新公共管理的終結(jié)與數(shù)字時(shí)代治理的興起

陳水生

摘要：新公共管理理論因其過分強(qiáng)調(diào)效率、市場、分權(quán)和競爭，引發(fā)了不平等、公共價(jià)值缺失、碎片化等問題，受到學(xué)者批判。數(shù)字時(shí)代治理誕生于新公共管理理論式微與數(shù)字時(shí)代來臨的理論和時(shí)代背景中，既是對(duì)新公共管理的超越，也是對(duì)數(shù)字時(shí)代的回應(yīng)。新公共管理理論的弊端、信息技術(shù)革命的加速、經(jīng)濟(jì)全球化的擴(kuò)展和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起是數(shù)字時(shí)代治理產(chǎn)生的原因，重新整合、以需要為基礎(chǔ)的整體主義和數(shù)字化變革是其主要理念。作為一種新型的治理理論，它對(duì)提升政府治理能力、增強(qiáng)政府回應(yīng)性、解決社會(huì)問題、提供公共服務(wù)具有重要指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：新公共管理；網(wǎng)絡(luò)社會(huì)；數(shù)字時(shí)代治理

中圖分類號(hào)：C93文章標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408(2009)04-0098-04

一、公共管理的理論危機(jī)：新公共管理及其批判和替代

自威爾遜始，傳統(tǒng)公共行政形成了官僚制、政治行政兩分、文官制度和泰勒主義四大基本原則，確立了傳統(tǒng)公共行政的基本框架，其中官僚制是理論基石和政府管理的基本組織形式，正如克羅齊所說“大多數(shù)學(xué)者把官僚制組織看作是現(xiàn)代世界理性的化身，并因此而認(rèn)為它高于所有其他類型的人類組織”。到20世紀(jì)70年代，奧斯特羅姆指出，美國公共行政的思想危機(jī)在于官僚制對(duì)民主制行政的壓制，而為了解決這一危機(jī)，只有從官僚制行政走向民主制行政的變革。在一定意義上，新公共管理運(yùn)動(dòng)就是這種變革的產(chǎn)物。

當(dāng)傳統(tǒng)公共行政無法應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)后西方福利國家所面臨的財(cái)政壓力和管理危機(jī)，新公共管理應(yīng)運(yùn)而生。“新公共管理意味著企業(yè)管理技術(shù)的采用、服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化、公共行政體系內(nèi)的市場機(jī)制及競爭功能的引入。”在新公共管理理論中，影響最大的無疑是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書，他們提出的十大原則構(gòu)成了新公共管理的核心，成為西方國家政府管理和改革的指南。美國的重塑政府運(yùn)動(dòng)、英國的“下一步行動(dòng)”方案、“公民憲章運(yùn)動(dòng)”等都是新公共管理理論在實(shí)踐中的應(yīng)用。

新公共管理在實(shí)踐中取得了不少成就，也引發(fā)了一系列問題，學(xué)者們從以下幾個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行了批判：第一，新公共管理并沒有多少實(shí)質(zhì)性的創(chuàng)新。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的“夸大伎倆”，它實(shí)際上并沒有改變?nèi)魏螙|西，管理主義“頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的”。美國學(xué)者查爾斯·葛德塞爾則提出與“企業(yè)化政府”模式十條原則針鋒相對(duì)的十條原則。第二，新公共管理削弱了公共價(jià)值觀。新公共管理追求“三E”(效率、效益、經(jīng)濟(jì))標(biāo)準(zhǔn)，其基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的理論基礎(chǔ)和對(duì)績效的重視都與公共價(jià)值觀相沖突。羅頓在對(duì)不同國家進(jìn)行研究后得出結(jié)論：盡管不同的國家存在著差異，但共同的趨勢是與公共服務(wù)組織相關(guān)聯(lián)的基本價(jià)值觀正在被改革所破壞。第三，新公共管理的普適性和效用性問題。流行于西方主要發(fā)達(dá)國家的新公共管理運(yùn)動(dòng)，在多大程度上能夠推廣到全球，對(duì)國情各異、發(fā)展程度不一的國家的公共管理實(shí)踐發(fā)揮作用，需要進(jìn)一步研究。世界銀行的資深公共管理專家尼克·曼寧提出三個(gè)基本問題，并試圖通過對(duì)這三個(gè)問題的解答來證明“新公共管理模式已經(jīng)過時(shí)”。

在對(duì)新公共管理進(jìn)行批判的同時(shí)，學(xué)者們也提出了替代性理論，其中比較有影響的包括新公共服務(wù)理論、整體政府理論和網(wǎng)絡(luò)化治理。以登哈特為代表的新公共服務(wù)是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念，其核心理念是，在人民主權(quán)的前提下，作為最主要的公共管理主體的政府，其基本職能是服務(wù)于公共利益，既非親自“劃槳”又非代替公民來“掌舵”。登哈特夫婦在新公共服務(wù)的四個(gè)理論——民主公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會(huì)理論、組織人本主義和新公共行政、后現(xiàn)代公共行政——的基礎(chǔ)上，提出了新公共服務(wù)的七條原則：服務(wù)而非掌舵；追求公共利益；戰(zhàn)略地思考、民主地行動(dòng)；服務(wù)于公民而非顧客；責(zé)任并不簡單；重視人而不只是生產(chǎn)率；超越企業(yè)家身份，重視公民身份。在登哈特看來，公共行政至今已經(jīng)形成了三種不同的模式：一是建立在政治和法律之上的傳統(tǒng)公共行政，二是建立在經(jīng)濟(jì)考慮和市場考慮之上的新公共管理，三是強(qiáng)調(diào)民主標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的新公共服務(wù)。那么，新公共服務(wù)模式是否得以成立呢?我們知道，新公共服務(wù)是作為對(duì)管理主義集大成的新公共管理思想和實(shí)踐的批評(píng)而出現(xiàn)的。它對(duì)新公共管理強(qiáng)調(diào)的績效、市場和企業(yè)化運(yùn)作等進(jìn)行了批判，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的公平、回應(yīng)性、參與、民主治理、公民精神、公共利益、社會(huì)正義等，表明新公共服務(wù)在管理主義和憲政主義之爭中偏向了后者；但其缺陷在于，“登哈特沒有為其新公共服務(wù)理論找到一個(gè)可以操作的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，因而很難說是一種理論突破”。

“整體政府”又叫“整體性治理”，在20世紀(jì)90年代中后期以來成為歐美國家新的改革趨勢，英國在這一新的改革趨勢中占據(jù)著十分重要的位置。政府機(jī)構(gòu)之間的合作、協(xié)調(diào)和整合，不管它被叫作“協(xié)同性的、整體性的還是整合的或協(xié)調(diào)的，所有這些一直都是被政府組織看作是要追求的目標(biāo)”。整體性治理針對(duì)的是20世紀(jì)80年代和90年代初政府改革所強(qiáng)化的碎片化狀況，而這種狀況的出現(xiàn)，很大程度上是新公共管理所帶來的副產(chǎn)品。因而，在整體性治理改革中，改革的重點(diǎn)從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向整體政府。對(duì)整體性治理，彭錦鵬認(rèn)為這一理論有望成為21世紀(jì)政府治理的大理論；竺乾威教授則認(rèn)為，整體性治理還是一種成長中的理論。

網(wǎng)絡(luò)化治理是一種綜合化的治理模式，它具有專門性、創(chuàng)新性、迅捷性、靈活性和擴(kuò)大的影響力等特點(diǎn)。在技術(shù)進(jìn)步和更廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革等因素的影響下，網(wǎng)絡(luò)化治理代表了第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和消費(fèi)者需求這四種發(fā)展趨勢的集合，它將第三方政府高水平的公私合作特性與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合起來，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起，并在服務(wù)運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。

綜上，公共管理理論在理論內(nèi)涵及實(shí)踐主張上既有創(chuàng)新和超越，也有回歸和反復(fù)，但歸結(jié)到一點(diǎn)，各種理論爭論的焦點(diǎn)在于，思想傳統(tǒng)上的憲政主義和管理主義之爭，組織模式上的官僚制和市場制之辯，管理手段上的專業(yè)化與整體化之論。對(duì)官僚制和市場制的爭論焦點(diǎn)在于能否在“政府失敗”與“市場失靈”之間尋求完美的平衡。對(duì)官僚制，批評(píng)者從“績效不佳、權(quán)力過大、壓制個(gè)性”三個(gè)方面進(jìn)行批判，但同樣的，也有學(xué)者從公共管理的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，針鋒相對(duì)地為官僚制進(jìn)行了有力辯護(hù)。

誠然，最好的公共行政理論應(yīng)能契合時(shí)代精神和管理需要。新公共管理的出現(xiàn)適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的時(shí)代環(huán)境和管理要求，當(dāng)人類社會(huì)進(jìn)入21世紀(jì)，在信息技術(shù)變革呈幾何級(jí)變化、經(jīng)濟(jì)全球化加速和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)崛起這樣全新的時(shí)代背景下，新公共管理的弊端和缺陷逐漸顯露，且難以適應(yīng)公共管理實(shí)踐的要求。因而有學(xué)者喊出“新公共管理已壽終正寢，數(shù)字時(shí)代的治理萬歲”也就不難理解了。

所謂數(shù)字時(shí)代的治理，是新公共管理之后一種新的改革思潮和治理模式，它強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)和信息系統(tǒng)革新在公

共管理中的核心作用，并把它們廣泛應(yīng)用到公共服務(wù)中。更好地為公民服務(wù)。

二、公共管理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：數(shù)字時(shí)代下的全新環(huán)境

數(shù)字時(shí)代治理的出現(xiàn)，除與新公共管理所帶來的問題息息相關(guān)外，也與數(shù)字時(shí)代帶來的挑戰(zhàn)密切相連?？梢哉f，它是數(shù)字時(shí)代的產(chǎn)物，隨著信息技術(shù)革命的加速、經(jīng)濟(jì)全球化的擴(kuò)展和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起而誕生。

1、信息技術(shù)革命加速。信息技術(shù)包括微電子、電腦、電信、廣播以及光電等集合而成的整套技術(shù)。信息技術(shù)革命從20世紀(jì)60年代開始，在過去的40多年時(shí)間里迅速在全球擴(kuò)展，其影響力深入到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各個(gè)層面。從20世紀(jì)60年代微電子技術(shù)開始在生產(chǎn)制造業(yè)中得到廣泛應(yīng)用、80年代初個(gè)人計(jì)算機(jī)出現(xiàn)并迅速普及、90年代電信技術(shù)因?yàn)閿?shù)字化而出現(xiàn)革命性變化、到互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)和爆炸式增長普及，這些徹底改變了人類信息交流的手段和環(huán)境，把人類社會(huì)帶人了信息化時(shí)代。

信息技術(shù)革命有其自身特性，并且這種特性深刻地作用于整個(gè)社會(huì)和公共管理實(shí)踐。首先它并不是以知識(shí)與信息為核心，而是如何將這些知識(shí)與信息應(yīng)用在知識(shí)生產(chǎn)與信息處理及溝通的設(shè)施上；其次，以信息技術(shù)革命所產(chǎn)生的技術(shù)立即運(yùn)用在技術(shù)本身的發(fā)展上，通過信息技術(shù)連接整個(gè)世界。再次，它與網(wǎng)絡(luò)化有關(guān)，以彈性為基礎(chǔ)。經(jīng)過重新排列其組成，不僅所有的過程都可以逆轉(zhuǎn)，組織與制度也可以修正，甚至是徹底改變。信息技術(shù)革命的獨(dú)特之處便在于其重新構(gòu)造的能力，這在以不斷變化與組織流動(dòng)為特征的社會(huì)里是一種決定性的特性。簡言之，“全面性、復(fù)雜性與網(wǎng)絡(luò)化乃是其明確特性”。

從20世紀(jì)70年代中期到21世紀(jì)初，新信息體系已將全球的支配性機(jī)能、不同的社會(huì)群體與領(lǐng)域連接起來，顯示了其巨大的影響力和構(gòu)建力。新信息體系孕育了全新的世界。在這個(gè)新體系下，“規(guī)定世界上權(quán)力與財(cái)富性質(zhì)的游戲規(guī)則已經(jīng)改變。權(quán)力不再以諸如某個(gè)辦公室或某個(gè)組織的權(quán)威之類的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，財(cái)富的含義正在從諸如黃金、貨幣和土地之類有形的東西轉(zhuǎn)移開去。一個(gè)比黃金、貨幣和土地更靈活的無形的財(cái)富和權(quán)力基礎(chǔ)正在形成。這個(gè)新基礎(chǔ)以思想、技術(shù)和通訊占優(yōu)勢為標(biāo)志，一句話，以‘信息為標(biāo)志?！比碌男畔Ⅲw系和社會(huì)呼喚一種與過去不一樣的新治理模式的出現(xiàn)。

在這個(gè)新治理模式中，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代變革的中心，這不僅是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)在這些變革中發(fā)揮了重要作用，還因?yàn)樗紦?jù)了許多公共管理的中心位置。信息技術(shù)既影響了政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，使政府機(jī)構(gòu)扁平化程度不斷提高，又因?yàn)樾畔⑻幚砑夹g(shù)和信息系統(tǒng)的進(jìn)步使組織決策更為便利化、精確化和科學(xué)化，因而政府信息技術(shù)系統(tǒng)必須緊緊跟隨和適應(yīng)信息技術(shù)變革對(duì)政府管理所帶來的挑戰(zhàn)。

2、經(jīng)濟(jì)全球化的擴(kuò)展。在20世紀(jì)最后25年里，“一種以信息化、全球化和網(wǎng)絡(luò)化為特征的新經(jīng)濟(jì)開始在全球擴(kuò)展。這個(gè)以經(jīng)濟(jì)的知識(shí)、信息基礎(chǔ)、全球性的觸角、以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的組織形式，以及信息科技革命之間的歷史扣連，催生了一個(gè)全新而獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”。在這個(gè)系統(tǒng)里，全球化核心包括金融市場、國際貿(mào)易、跨國生產(chǎn)以及某種程度的科技和專業(yè)勞工。通過這些全球化、策略性的經(jīng)濟(jì)組成因素，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可以在全球?qū)哟蜗嗷ミB接?！叭蚪?jīng)濟(jì)的核心成分具有制度性、組織性和科技的能力，從而可以即時(shí)或在特定時(shí)間內(nèi)以全球?yàn)橐?guī)模而運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)”。

與此同時(shí)，人類社會(huì)的各個(gè)部門和各種活動(dòng)日益全球化。信息化和全球化緊密相連，“以指數(shù)增加的信息和通訊網(wǎng)絡(luò)使各種國際的和跨國的網(wǎng)絡(luò)及協(xié)會(huì)建立成為可能，而這些網(wǎng)絡(luò)和協(xié)會(huì)往往導(dǎo)致更實(shí)質(zhì)性的組織結(jié)構(gòu)的形成。今天，巨大的信息流產(chǎn)生了數(shù)千家環(huán)球商業(yè)企業(yè)及成千上萬個(gè)國際組織和政府間組織”。信息化、市場化和全球化所引起的組織變遷和社會(huì)變革正在重塑公民、企業(yè)和政府之間的互動(dòng)關(guān)系，給人類社會(huì)治理帶來的挑戰(zhàn)也越來越復(fù)雜化。

3、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起。數(shù)字時(shí)代的典型特征是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的形成，它以全球經(jīng)濟(jì)為力量，徹底動(dòng)搖了以固定空間領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)的民族國家和所有組織的既有形式?！靶畔⒓夹g(shù)革命和資本主義的重構(gòu)，已經(jīng)誘發(fā)了一種新的社會(huì)形式——網(wǎng)絡(luò)社會(huì)?！痹谶@種全新的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，“面對(duì)全球化與推動(dòng)它的新技術(shù)，公共管理需要更開闊的治理體系，而不只限于過去的政府角色，因此摸索領(lǐng)域治理體系重構(gòu)之政治新視野，既需要能結(jié)合區(qū)域發(fā)展和有自主性的社會(huì)活力，又要能調(diào)和既有的各國中央政府應(yīng)變遲鈍與諸多地方政府各自為政的缺陷?！逼浜蠊牵靶畔r(shí)代的支配性功能與過程日益以網(wǎng)絡(luò)組織起來。網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)了我們社會(huì)的新社會(huì)形態(tài)，而網(wǎng)絡(luò)化邏輯的擴(kuò)散實(shí)質(zhì)性地改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力與文化過程中的操作和結(jié)果”。

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)及技術(shù)快速變遷引發(fā)的難以預(yù)測的狀況，作為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)重要組成元素的企業(yè)本身已經(jīng)改變了其組織模型?！白钪饕霓D(zhuǎn)變就是從垂直的官僚系統(tǒng)變成水平式公司。水平公司的特征包括七個(gè)主要趨勢：依工作過程而非任務(wù)而組織；平行化的層級(jí)；團(tuán)隊(duì)管理；依照顧客滿意度來衡量績效；以團(tuán)隊(duì)的表現(xiàn)來進(jìn)行獎(jiǎng)賞；與供應(yīng)商和顧客保持最佳聯(lián)系；各階層的員工都有充分信息并接受訓(xùn)練”。作為商業(yè)組織的企業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)的變革，必然要求公共部門做出相應(yīng)變革。

在20世紀(jì)，等級(jí)式的政府官僚體制是提供公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的主要組織模式。在這個(gè)組織模式中，“龐大的規(guī)模、等級(jí)制度、正式規(guī)范、特定任務(wù)、書面文件、專業(yè)化管理、職業(yè)化文官等是其理想模式”。官員通過命令下屬出色地完成雖專業(yè)但無需判斷力而只需整齊劃一的日常工作任務(wù)，公共管理者可以贏得喝彩和認(rèn)可。但進(jìn)入21世紀(jì)后，政府面臨的環(huán)境和管理挑戰(zhàn)比以往更加紛繁復(fù)雜。當(dāng)權(quán)力分散、組織界限變得越來越不固定，簡單統(tǒng)一的管理方式處理復(fù)雜問題就變得捉襟見肘了，“過去那種一方治百病的模式就必須讓位給那些個(gè)性化的特制模式。傳統(tǒng)的等級(jí)制政府模式根本就不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時(shí)代需求。靠命令與控制程序，刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式維系起來的嚴(yán)格的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題”。新公共管理之后，當(dāng)公共管理面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)之際，數(shù)字時(shí)代治理的出現(xiàn)也許正當(dāng)其時(shí)。

三、公共管理理論的新趨向：數(shù)字時(shí)代治理的興起及其理論主張

數(shù)字時(shí)代治理有其深刻的理論內(nèi)涵。21世紀(jì)，信息技術(shù)和信息系統(tǒng)變革深刻地影響公共部門組織的發(fā)展變遷和管理變革，信息技術(shù)變革在管理制度和政府與公民的互動(dòng)方式中發(fā)揮著重要作用。隨著因特網(wǎng)、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的迅速普及，信息技術(shù)深入到政府管理和公民社會(huì)生活的每一部分，技術(shù)變革首先引起公民社會(huì)的信息變化，繼而導(dǎo)致公民社會(huì)的行為變遷。因而，在信息技術(shù)的影響下，公共部門的技術(shù)變革和組織變革相繼進(jìn)行，最終導(dǎo)致政府部門和市民社會(huì)關(guān)系的重新建構(gòu)。技術(shù)、組織、關(guān)系和行為的再造呼喚全新的管理模式的出現(xiàn)，這種新的管理模式就是數(shù)字時(shí)代的治

理。“數(shù)字時(shí)代的治理是我們社會(huì)在數(shù)字時(shí)代的管理變革，但它不只是政府自身內(nèi)部的一種數(shù)字化變革，而是一種廣泛深遠(yuǎn)的社會(huì)變革和管理方式的創(chuàng)新?！眻D一揭示了信息技術(shù)變革在當(dāng)代公共管理改革中的重要性。

數(shù)字時(shí)代治理的出現(xiàn)代表著一種相當(dāng)復(fù)雜的整體變化，信息技術(shù)和信息處理的變化是其核心，這種變化在更為廣泛的范圍同時(shí)發(fā)生，因而其影響與以前的信息技術(shù)完全不同。正如我們所見，“數(shù)字時(shí)代的變化促成了許多顯著的轉(zhuǎn)變——如郵件在內(nèi)外部溝通中的大規(guī)模使用；網(wǎng)絡(luò)和局域網(wǎng)在組織信息網(wǎng)絡(luò)中的迅速運(yùn)用；針對(duì)不同顧客群體的電子化服務(wù)的發(fā)展；電子化采購系統(tǒng)的應(yīng)用；從紙質(zhì)記錄向電子化記錄的重大轉(zhuǎn)變等等”。造成這種變化的原因是多方面的，其中的關(guān)鍵因素是企業(yè)變革。企業(yè)對(duì)創(chuàng)新能力的需求導(dǎo)致市場在供不應(yīng)求和供過于求之間波動(dòng)，企業(yè)為了在激烈的市場競爭中保持有利位置，提升其盈利能力，必須在技術(shù)上不斷革新，在組織模式上積極變革。當(dāng)商業(yè)企業(yè)邁開變革的步伐，政府組織就必須緊隨其后。政府作為市場環(huán)境的塑造者和企業(yè)的服務(wù)者，其管理服務(wù)效率對(duì)企業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要?？梢?，技術(shù)變革，首先源于企業(yè)的盈利動(dòng)力和變革沖動(dòng)，繼而迫使政府組織和其他社會(huì)組織紛紛效仿。同時(shí)，信息技術(shù)變革把社會(huì)信息系統(tǒng)完整地連接在一起，社會(huì)的信息化引起公民行為模式的變遷，要求公共部門的管理模式也要相應(yīng)變革。數(shù)字時(shí)代的治理即是這種變遷的產(chǎn)物。

數(shù)字時(shí)代治理有三大理論主張，第一個(gè)是在反思新公共管理所帶來的問題的基礎(chǔ)上提出的；其他兩個(gè)雖與新公共管理有相似之處，但在取向和具體做法上有其特殊之處。

第一，重新整合。數(shù)字時(shí)代治理的關(guān)鍵之處在于把之前新公共管理所主張分離出去的職能進(jìn)行再整合，把公民和其他行動(dòng)者的服務(wù)需求整合進(jìn)同一個(gè)包裹中。重新整合代表著對(duì)新公共管理實(shí)踐的對(duì)立——某種程度上也是一種綜合的回應(yīng)。重新整合包括9大要素：逆部門化和碎片化、協(xié)同政府、重新政府化、重建和鞏固中央過程、大力壓縮過程成本、重塑一些公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈、集中采購和專業(yè)化、“混合經(jīng)濟(jì)”基礎(chǔ)上的共享服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)簡化和“各自為政的組織”。以前在新公共管理中被分割為單一功能的部門和專門化的技術(shù)，遍布在各個(gè)復(fù)雜的內(nèi)部組織網(wǎng)絡(luò)，如今都被重新整合起來，這些重新整合的形式不同于新公共管理及其之前的形式，有的則是一些全新的形式。

第二，以需要為基礎(chǔ)的整體主義。整體化改革追求簡化和改變政府部門和公民的整體關(guān)系，創(chuàng)造一個(gè)更龐大更具包容性的管理機(jī)構(gòu)：與端對(duì)端的再造過程相連接、卸載不必要的流程、控制成本、加強(qiáng)監(jiān)管、強(qiáng)化規(guī)則，從而構(gòu)建一個(gè)更具便捷性的政府，能夠?qū)ν獠可鐣?huì)環(huán)境變化做出迅速和靈活的反應(yīng)。以需要為基礎(chǔ)的整體主義包含7個(gè)組成要素：互動(dòng)式信息搜尋和提供、以顧客和功能為基礎(chǔ)的組織重建、一站式服務(wù)、數(shù)據(jù)庫、結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)再造、靈活的政府過程、可持續(xù)性。這些主張遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了協(xié)同政府的范疇，力圖與新公共管理強(qiáng)調(diào)的企業(yè)流程管理劃清界限，從而創(chuàng)造真正的公民導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向和需要導(dǎo)向的組織基礎(chǔ)。以需要為基礎(chǔ)的整體主義的影響貫穿所有相關(guān)的公共部門網(wǎng)絡(luò)，追求構(gòu)建全新的管理模式——包括設(shè)計(jì)新穎的宏觀結(jié)構(gòu)、組織重組、過程評(píng)估、管理方式和信息系統(tǒng)的根本變革、對(duì)突發(fā)問題的迅捷反應(yīng)等。

第三，數(shù)字化變革。當(dāng)代生產(chǎn)力的進(jìn)步越來越依賴信息技術(shù)和相關(guān)的組織變革，因此需要緊緊抓住向完全數(shù)字化運(yùn)作的轉(zhuǎn)型所帶來的巨大機(jī)遇。電子化渠道并非傳統(tǒng)行政管理和商業(yè)流程的補(bǔ)充，它們已經(jīng)完成了真正的轉(zhuǎn)變，政府部門“網(wǎng)絡(luò)化”成為常態(tài)，電子化政府和網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)成為公共管理的重要形式，這也是政府與公民和其他社會(huì)組織聯(lián)系的主要渠道和方式。數(shù)字化變革包含以下9個(gè)要素：電子化服務(wù)提供和電子政府、以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的公用事業(yè)估算、集中的國家指導(dǎo)的信息技術(shù)采購、自動(dòng)化流程的新形式、減少中間層、渠道分流和細(xì)分客戶、減少受控制的渠道、加速自我管理、走向敞開的管理。

四、簡要評(píng)析：數(shù)字時(shí)代治理的未來

數(shù)字時(shí)代治理是否完成了對(duì)新公共管理的超越呢?新公共管理強(qiáng)調(diào)市場、競爭和分散，造成政府機(jī)構(gòu)的破碎化、決策系統(tǒng)的復(fù)雜性，降低了人們解決問題的自主能力。在登力維看來，數(shù)字時(shí)代治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的、共同參與的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化。簡言之，數(shù)字時(shí)代治理告別了新公共管理單一的管理思維，更多地引入多元化的思路，更加注意發(fā)揮信息技術(shù)在治理方式中的重構(gòu)優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民需求的尊重，注意對(duì)治理手段和方法的綜合化和專業(yè)化矛盾的調(diào)和，重視對(duì)公民自治能力的培育，注意提升政府的公共政策能力，以更好地解決社會(huì)問題，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，服務(wù)公民。從這個(gè)意義上說，數(shù)字時(shí)代治理是對(duì)新公共管理的超越。

數(shù)字時(shí)代治理也是一個(gè)自成邏輯的體系。從數(shù)字時(shí)代治理的三大理論主張我們可以發(fā)現(xiàn)，“重新整合”是針對(duì)新公共管理的弊端和缺陷提出來的治理措施；“數(shù)字化變革”是運(yùn)用信息技術(shù)對(duì)管理方式的全新再造，是數(shù)字時(shí)代治理的技術(shù)基礎(chǔ)；“基于需要的整體主義”是其最終落腳點(diǎn)，即更好地為公民服務(wù)。要達(dá)此目的，既需要公民社會(huì)中公民自治能力的培育和提高，從而為治理提供有效的配合主體和服務(wù)主體，也需要政府能力的提升，通過制定有效的制度和公共政策來解決復(fù)雜的社會(huì)問題，提高解決社會(huì)問題的能力，服務(wù)公民，實(shí)現(xiàn)善治。

數(shù)字時(shí)代治理代表了21世紀(jì)新的治理趨勢。數(shù)字時(shí)代治理隨著信息技術(shù)變革而發(fā)展起來，是經(jīng)濟(jì)全球化和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)崛起大時(shí)代背景下的產(chǎn)物。當(dāng)有人宣稱“新公共管理的終結(jié)”，當(dāng)政府部門和公共管理者面對(duì)全新的外部環(huán)境和社會(huì)問題時(shí)，選擇何種治理方式，既是對(duì)政府的考驗(yàn)，也是對(duì)公民社會(huì)的考驗(yàn)。社會(huì)的有效治理有賴于公共部門、私營部門、第三部門和公民的通力協(xié)作，構(gòu)建一個(gè)和諧而通暢的合作治理體系，在這個(gè)體系中，權(quán)力的分享、信息的傳遞、組織的建構(gòu)、政策能力都要經(jīng)歷全新再造。信息技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步和大規(guī)模應(yīng)用給治理主體帶來了巨大機(jī)會(huì)?！凹夹g(shù)的進(jìn)步要求從分散走向集中、從部分走向整體，從破碎走向整合，也正是在這一原因上，登力維認(rèn)為新公共管理已經(jīng)成為歷史，取而代之的是數(shù)字時(shí)代以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的治理”。因而可以說，數(shù)字時(shí)代治理契合了時(shí)代大趨勢。

責(zé)任編輯：王潤秋