創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機制　促進新農(nóng)村建設(shè)

謝開勇　童敬黨　王秀梅

摘要：農(nóng)村行政管理直接影響著新農(nóng)村建設(shè)的質(zhì)量和效率。要通過完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨鎮(zhèn)關(guān)系協(xié)調(diào)機制和管理機制創(chuàng)新，建立自下而上的決策機制、村鎮(zhèn)聯(lián)動機制、市場對接機制和長效的綜合的培訓(xùn)機制等，以促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；建設(shè)；行政管理；機制；創(chuàng)新

中圖分類號：文章標志碼：A文章編號：1002-7408(2009)04-0065-02

引言

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》于2006年初頒布以來，圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)宗旨，全面推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作已實施兩年，取得的成效是明顯的，表現(xiàn)為全社會關(guān)注“三農(nóng)”問題的意識明顯增強、農(nóng)民收入逐步提高、村容村貌得到改善、各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式不斷創(chuàng)新、人民的綜合素質(zhì)逐步得到提高。但同時也必須看到，由于種種原因，要全面實現(xiàn)我國新農(nóng)村建設(shè)的宏偉目標，還有很多工作要做。為使新農(nóng)村建設(shè)工作能有效地進行，有必要對各種影響因素做客觀的分析。在眾多影響因素中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理是關(guān)鍵的因素之一。然而，從最近我們對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理所做的調(diào)查情況看，仍然存在著與新農(nóng)村建設(shè)不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系沒能理順，職責界限較模糊。受計劃經(jīng)濟制度下的行政管理慣性的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包攬一切事務(wù)，事無巨細都由黨委書記一攬子安排布置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能獨立履行其職能。像這樣的工作模式，目前仍占相當大的比例。

第二，經(jīng)濟發(fā)展采取“自上而下”的決策方式。仍然沿襲傳統(tǒng)的以行政命令方式來確定經(jīng)濟增長和發(fā)展目標的做法，不太愿意花時間深入生產(chǎn)一線去調(diào)查研究，去收集群眾的想法與建議，靠文件與指標來規(guī)劃生產(chǎn)發(fā)展目標。

第三，村鎮(zhèn)兩級協(xié)調(diào)性差。多數(shù)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)遇事需要安排時，就通知村干部開會布置任務(wù)，將開會作為安排工作的一種途徑，而不是充分聽取他們的看法或意見，致使村干部處于“傳聲筒”的尷尬境地，工作十分被動。

第四，對市場持續(xù)的關(guān)注度不夠，重市場短期行為，忽略對市場未來風(fēng)險的預(yù)測。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有一定的市場意識，也能結(jié)合市場制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。但問題是市場是發(fā)展的、變化的，今天看來是正確的，明天可能就是無效的。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是大手筆，實施起來需要若干年甚至更長時間。這樣的規(guī)劃遇到市場變化就會前功盡棄，一些工商(企業(yè))加農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營模式無疾而終就是有力的證明。

第五，有效的溝通機制尚未建立。勞作是艱辛的，市場需求是變化的，當農(nóng)民在生產(chǎn)中遭遇損失時常常會有許多不滿和怨氣，甚至對我們的領(lǐng)導(dǎo)嚴詞激烈。這時，一些農(nóng)村行政管理干部不是耐心的協(xié)調(diào)溝通，而是工作簡單化，常導(dǎo)致矛盾激化。

第六，培訓(xùn)工作缺乏整體規(guī)劃和體系。農(nóng)業(yè)科技的不斷發(fā)展、勞動力的有效轉(zhuǎn)移，都需要對村民進行培訓(xùn)。受投入的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的農(nóng)民培訓(xùn)不多，一些培訓(xùn)幾乎是“三下鄉(xiāng)”的志愿者或外來單位組織的，這些培訓(xùn)功利性強，綜合性差，對農(nóng)民長期致富作用不明顯。

上述問題產(chǎn)生的原因是多方面的，其中一個主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的機制僵化或不健全。這些問題不解決，勢必會制約我國新農(nóng)村建設(shè)的步伐和質(zhì)量。為此，本文對農(nóng)村行政管理機制的創(chuàng)新進行一些探討。

一、完善黨政關(guān)系協(xié)調(diào)機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的權(quán)責主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)身上。他們之間關(guān)系協(xié)調(diào)是決定農(nóng)村行政管理效率高低的根本。關(guān)系協(xié)調(diào)首先必須明確各自的權(quán)責，然后才清楚協(xié)調(diào)什么、怎樣協(xié)調(diào)。

1、明確權(quán)責范圍與邊界。根據(jù)黨管黨務(wù)、政管行政，黨政職責分明的原則，可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長的權(quán)責做大致劃分。

2、相互關(guān)系明確。權(quán)責的劃分不是條塊分割，各干各的，而是明確職責，便于集中精力管好自己該管的工作。相互之間應(yīng)形成目標一致的工作團隊，合力領(lǐng)導(dǎo)。相互關(guān)系是：必須堅持在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記積極支持鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長行使權(quán)力，把握好方向，不能包攬一切；而鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長應(yīng)主動堅持黨委的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行黨委決策，在充分行使權(quán)力時要主動向黨委請示匯報，并擺正位置接受監(jiān)督。

3、建立有效的協(xié)調(diào)機制。黨政工作的總目標一致，但各自的工作性質(zhì)和完成的具體目標是不同的。所以，在工作的執(zhí)行過程中雙方有必要加強協(xié)調(diào)。為使協(xié)調(diào)有效，應(yīng)使協(xié)調(diào)機制化。黨政關(guān)系協(xié)調(diào)機制應(yīng)制度化，可減少人為的影響。一是建立定期協(xié)調(diào)機制。定期協(xié)調(diào)的內(nèi)容主要包括兩方面：①有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的大事要定期協(xié)調(diào)；②工作開展的階段性協(xié)調(diào)，可以以月、季度、半年或年終為時間單位，具體協(xié)調(diào)時間以工作性質(zhì)確定。定期協(xié)調(diào)利于工作推進的連續(xù)性和穩(wěn)定性。二是建立隨機協(xié)調(diào)機制。環(huán)境是變化的，工作推進過程中難免會出現(xiàn)突發(fā)事件，需要黨政立即協(xié)商，及時解決問題，減少損失，利于工作健康進行。隨機協(xié)調(diào)需突破常規(guī)，可以將問題扼殺在萌芽狀態(tài)，是定期協(xié)調(diào)的必要補充。

二、建立自下而上的決策機制

決策方式一般分兩種：自上而下和自下而上。農(nóng)村行政管理的對象是村民，由于主客觀原因，長期以來，農(nóng)村行政決策絕大多數(shù)是采取自上而下。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，這種決策方式存在以下弊端：

一是與實際出入較大。缺少村“兩委”和村民意見的決策，無疑是閉門造車，實施起來成本較高，加大了各方的投入。

二是推行困難。新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民，再完美的決策在村民不知情或沒參與的情況下推行，一方面他們不可能準確理解決策宗旨，執(zhí)行起來有些茫然；另一方面由于決策是上面做的，與自己所想所思所需關(guān)系不大，沒有必要那么認真，如此導(dǎo)致決策實施效果大打折扣。

三是客觀上弱化了農(nóng)民的主體意識移年來，社會上存在著一種慣性認識：農(nóng)民是素質(zhì)低的代名詞，長此以往，被決策遺忘的他們會在更狹小的空間中定位自己，被動接受乃“天理”。為此，農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的主動性和積極性就在這種決策方式中慢慢消減，一切聽從上級安排，這對新農(nóng)村建設(shè)是極不利的。

現(xiàn)代農(nóng)民思維活躍，極富創(chuàng)新精神，他們有很多切合實際的新想法和主意，也非常愿意為自身利益的決策獻計獻策，建立自下而上的決策機制不僅切實可行，也是現(xiàn)代決策管理的時代要求。

自下而上的決策機制可分三個步驟：第一步，決策前深入農(nóng)民中調(diào)查研究，充分聽取意見，對意見進行分類整理；第二步，形成初步?jīng)Q策，主動邀請村民代表參加討論修訂與完善；第三步，再次廣泛征求意見，做出最終執(zhí)行決策。

三、建立村鎮(zhèn)聯(lián)動機制

所謂村鎮(zhèn)聯(lián)動機制，就是村鎮(zhèn)兩級政府在建設(shè)新農(nóng)村工作中，思想統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致，發(fā)揮各自的優(yōu)勢和作用，形成合力，共同行動來面對和處理相關(guān)問題與事項。村“兩委”是貫徹和落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的執(zhí)行者，是反映村民訴求的代言人，是連接村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的紐帶。扮演著領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者的雙重角色，具有不可替代的作用。

新農(nóng)村建設(shè)的中心任務(wù)是提高農(nóng)民的收入，提高收入的關(guān)鍵是實行“一村一品”，強調(diào)特色生產(chǎn)與經(jīng)營。各村因地理位置、氣候、資源狀況與人員素

質(zhì)等差異，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)發(fā)展模式是不一樣的，加之內(nèi)外環(huán)境的不斷變化，農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營過程中會遇到的各種各樣的問題。要解決好這些不同的問題，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不夠的，即使能解決，時間成本和人力成本太高，效果也未必好。至此，必須建立村鎮(zhèn)兩級聯(lián)動機制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，遇事充分發(fā)揮村級政府的作用，相互密切配合，共同行動，會大大提高工作的效率與質(zhì)量。建立村鎮(zhèn)聯(lián)動機制應(yīng)做到：

1、充分認識到村鎮(zhèn)聯(lián)動機制的價值。聯(lián)動乃共同配合與行動，它既有助于密切村鎮(zhèn)的聯(lián)系，增加雙方的信任度，保障工作的順利推進；同時又能調(diào)動村級政府的工作積極性和主動性，在一定程度上減輕雙方工作量，提高工作效率。

2、明確各自責任。聯(lián)動機制必須以明確聯(lián)動各方的責任為基礎(chǔ)，若是缺乏責任的聯(lián)動，在處理問題時，形式上大家都在動，其行動是忙亂的、無序是，遇到責任誰都不承擔，聯(lián)動機制也成了擺設(shè)。

3、構(gòu)架有效的聯(lián)動方式。當有工作需要開展、遇到問題需要解決時，采取什么方式就顯得很有必要。聯(lián)動機制應(yīng)針對不同的工作性質(zhì)，規(guī)定相應(yīng)的聯(lián)動渠道、方式方法、措施選擇、運作模式等。這樣，聯(lián)動工作才有序、高效。

四、建立市場對接機制

新農(nóng)村建設(shè)是在社會主義市場經(jīng)濟體制下提出來的，其實施自然會受到市場環(huán)境的制約。市場有自身的運行規(guī)律和特點，政府可以調(diào)控市場，但不能替代市場的作用。所以，農(nóng)村行政管理一方面要堅決貫徹黨的方針政策，把握好發(fā)展方向；另一方面還要遵循市場規(guī)律，用市場準則來指導(dǎo)所轄區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)與生產(chǎn)發(fā)展。為保障農(nóng)村生產(chǎn)與經(jīng)營能隨時適應(yīng)市場需求，必須建立與市場的對接機制。市場對接機制內(nèi)容包括：

1、市場信息對接。當今社會，誰占有信息越豐富、越準確，誰就能取得發(fā)展的主動權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要高度重視并抓好這項工作。一是設(shè)立專門的信息管理崗位或機構(gòu)來從事該項工作，落實責任，制定相應(yīng)的激勵與約束制度，以保證該項工作能真正地開展起來。二是要注意信息的收集。包括兩方面：采集本區(qū)域生產(chǎn)經(jīng)營等信息；收集外部市場與本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的信息。兩方面信息進行比較，才能形成對接。三是對獲取的信息進行篩選、歸類與整理，形成信息分析報告，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)決策提供科學(xué)的依據(jù)。四是動態(tài)地更新信息。市場是變化的，要密切跟蹤市場，將新信息隨時補充進信息系統(tǒng)中，以此提升信息的有用性。

2、市場人才對接。經(jīng)濟發(fā)展離不開人才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對本區(qū)域的人才結(jié)構(gòu)、分布、類別等情況清楚，并根據(jù)發(fā)展規(guī)劃明白缺什么樣的人才、需要什么人才、市場能提供什么樣的人才、從何地獲取等。一旦需要就能及時滿足，否則就會陷入無米之炊，工作陷入被動，嚴重妨礙新農(nóng)村建設(shè)步伐。

3、科技對接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理工作要隨時關(guān)注科技的發(fā)展，對需要的科學(xué)技術(shù)要及時引進并盡快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。當然，科學(xué)技術(shù)的前期投入可能較高，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)可能會就此打住，問題是使用科學(xué)技術(shù)發(fā)展有希望，拒絕它會使發(fā)展越來越萎縮，甚至死路一條。

五、建立長效的、綜合的培訓(xùn)機制

為滿足國家經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，土地的經(jīng)濟價值得到了前所未有的提高，農(nóng)民的土地資源在逐步減少，在這種情況下，農(nóng)民致富的渠道由原來的單一依靠土地轉(zhuǎn)為種、養(yǎng)殖和外出務(wù)工多種渠道。要在有限的土地資源上種、養(yǎng)殖致富，就必須依靠科技，需要農(nóng)民具備相應(yīng)的技術(shù)和技能，而現(xiàn)在農(nóng)民在這方面的素質(zhì)普遍較低。據(jù)我們進行的一次調(diào)查統(tǒng)計，自推行新農(nóng)村建設(shè)以來，農(nóng)民年人均收入增加100～200元，其中國家的惠農(nóng)政策(農(nóng)業(yè)稅費免除、農(nóng)業(yè)直補)占了大部分。另外，受知識與技能的制約，農(nóng)民外出務(wù)工主要從事體力勞動，收入也很低，甚至有的人因沒有一技之長，出去很長時間找不到事干，空手而歸?？尚械霓k法之一就是對農(nóng)民進行知識技能培訓(xùn)，使其掌握一兩門致富本領(lǐng)。

目前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的培訓(xùn)情況?？傮w上講是很不夠的，離新農(nóng)村建設(shè)的要求差得很遠，這客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須建立起一套長效的、綜合的培訓(xùn)機制。

所謂長效的培訓(xùn)機制，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)本區(qū)域長遠發(fā)展規(guī)劃、結(jié)合各村的產(chǎn)業(yè)特色和農(nóng)民的素質(zhì)現(xiàn)狀與他們的未來發(fā)展需求，做出的前后連貫有序的培訓(xùn)的制度性安排。建立長效的培訓(xùn)機制要求做到：一是將培訓(xùn)工作納入農(nóng)村行政管理的議事日程，統(tǒng)一安排，與總體發(fā)展規(guī)劃相銜接；二是培訓(xùn)內(nèi)容要符合農(nóng)民當前和未來需求，前后連貫，通過培訓(xùn)使農(nóng)民的技能和素質(zhì)有序提升；三是落到實處，加強監(jiān)督與檢查，否則再好的培訓(xùn)規(guī)劃也會流于形式。

所謂綜合的培訓(xùn)機制，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)從新農(nóng)村建設(shè)提出的生產(chǎn)、生活、鄉(xiāng)風(fēng)、村容和管理各方面出發(fā)，對培訓(xùn)做出完整的、系統(tǒng)的制度性安排。新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容廣泛，涉及到農(nóng)村和農(nóng)民的方方面面，培訓(xùn)安排在突出利于農(nóng)民增收的技能基礎(chǔ)上，還應(yīng)教育農(nóng)民破除陋習(xí)，樹立新的生活觀念；教育他們知法、懂法和用法，學(xué)會用法律武器解決爭端和維護自身的合法權(quán)益；幫助他們樹立并提高民主管理的參與意識，積極主動地為家鄉(xiāng)社會發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)獻計獻策。

新農(nóng)村建設(shè)是一項惠及億萬農(nóng)民的長期而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所面臨的環(huán)境變化多端，作為最基層、最直接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理組織，要視野開闊、審時度勢，不斷創(chuàng)新管理機制。只有這樣，農(nóng)村的社會發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)才能更好更快地推進。

責任編輯：孫巍