白　彬

摘要：推行行政問責(zé)制既是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，但是對于行政問責(zé)的理論研究卻滯后于問責(zé)實踐的開展。本文將試圖從我國行政問責(zé)的發(fā)展現(xiàn)狀入手，分析我國行政問責(zé)實踐中存在的主要問題及原因，并試探性地提出了幾點建議以及如何完善我國行政問責(zé)的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：政府；行政問責(zé)；績效問責(zé)；政府官員

中圖分類號：D035.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-2589(2009)06-0018-03

近年來，隨著民主政治的不斷推進(jìn)，從中央到地方都積極開展行政問責(zé)的實踐。行政問責(zé)制作為一種現(xiàn)代行政制度，指的是作為政府行為的實施者、所有官員的個人行為和業(yè)績都要受到監(jiān)督。政府及其官員必須公開自己的政治活動，為自己的言行舉止、工作方法和效果負(fù)責(zé)，并接受來自上級和選民的多種方式的評判，甚至是罷免和起訴。簡言之，它是對政府機關(guān)及其工作人員的責(zé)任追究制度。實行行政問責(zé)的目的就是要使公職人員對自己的崗位、對上級和對公民與社會更加負(fù)責(zé)，以達(dá)到對政府責(zé)任的強化，構(gòu)建責(zé)任政府。行政問責(zé)制的推行，無論從整個社會的歷史發(fā)展進(jìn)程，還是從中國當(dāng)前正如火如荼開展的政治和行政體制改革的意義上來說，這無疑都是一個巨大的進(jìn)步和文明的昭示。而我國政府于2003年啟動行政問責(zé)制以來，已取得了一定的成效，但是由于行政問責(zé)制在我國的政治實踐中還是新鮮事物。無論是從我國行政問責(zé)制理論研究現(xiàn)狀上看，還是從我國行政問責(zé)具體政治實踐上來看，都存在著許多不完善的地方。因此，加強對行政問責(zé)制的研究都具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、我國行政問責(zé)制度的發(fā)展現(xiàn)狀

我國的行政問責(zé)始于2003年非典期間，從那時起，全國眾多的政府官員因有權(quán)無責(zé)、權(quán)責(zé)不一、濫用職權(quán)等違法行政行為受到了黨紀(jì)國法的嚴(yán)懲。中央和地方也相繼頒布了一系列包括《中華人民共和國公務(wù)員法》、《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔任用工作條例》和《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》在內(nèi)的法律法規(guī)，用以體現(xiàn)中央“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念。隨著行政改革的深化，各級政府的責(zé)任意識、法治意識和服務(wù)意識不斷增強，政府自身建設(shè)也不斷加強，一些地方政府及政府部門將行政問責(zé)制度化，并且納入法制化的軌道。自2003年8月國內(nèi)首個政府行政問責(zé)辦法—《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》出臺之后，天津、重慶、海南、成都、浙江、深圳、河北、廣西和甘肅等都出臺行政問責(zé)相關(guān)規(guī)定，并在一些地方掀起了責(zé)任風(fēng)暴，使我國行政問責(zé)制的實踐大大地向前推進(jìn)了一步。行政問責(zé)制的實施在一定程度上糾正了行政領(lǐng)域中的陳腐觀念，增強了政府的公信力，強化了全社會對弱勢群體的關(guān)注。

二、我國行政問責(zé)制實施過程中存在的主要問題

雖然我國的行政問責(zé)制在具體的實踐過程中產(chǎn)生了一定的積極效果，但作為一種在我國興起伊始的行政制度。在實施過程中也出現(xiàn)了許多亟待解決的問題。

(一)行政問責(zé)法制不健全

目前，我國尚無全國統(tǒng)一的關(guān)于政府問責(zé)制的法律，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至無法可依。關(guān)于問責(zé)制的法規(guī)、條例多散見于一些政策、文件中。這其中既有黨的條例，也有政府頒布的法規(guī)，既有由中央部門出臺的，也有不少是由一些地方政府制定的。我國現(xiàn)有的專門行政問責(zé)的立法形式也只是地方性的政府規(guī)章，法的效力不高、適用范圍不大。只有從國家意志的高度制定一部全國統(tǒng)一的行政問責(zé)制法才能從根本上保證行政問責(zé)的程序化、制度化和法制化。

(二)行政問責(zé)主體缺位

行政問責(zé)主體，即“由誰來問”，包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是指行政系統(tǒng)對其行政官員的問責(zé)。異體問責(zé)主要是指涉憲主體之間的問責(zé)，其中包括人大及其代表對政府的問責(zé)；中國共產(chǎn)黨及各民主黨派對政府的問責(zé)；新聞媒體對政府的問責(zé)；法院對政府的問責(zé)，當(dāng)然也包括社會公眾對政府的問責(zé)。但就目前我國行政問責(zé)的實踐來看，我國所實施的行政問責(zé)大多是同體問責(zé)，異體問責(zé)很少涉及。例如國內(nèi)首個政府行政問責(zé)辦法《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》規(guī)定：本辦法所稱行政問責(zé)制，是指市人民政府對現(xiàn)任市政府領(lǐng)導(dǎo)，市政府各職能部門、直屬機構(gòu)、派出機構(gòu)、直屬事業(yè)單位和各區(qū)縣(市)政府的行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。從這一規(guī)定可以看出，行政問責(zé)指的是同體問責(zé)，沒有提到異體問責(zé)。代表人民直接監(jiān)督政府的國家權(quán)力機關(guān)和政府問責(zé)的真正決定主體——人大，作為異體問責(zé)的核心并沒有發(fā)揮對政府事前監(jiān)督和事后問責(zé)的作用。而且由于同體問責(zé)是一種政府內(nèi)部利益相關(guān)者的責(zé)任追究機制，因此異體問責(zé)的缺失使得行政問責(zé)的監(jiān)督力和威懾力下降，問責(zé)制流于形式。所以，實施行政問責(zé)制還必須加強異體問責(zé)，強化人大的監(jiān)督力和問責(zé)手段，提升媒體的輿論監(jiān)督和公民參與監(jiān)督。

(三)行政問責(zé)客體模糊

責(zé)任主體的權(quán)責(zé)不清是行政問責(zé)客體模糊的根源所在。實施行政問責(zé)的前提是職權(quán)劃分明確，責(zé)任主體清晰。我國仍處于漸進(jìn)式改革的過程中，政治體制和行政體制改革還沒有完全到位。這就使得政府官員權(quán)責(zé)劃分模糊不清、交叉重疊、有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，這在一定程度上影響了行政問責(zé)制的實施。一旦發(fā)生重大事故、決策失誤、工作執(zhí)行不力等現(xiàn)象，責(zé)任由誰來負(fù)、負(fù)什么樣的責(zé)任等一些問題就具有很大的不確定性。相關(guān)部門推諉扯皮，推脫責(zé)任，以至于出現(xiàn)了“誰都有責(zé)任，誰又都沒有責(zé)任”的狀況。這樣，權(quán)責(zé)的模糊不清必然導(dǎo)致關(guān)于責(zé)任主體的爭論，影響行政問責(zé)制的實施效果?！皼]有明確的責(zé)任體系的問責(zé)制不僅僅是一種擺設(shè)，而且有可能成為權(quán)力斗爭的工具”。

(四)績效問責(zé)機制空缺

績效問責(zé)是在考察政府績效水平的基礎(chǔ)上啟動問責(zé)程序的一種行政問責(zé)形式，體現(xiàn)了社會對政府績效水平的一種基本期待以及政府對其行為效果所承擔(dān)的責(zé)任?？冃栘?zé)關(guān)注的是官員的政績和貢獻(xiàn)。而在我國目前的行政問責(zé)實踐中，并沒有涉及到因政府績效不佳而引發(fā)行政問責(zé)的事件。如果行政問責(zé)僅僅關(guān)注“行政失當(dāng)”和“行政不作為”而導(dǎo)致的重大事故和損失，那么政府官員會忽視自己的真正使命和責(zé)任，滋生“不求有功，但求無過”的消極政績觀和“無為而治”的工作理念。而績效問責(zé)作為追究政府官員績效責(zé)任的一種活動，會對政府官員施加一種新的壓力。促使其摒棄懶散的工作作風(fēng)和無為的消極理念，克盡職守，盡職盡責(zé)，從而保證了政府的高效運轉(zhuǎn)，提升了公眾對政府的滿意度。

(五)被問責(zé)官員復(fù)出機制缺失

在全國的行政問責(zé)風(fēng)暴中，許多的政府官員在問責(zé)聲中下馬。然而，下馬的官員能否“東山再起”成為了一個在行政問責(zé)實踐中引人關(guān)注的問題。誠然，這些被問責(zé)的官員仍然具有被重新啟用的權(quán)力，問題是他們的復(fù)出理由是否合理、程序是否履行、民意是否征詢、考察是否到位，這就需要一套完善的被問責(zé)官員的復(fù)出機制。否則就違背了行政問責(zé)制對下馬官員懲罰的初衷，弱化了問責(zé)的警示作用，造成了問責(zé)乏力。

(六)行政問責(zé)文化匱乏

行政問責(zé)文化是人們對于行政問責(zé)制及其實踐的態(tài)度、情感和思想的綜合體，是行政問責(zé)的靈魂。責(zé)任意識淡薄，人治大于法治，權(quán)力問責(zé)、“官本位”的思想及在其基礎(chǔ)上形成的傳統(tǒng)的官場文化對我國政府的影響還在一定范圍內(nèi)存在，行政人員觀念沒有轉(zhuǎn)變，在建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)政府的今天，還認(rèn)為“官即管”還把法律制度當(dāng)作是管理人民的手段，而不是約束自己的工具。而且民眾還缺乏民主意識，在行使權(quán)利的時候表現(xiàn)出一定的冷淡與隨心所欲。乃至對社會不公的逆來順受，很難對現(xiàn)實生活中的政府責(zé)任缺失進(jìn)行有效監(jiān)督與質(zhì)問?？梢?，行政文化缺失嚴(yán)重阻礙著行政問責(zé)制的推行，行政問責(zé)文化匱乏已成為行政問責(zé)制度化的重要障礙。

三、我國行政問責(zé)制實施過程中存在問題的原因分析

(一)利益的驅(qū)動

亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)下的人都是具有經(jīng)濟(jì)理性的個人，個人按照成本——收益的理性計算追求自己最大化效用滿足。公共選擇學(xué)派把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)運用于行政人分析，認(rèn)為政府官員同樣扮演著經(jīng)濟(jì)人的角色，根據(jù)自身的成本、收益比較來選擇個人行為。行政問責(zé)的乏力很大程度上就是由于“不問責(zé)”是一項沒有成本與風(fēng)險，只有高額回報和收益的行為。由于我國的行政問責(zé)多采用同體問責(zé)，有能力和有權(quán)利問責(zé)的政府官員和被問責(zé)的官員作為博弈主體，各方利益錯綜復(fù)雜地交織在一起，而且這種利益關(guān)聯(lián)緊密，形成了一張“官官相護(hù)”的利益關(guān)系大網(wǎng)。試想沒有問責(zé)者的問責(zé)機制，或是在行政問責(zé)中“官官相護(hù)”，那么政府官員的個人利益有所保障，甚至趨于最大。于是各種不負(fù)責(zé)任的行為蔓延開來，涉及初衷再好的行政問責(zé)制度在此時也將流于形式，成為一紙空文。

(二)委托代理機制的弊端

對于公共管理的理論與實踐而言，公眾作為納稅人(委托人)向政府提出服務(wù)委托請求，政府作為代理人接受公眾的委托請求并承諾提供符合公眾利益的服務(wù)。委托、代理理論體現(xiàn)在問責(zé)關(guān)系上，公眾作為委托人是問責(zé)主體，政府作為代理人是問責(zé)對象。由于我國目前尚未建立完善的信息公開制度。公眾對政府政務(wù)擁有較少的知情權(quán)、公眾對信息的缺失，難以把握和了解公共事件的真相、細(xì)節(jié)以及問責(zé)的方式、程序等。信息的不對稱導(dǎo)致了“問責(zé)”的無從談起。而且目前我國對公民的知情權(quán)和話語權(quán)的尊重不夠，缺少方便的申訴途徑，沒有健全的問責(zé)程序和問責(zé)制度，與問責(zé)的代價和成本相比，公眾問責(zé)所能帶來的賠償顯得很少，而且其他公眾也會“搭便車”、分?jǐn)偫嫠?，這就造成了公民問責(zé)成本太大以及公眾問責(zé)的機會主義從而使異體問責(zé)失去效力。

四、完善我國行政問責(zé)制的路徑選擇

(一)健全行政問責(zé)的相關(guān)法制

依照事實和法律規(guī)定來問責(zé)是行政問責(zé)發(fā)展的現(xiàn)實路徑。雖然中央和地方已經(jīng)頒布了一系列的行政問責(zé)法規(guī)和地方性的規(guī)章。但是，就總體而言，我國行政問責(zé)的法律規(guī)定仍然比較零散和薄弱，缺乏一部有關(guān)行政問責(zé)制的全國統(tǒng)一的法律。“從法理上說，科學(xué)的行政問責(zé)制是不存在此地的政府和公務(wù)員要被問責(zé)而彼地的政府和公務(wù)員不需要被問責(zé)的現(xiàn)象，它應(yīng)該是指向所有政府和所有公務(wù)員。同樣，科學(xué)的行政問責(zé)制是不存在此地的政府和公務(wù)員這樣被問責(zé)而彼地的政府和公務(wù)員那樣被問責(zé)的現(xiàn)象，它應(yīng)該是統(tǒng)一的?！毙姓栘?zé)不僅要有法可依，而且要有科學(xué)的良法可依，這樣才能實現(xiàn)從“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”的轉(zhuǎn)變。鑒于此，建議在條件適當(dāng)?shù)臅r候制定一部全國性的《行政問責(zé)法》，從而明確行政問責(zé)制的問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)主體和問責(zé)客體各自的權(quán)利和義務(wù)、問責(zé)的方式和程序、追究責(zé)任的形式等，確立如果公民、法人和其他組織因政府拒絕履行法定義務(wù)而遭受損失，可以向法院起訴的原則，完善被問責(zé)官員復(fù)出機制，等等。同時，我國還要加強相關(guān)法律制度(如行政程序法)的制定工作，建立健全行政問責(zé)的法制體系，早日實現(xiàn)行政問責(zé)的制度化。

(二)強化異體問責(zé)

從現(xiàn)代民主政治的理論與實踐看，行政問責(zé)制的核心在于異體問責(zé)。異體問責(zé)是一種更符合民主政治要求的問責(zé)方式。因此要強化行政問責(zé)中的異體問責(zé)。首先，加強人大的監(jiān)督，啟動人大的問責(zé)機制、質(zhì)詢機制，保證人大的罷免權(quán)，將人大的質(zhì)詢對象由國家機關(guān)擴(kuò)大到國家機關(guān)工作人員。從而發(fā)揮人大事前、事中和事后一系列的對政府的監(jiān)控作用，保證行政問責(zé)依法依程序進(jìn)行；其次，培育成熟的公民社會，推進(jìn)公民問責(zé)。成熟的公民社會是行政問責(zé)良性運行的一個重要前提。加強對公民的宣傳和教育來提高公民的權(quán)利意識和法制觀念，培育人們的“公民意識”，使公民積極主動地參與問責(zé)，保證政府行為順應(yīng)民意，提升政府責(zé)任；最后，加強民主黨派、媒體、及第三部門的問責(zé)，使異體問責(zé)全面有效地落到實處。

(三)加強績效問責(zé)

績效問責(zé)作為公共責(zé)任的一種追究方式，是行政問責(zé)制的有效補充。績效問責(zé)的實施對政府官員提出了更高的要求和期望。合法的行動并避免不良后果的產(chǎn)生僅僅是底線目標(biāo)，達(dá)到政府所期望的理想狀態(tài)才是績效的最高標(biāo)準(zhǔn)。如果政府活動的實際結(jié)果未達(dá)到政府績效的底線指標(biāo)，就意味著政府組織未能實現(xiàn)組織目標(biāo)或者公務(wù)人員未能達(dá)到履行職責(zé)的基本要求，也就意味著政府組織及其公務(wù)人員可能會因此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果政府活動可以高于底線目標(biāo)，就應(yīng)給予獎勵。這樣不僅可以鞭策政府官員積極工作，而且績效問責(zé)以明晰的政府績效指標(biāo)為依據(jù)，也便于社會和公眾對政府組織及其公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督。

(四)塑造行政問責(zé)文化

責(zé)任意識淡薄，人治大于法治，權(quán)力問責(zé)、“官本位”思想及在其基礎(chǔ)上形成的傳統(tǒng)的官場文化對我國政府的影響還在一定范圍內(nèi)存在，制約了制度問責(zé)的構(gòu)建，是建設(shè)責(zé)任政府的阻礙。要建設(shè)民主、法治的責(zé)任政府，就要強化政府及其官員的責(zé)任意識，培養(yǎng)其政治品德，提高政府官員的政治素質(zhì)，加強對“問責(zé)”的認(rèn)識，增強政府的公信力和親和力，與公眾間建立起相互信任，從而建立以民為本、對民負(fù)責(zé)、為民服務(wù)、權(quán)責(zé)制衡的全新的問責(zé)文化。

(責(zé)任編輯王麗君)