)上，已經(jīng)有了資源型城市可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度的草案，爭取年內(nèi)出臺(tái)。此外，國家將改革資源稅制度，以提高地方財(cái)政收入。

“申枯”之爭

盡管政策落實(shí)并非想象中容易，但因有看得見的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、以及名義上的中央項(xiàng)目傾斜，地方政府對(duì)于資源枯竭城市仍趨之若鶩。

38號(hào)文規(guī)定，首批資源枯竭城市界定名單分別由財(cái)政部和發(fā)展改革委、國土資源部、振興東北辦另行上報(bào)國務(wù)院。

“很多城市都會(huì)來向國家部委要政策，但是不可能每個(gè)城市都給特殊照顧，于是要擬出一個(gè)資源枯竭程度有所差別的城市名單。”沈鐳說。

2008年3月，國家發(fā)改委公布了第一批資源枯竭城市名單。由于競爭激烈，資源嚴(yán)重衰竭的銅川市都未能入選。而以“白銀速度”聞名的白銀市則在市政府的強(qiáng)力推進(jìn)下，擠進(jìn)首批名單。

中央政府感到了壓力。為保證公平確定第二批資源枯竭城市，國家發(fā)改委與國土資源部、財(cái)政部制定了第二批資源枯竭城市界定工作方案及標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)該方案，界定第二批資源枯竭城市工作遵循歷史貢獻(xiàn)大小、問題突出與否、類型能否兼顧、定量為主界定等原則。

界定工作分三個(gè)步驟。首先，綜合已有研究成果及地方申報(bào)意見，確定備選資源型城市名單。這相當(dāng)于資源型城市的資格審查，即有些城市雖有資源開采，但不具備資源型城市的基本特征，不能進(jìn)入備選名單；地方?jīng)]有申報(bào)的，也不予考慮。

第二，在備選的資源型城市名單基礎(chǔ)上，根據(jù)資源儲(chǔ)量指標(biāo)直接遴選出資源枯竭城市名單。

第三，對(duì)其余城市再根據(jù)資源儲(chǔ)量、采掘業(yè)發(fā)展、民生情況、財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況等四大類20項(xiàng)定量指標(biāo)體系，參考定性指標(biāo)進(jìn)行綜合打分，最終根據(jù)分?jǐn)?shù)排名判定。

在這樣的規(guī)則下，國家發(fā)改委確定了9個(gè)地級(jí)市、17個(gè)縣級(jí)市和6個(gè)市轄區(qū)供32個(gè)第二批資源枯竭城市?！昂芏嗦溥x的城市只能扼腕嘆息?！鄙蜩D說。

資源枯竭城市的未來

“大體上，目前這44座城市名單已涵蓋了現(xiàn)有的資源枯竭型城市，因此國務(wù)院決定暫時(shí)停止審批資源枯竭城市?！迸頃?huì)軍告訴《中國新聞周刊》。

彭會(huì)軍說，今后如果出現(xiàn)新的資源枯竭型城市，則以國務(wù)院38號(hào)文為依據(jù)，通過制度建設(shè)解決。

沈鐳說，未來出現(xiàn)新的資源枯竭城市是必然的?，F(xiàn)有的和將來的資源枯竭城市面臨一個(gè)共同的難題：路在何方？

沈鐳告訴《中國新聞周刊》，“資源枯竭后，城市無非有三個(gè)結(jié)果：一是就地消亡，就像美國的很多鬼城；二是，整體遷移，像銅川縣城那樣；三是轉(zhuǎn)型，這是我們最愿意看到的結(jié)果?！?/p>

38號(hào)文給出了一個(gè)大體方向，要建立健全制定資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，培養(yǎng)接續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決就業(yè)難題。但具體路徑還在，仍不清晰。

在肖金成看來，資源型城市轉(zhuǎn)型可分為三個(gè)層次，為居民建立基本社會(huì)保障體系，為企業(yè)尋找新的活力，為城市尋找新的定位。具體對(duì)策則應(yīng)“因地制宜”。

現(xiàn)實(shí)案例并不樂觀。一位不愿具名的接近阜新市政府人士透露，近年來，阜新市試圖建立農(nóng)產(chǎn)品及食品加工供應(yīng)、新型能源、煤化工等“三大產(chǎn)業(yè)基地”，但建設(shè)的項(xiàng)目仍難以成形，其經(jīng)濟(jì)總量仍是全省倒數(shù)第一。而目前阜新現(xiàn)有城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員10.7萬人，占城鎮(zhèn)人口比例高達(dá)12.4%。

然而時(shí)間已經(jīng)不多。根據(jù)38號(hào)文，2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題要得到基本解決。期限將至，“求索之路仍然漫漫”，肖金成說。