地震巨災(zāi)的公共物品性質(zhì)及我國地震風(fēng)險管理模式構(gòu)建

薛 梅

摘要：地震風(fēng)險由于波及面廣、災(zāi)害重大等特點使地震災(zāi)害具有非常強的外部性及非排他性，從而使其具有了公共災(zāi)害物品的屬性；另一方面，與地震巨災(zāi)公共災(zāi)害物品屬性對稱的地震風(fēng)險管理同樣具有非常強的公共產(chǎn)品屬性，屬于公共管理范疇。我國的地震巨災(zāi)風(fēng)險管理應(yīng)該放在公共管理的框架內(nèi)構(gòu)建，政府應(yīng)將地震保險作為一項社會保障列為政策性保障措施，建立地震保險的保障基金，并對其進行系統(tǒng)的科學(xué)管理。

關(guān)鍵詞：地震風(fēng)險；公共物品；風(fēng)險管理模式

中圖分類號：F840.64文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1006-3544(2009)06-0075-05

一、問題的提出

地震巨災(zāi)所帶來的是災(zāi)害損失，而保險是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險分攤損失的有效工具，因此，人們自然想到地震風(fēng)險應(yīng)該通過保險來轉(zhuǎn)嫁，在地震巨災(zāi)的損失補償中唱主角的應(yīng)該是保險機構(gòu)。與這一常規(guī)想法相悖的是，在地震這樣的大災(zāi)面前閃現(xiàn)的是政府的身影。

2008年5月12日我國汶川大地震，截至2008年6月15日，政府方面共投入抗震救災(zāi)資金537.63億元，其中中央財政投入491.54億元，地方財政投入46.09億元；災(zāi)后重建基金2008年中央財政安排700億元。2009年、2010年中央預(yù)算再作相應(yīng)安排。社會募集方面全國共接受國內(nèi)外社會各界捐贈款物總計456.54億元。相比之下保險損失賠償占比約為3％-5％，約計21～70億元人民幣之間。

是不是因為我國處于發(fā)展中國家，保險意識淡薄。民眾的投保率低導(dǎo)致了以上的局面?我們先從全球的角度來看一下國際上的地震投保情況。

雖然很多國家在地震保險方面花費了大量的人力和物力，但其成效卻不盡如人意，投保率一直很低。以地震保險機制比較健全的日本為例，在日本地震保險法制定初期，即1966-1968年度，日本地震保險為自動附帶(即在加入主險的同時附加地震保險)，受到1964年和1968年地震的影響，地震保險投保率在20％左右。在這之后投保率開始下降，加之1972年、1975年和1979年3次提高承保限額，1994年地震保險投保率下降至7.0％。在1995年日本阪神地震前投保率僅為3.0％，地震后，投保者爭先恐后，急增至10.2％，1997年達到27.3％。爾后，投保率又開始下降，1998年3月末，地震保險的投保率降為13.1％，現(xiàn)在仍保持在一個較低水平。

世界上其他國家也有類似情況，大災(zāi)之年或之后地震保險的投保率會上升，而后開始下降，總體情況還沒有日本好，甚至有的國家投保率不足1％，而且因地而異，差異很大。一般而言，地震較為頻繁的國家或地區(qū)地震保險開展較好，投保率也相對較高。但從世界范圍來看，地震保險的投保率普遍過低，發(fā)展跟不上社會的需求，供需嚴(yán)重失衡。比如美國，美國地震保險1964年、1989年和1997年的投保率分別為9.7％、18.7％和23.2％～31.5％。而各州差異很大。加利福尼亞州作為美國人口最集中、工業(yè)化程度最高、資本最密集的州，其地震活動也最頻繁，目前的投保率也不足20％，其他州則更低。

從以上事實可以看出，地震巨災(zāi)風(fēng)險管理與地震保險是兩回事。對地震的風(fēng)險管理不等同于地震保險，地震保險在地震風(fēng)險管理中只能起到一定的作用，而不是全部。那么保險這種風(fēng)險管理工具為什么在地震面前難以發(fā)揮轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的有效作用呢?如果不是對保險這種風(fēng)險管理工具本身的認識問題。就是對地震巨災(zāi)風(fēng)險的認識問題?抑或是兩方面都存在認識上的問題。

因此，本文從地震風(fēng)險的認識角度著手。澄清地震的風(fēng)險屬性及提供地震風(fēng)險管理的可行措施。本文研究結(jié)論是：地震風(fēng)險由于波及面廣、災(zāi)害重大等特點使地震災(zāi)害具有非常強的外部性及非排他性，從而使其具有了公共災(zāi)害物品的屬性；另一方面，與地震巨災(zāi)公共災(zāi)害物品屬性對稱，地震風(fēng)險管理同樣具有非常強的公共產(chǎn)品屬性，屬于公共管理范疇。我國的地震巨災(zāi)風(fēng)險管理應(yīng)該放在公共管理的框架內(nèi)構(gòu)建。

二、地震巨災(zāi)公共物品性質(zhì)的經(jīng)濟學(xué)分析

(一)地震巨災(zāi)的公共災(zāi)害物品屬性

所謂公共物品，是相對私人物品而言的，具有非排他性與非獨占性的天然特性。公共物品分為兩大類。即自然屬性公共物品和社會屬性公共物品。自然公共物品主要是自然界自我循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)，如地球上的陽光、空氣，還有地殼的運行規(guī)律等。公共物品的社會屬性通常包含公共物品的政治屬性、經(jīng)濟屬性、文化屬性和社會公益屬性。

消費公共物品就會帶來效用，根據(jù)公共物品帶給人類的效用而言，可以分為正效用，比如說享受陽光、空氣、水完成生命的新陳代謝；負效用，自然運行造成的災(zāi)害結(jié)果使人們被迫消費，如地震帶給人類的是強烈負效用，而且具有強烈外部性的非排他性公共災(zāi)害物品屬性：

1，破壞嚴(yán)重、成災(zāi)廣泛。我國地處歐亞板塊，受太平洋板塊、印度板塊的推擠和俯沖，是一個多地震的國家。地震具有“震源淺、頻度高、強度大、分布廣”等特點。1556年我國陜西關(guān)中8級大地震83萬人死亡。1920年寧夏海原8.6級地震23.4萬人死亡。19747年4月江蘇溧陽5.5級地震就死8人傷200多人，直接經(jīng)濟損失30000萬元。1976年7月28日，我國唐山市發(fā)生7.8級地震造成24萬余人死亡，重傷近16.8萬人。輕傷54萬人，95％的建(構(gòu))筑物坍塌，所有生命線工程全部失效，經(jīng)濟損失大于100億元，致使一個新興的工業(yè)城市瞬間變?yōu)橐黄瑥U墟，至今讓人心有余悸。1988年云南瀾滄—耿馬7.1級地震雖發(fā)生在云南邊陲，受災(zāi)人口仍多達516萬，其中重災(zāi)民141萬。1997年9月23日，廣東三水3.7級地震，震中烈度為5度，3天后又發(fā)生4.2級地震，震中烈度為6度，經(jīng)濟損失7000余萬元(楊懋源，2004)。2008年5月12日的汶川8級地震，死亡人數(shù)近7萬。近百萬的受災(zāi)人口需要安置。震后人們談?wù)鹕?，大吃大喝，爭相取款，停工停產(chǎn)，社會影響十分強烈。

2，突發(fā)急劇，防不勝防。突發(fā)性是自然災(zāi)害的共同特點，不同災(zāi)害的突發(fā)過程長短時間相差甚大。大部分自然災(zāi)害的孕育過程要短于地震，但其發(fā)生到成災(zāi)的時間又較地震為長，少則幾小時。多則幾天甚至更長，畢竟可以給人們以某種抗御災(zāi)害的時間。例如暴雨形成山洪，病蟲害或急性傳染病等的蔓延、流行，旱災(zāi)的發(fā)生，泥石流的產(chǎn)生等自然災(zāi)害的形成，都需要一定的時間。地震災(zāi)害卻不同，其爆發(fā)到成災(zāi)的過程極為短暫，地震的發(fā)生和成災(zāi)幾乎是同時出現(xiàn)的。往往幾秒至幾十秒內(nèi)，灰飛煙滅，一切都發(fā)生了，都過去了。一瞬之間人們祖祖輩輩辛勤勞動而建立起來的物質(zhì)文明和精神文明毀壞殆盡。在地震預(yù)報水平還很低的今天。由于地震災(zāi)害具有這種突發(fā)性，它往往在人們毫無防范準(zhǔn)備的情況下發(fā)生，加重了地震災(zāi)害的嚴(yán)重性。

(二)地震風(fēng)險管理的公共物品屬性

風(fēng)險管理是對風(fēng)險的識別、預(yù)防、救助及評估的一系列活動，是動態(tài)管理過程。既然地震災(zāi)害具有強烈的外部性及

非排他性。身處其中的公眾就形成了對防止、降低公共災(zāi)害的強烈需求，同時，提供災(zāi)后重建也是保證災(zāi)民福利不進一步下降的必要措施。因此，地震風(fēng)險管理不但包括對災(zāi)后的重建，還包括發(fā)生災(zāi)害時的救助、災(zāi)害的預(yù)防等措施，以求最大限度地降低災(zāi)害損失程度。與公共災(zāi)害對應(yīng)的是對公共災(zāi)害的風(fēng)險管理，它同樣具有外部性與非排他性的公共產(chǎn)品屬性：

1，地震后救人具有非排他性。地震給人類造成的財產(chǎn)、人身損失是慘重的，地震的最主要災(zāi)害損失是房屋建筑垮塌，被困在垮塌建筑中的人員需要及時救出，救人就成了與時間賽跑的戰(zhàn)斗；同時，主震之后是不斷的余震，給救助增添的不僅僅是困難，還有施救人員的生命安全，這時的救災(zāi)已經(jīng)上升到民族氣節(jié)、民族良知、民族精神體現(xiàn)，也是考驗一個執(zhí)政黨的親民措施。與救人相對應(yīng)的是大量災(zāi)民安置，受傷災(zāi)民救治，在大災(zāi)面前需要調(diào)用物資、醫(yī)療措施、救災(zāi)的援助人力，這些都需要在短時間內(nèi)及時就位，各個環(huán)節(jié)之間需要協(xié)調(diào)、協(xié)作。這是一個大的社會系統(tǒng)工程，這時候的管理目標(biāo)是社會民眾和國家財產(chǎn)的安全，而不是誰付了保費誰享有被保護的特權(quán)，享受被保護成為公眾普適權(quán)利，具有很強的非排他性，地震風(fēng)險管理已經(jīng)上升到國家的公共管理層面。

2，震后搶修生命線具有非排他性。比地震災(zāi)害更嚴(yán)重的是山體滑坡、泥石流、洪水、瘟疫等次生災(zāi)害，同時由于短時間地下巨大能量的釋放，對道路、電路、煤氣等關(guān)及民眾生命線的公共設(shè)施損害是波及面更大、災(zāi)害損失更嚴(yán)重的潛在危險。這樣的危險需要馬上解除，對于這樣危機事件的管理也是國家管理中的一個重要內(nèi)容。換句話說，也只有國家才有這樣的能力，其他私人組織很難達到這樣的財力及組織調(diào)動與協(xié)調(diào)能力。

3，災(zāi)后重建具有非排他性。災(zāi)民安置與災(zāi)后重建是一個事物的兩個方面。大震過后，很多問題都不是用錢能夠解決的，比如說災(zāi)后建設(shè)涉及到整體規(guī)劃；受災(zāi)群眾中有很多痛失親人而面臨的孤老、孤殘、孤兒的照顧與贍養(yǎng)問題，對受災(zāi)群眾的救助不僅僅是當(dāng)期生活必需品的短期救助，更是未來以后的中期、長期救助；救助的需求不僅僅是錢物，還有人性的關(guān)懷、一個國家人道制度的關(guān)懷。就算是這些救助手段都可以折成錢來計算，那么折算的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是一個全面的系統(tǒng)工程。因此，災(zāi)后重建更要求國家提供公共管理。

三、地震風(fēng)險管理公共物品的供給借鑒

對于地震風(fēng)險管理的公共物品屬性進行分析后，接下來的問題就是這樣的公共物品由誰提供?如何提供?即公共物品的供給規(guī)律。公共物品中有三個基本的參與者：消費者、生產(chǎn)者和提供者。消費者直接獲得或接受服務(wù)，他們可以是個人、特定區(qū)域的所有人、公共機構(gòu)、私人組織等。公共物品的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或直接向消費者提供服務(wù)，它可能是政府機構(gòu)、志愿組織、私人企業(yè)或非營利組織，有時甚至是消費者自身。公共物品的提供者指派生產(chǎn)者給消費者，或指派消費者給生產(chǎn)者，它通常是政府機構(gòu)，也可以是志愿組織、消費者自己等。在公共物品的“市場”上，或是政府建立的企業(yè)。親力親為，進行“政府生產(chǎn)”，或者由政府委托、安排私人企業(yè)生產(chǎn)，稱之為“政府提供”。就公共物品而言，政府可以是供給的主體或最終責(zé)任人，但卻可以將不同的環(huán)節(jié)分配給非政府的私人組織。也就是說，在公共物品的提供上，責(zé)任與形式可以分開，政府是主要責(zé)任人，或最后責(zé)任人，而提供的方式卻可以多樣化。目前就世界經(jīng)濟來看，公共物品多元化供給是一個趨勢，之所以是一個趨勢是因為這樣的供給模式引入了市場機制，而市場機制是提高資源配置效率的有效工具。對于地震風(fēng)險管理這樣公共物品的供給我們看一下世界已有的做法：

(一)日本

1966年日本制定了“地震保險法律”，根據(jù)這一法律建立了地震保險制度。制度一建立就引入了政府再保險方式，采用政府與災(zāi)害保險公司共同運營的方式。由于國內(nèi)保險公司的受理能力有限，而國外保險公司不受理分擔(dān)責(zé)任的再保險，因此根據(jù)地震保險法規(guī)定將地震保險分為三級機制。第一級由民間的產(chǎn)險公司以火災(zāi)險附加方式承保住宅的地震保險后，再由國營再保險公司(JER)分擔(dān)再保險，發(fā)揮第二級機制功能，JER再將超額損失以再保方式轉(zhuǎn)予政府承擔(dān)，由政府擔(dān)任最后一級的風(fēng)險承擔(dān)。原則1-750億日元以下的理賠由民間業(yè)者負責(zé)(含產(chǎn)險公司及地震再保險公司)；如果理賠金額達750億日元至8186億日元，則由日本政府及民間業(yè)者各負責(zé)一半；若理賠金額達8186億日元以上至41000億日元，則由日本政府負責(zé)95％，民間業(yè)者負責(zé)5％。

(二)美國

1996年加州以立法的形式確立了一個為房主提供地震保險的計劃。除了參加的保險公司提供的資金和保險費外，再保險資金和加州債務(wù)管理機構(gòu)以及私人投資者的資本也投資于該計劃。保險公司提供第一筆10億美元的現(xiàn)款，并承諾。如果需要，再追加30億美元用于理賠。保險公司將投保人的保險單轉(zhuǎn)由加州地震管理局控制，由該局負責(zé)賠償任何損失。如果加州地震管理局所付的保險賠償費超過了該局的財力，該州財政廳將發(fā)行債券或由政府擔(dān)保得到多達10億美元的其他財政借款，這筆借款將通過將現(xiàn)有保險費增加20％來分攤給每個被保險人。

(三)新西蘭

新西蘭對地震風(fēng)險的應(yīng)對體系由三部分構(gòu)成，即地震委員會、保險公司和保險協(xié)會，分別屬于政府機構(gòu)、商業(yè)機構(gòu)和社會機構(gòu)。一旦巨災(zāi)發(fā)生，地震委員會負責(zé)法定保險的損失賠償；保險公司依據(jù)保險合同負責(zé)超出法定保險責(zé)任部分的損失賠償；而保險協(xié)會將啟動應(yīng)急計劃。新西蘭法定保險費按每戶每年60新元收取，保費被加在保險公司收取的火險保費上，由保險公司代收后交給地震委員會。保險最高責(zé)任限額：房屋最高責(zé)任限額10萬新元，房內(nèi)財產(chǎn)最高責(zé)任限額2萬新元，巨災(zāi)風(fēng)險保障的費率為0.5％；如果房屋或房內(nèi)財產(chǎn)的價值超過了地震委員會的最高責(zé)任限額，居民可以到保險公司投保超限額的部分。免賠額：(1)房屋受損或房屋及房內(nèi)財產(chǎn)均受損的，免賠率1％，最低免賠額200新元；(2)只有房內(nèi)財產(chǎn)受損的，不論損失金額大小，一律免賠200新元；(3)土地受損的免賠率10％，最低免賠額500新元，最高免賠額5000新元。

保險公司承保居民住宅及宅內(nèi)財產(chǎn)價值超過地震委員會最高責(zé)任限額部分的地震險。保險公司一般將全國各地按地震風(fēng)險的程度不同劃分成315個區(qū)域，并充分考慮建筑物的結(jié)構(gòu)、強度、高度以及使用年限等因素，厘定不同的費率為0.1％～0.5％。

(四)墨西哥

墨西哥地震保險是在火險保單上包含了地震責(zé)任，地震責(zé)任以交納地震附加費和外加費率的方式在保單上注明。地震保險保障只限于固定資產(chǎn)，而不包括利潤收益的實際損失。地震保險可按以下四種方式投保：(1)全額投保(帶有保不足條款)；(2)保戶負擔(dān)25％共保(損失責(zé)任按比例分攤)；(3)以火險保險金額的75％為保險金額投保；(4)以地震保險金額的2％為絕對免賠率，投保最大金額不限。

墨西哥地震責(zé)任的絕大部分由再保險公司負擔(dān)，再保險公司要求再保險分公司定期提供有關(guān)信息，在每一相關(guān)地震危險的比例分攤再保險合同有效期內(nèi)，至少每年提供兩次。

對上述幾個國家的地震保險進行總結(jié)可以看出：(1)所有這些國家和地區(qū)的地震保險制度都有相應(yīng)的法律法規(guī)或政策作為基礎(chǔ)，由此也肯定了地震風(fēng)險管理的公共產(chǎn)品屬性，地震風(fēng)險供給上升到國家管理層面。(2)所有這些國家和地區(qū)的地震保險制度都建立了一定的核心機構(gòu)，但是這個核心機構(gòu)卻表現(xiàn)出了國別之間的差異。也就是說，地震風(fēng)險管理供給的形式是多樣性的，并不局限在政府或私人單方供給模式，更多是兩者的配合。(3)政府支持。不論采取何種模式，所有這些國家和地區(qū)的地震保險制度都有政府的支持，雖然支持力度有所差異。也就是最終在政府層面上肯定了政府是地震風(fēng)險災(zāi)害的最終責(zé)任人，給出了政府擔(dān)保。四、中國地震風(fēng)險管理的模式構(gòu)建

地震風(fēng)險管理的公共物品性質(zhì)是從多方面表現(xiàn)出來的，不但具有經(jīng)濟屬性，還具有文化屬性，尤其是對大災(zāi)救助的系統(tǒng)工程，反映的是一個執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，社會民眾的精神面貌，精神文明與物質(zhì)文明高度結(jié)合的社會和諧程度。因此，地震風(fēng)險管理首先從性質(zhì)上應(yīng)該歸屬到國家管理的高度，其次地震風(fēng)險管理的國家管理范疇并不是以經(jīng)濟為惟一目標(biāo)，但卻以經(jīng)濟為主要基礎(chǔ)。

(一)地震保險與地震災(zāi)害賠付

保險業(yè)中的損失和賠付是兩個不同但又密切相關(guān)的概念。損失通常指承保標(biāo)的可能發(fā)生的實際損失大小，賠付則指保險公司按承保合同規(guī)定的保險責(zé)任所支付的實際費用。事實上，保險公司關(guān)心的是賠付而不是被保險人的實際損失。費率準(zhǔn)備金及再保險安排等精算問題應(yīng)以保險責(zé)任的賠付損失分布情況為依據(jù)。也就是說，如果作為私人商業(yè)保險的供給而言，商業(yè)保險考慮的是賠付規(guī)律及自身的賠付承受能力。

因此，就商業(yè)規(guī)則而言，無論是出于贏利還是樹立自己的形象，無論是提供公益的非盈利活動還是超能力承保威脅到自己的償付能力，保險公司都要制定賠付政策。賠付政策對保險公司的風(fēng)險承擔(dān)程度，投保人繳納保費的金額數(shù)目及投保人因道德因素引發(fā)投機或逆選擇等方面的控制起到一個杠桿作用，它是保險中的一個重要環(huán)節(jié)。國際上已開展地震保險的國家也有各自的保險賠付政策。比如日本對地震損失的賠付政策是根據(jù)日本地震保險法，以安定居民生活為目的。如屬于全部毀壞，被保險者將獲得地震保險費的全額支付，但不超過地震保險賠付的上限(房屋的保險金額上限為5000萬日元，生活用品保險金額上限為1000萬日元)；如屬于半損的情況，將獲得地震保險金額50％的賠償；如果只是一部分損壞，則只能獲得地震保險金額5％的賠付。由此可以看出。地震損失的保險賠付與人們的愿望賠付不是一回事。通過對地震災(zāi)害損失的即時管理可以看出，人們對地震救災(zāi)期許的是公共產(chǎn)品屬性，而商業(yè)保險提供的只能是私人保險商品。日本地震保險建立得比較早，相對于其他國家也是民眾保險意識最高的國家，在經(jīng)歷了阪神、淡路大震災(zāi)，現(xiàn)行地震保險制度也有這個難題。震災(zāi)后，日本的消費者提出了許多有關(guān)理賠內(nèi)容不充分的意見，主要是：(1)保險金額上限過低；(2)只是火災(zāi)保險賠付的30％-50％，賠付比例太低；(3)家庭財產(chǎn)受到損失而建筑物沒受損失便不賠付太不可思議。這反映了消費者寄希望地震保險的“個人財產(chǎn)賠付”比例與“幫助受災(zāi)者穩(wěn)定生活”這一地震保險本來的目的之間產(chǎn)生了一些差異。因為地震災(zāi)害是一種特殊保險，所以不得不對理賠內(nèi)容作某種程度的限制。盡管如此，日本政府在災(zāi)后要求保險公司在爭取擔(dān)保能力平衡的同時竭盡全力，盡量滿足消費者的要求。

另外，從保險的操作規(guī)程上來說，對損失的賠付要有明確的依據(jù)，那么也就是對災(zāi)害損失最后的損失額度要有實際的查勘，而查勘不僅需要技術(shù)、人員，還需要時間。因此，從尊重保險商業(yè)規(guī)則的角度，保險的地震理賠也很難達到即時性。日本阪神、淡路大震災(zāi)發(fā)生時，對上一年12月28日發(fā)生的二三陸遠海地震的受災(zāi)情況調(diào)查仍在繼續(xù)。為了對大量的受災(zāi)契約物件進行災(zāi)情調(diào)查并迅速支付保險金，保險公司最多時1天出動調(diào)查人員約3000人。但由于交通受阻等原因，保險公司于3個月后才基本完成了賠付工作。

(二)對我國地震保險的解讀

1979年國內(nèi)保險業(yè)務(wù)恢復(fù)以后，地震保險作為財產(chǎn)保險中火險的自動附加責(zé)任予以承保。1996年7月1日新頒布的《財產(chǎn)保險基本險》和《財產(chǎn)保險綜合險》條款中將地震責(zé)任從財產(chǎn)保險的保險責(zé)任中予以剔除。目前保險市場承保地震責(zé)任的基本情況是：隨著保險業(yè)風(fēng)險防范意識逐漸提高，國內(nèi)保險公司對地震風(fēng)險持謹慎承保態(tài)度。建筑工程險包含地震責(zé)任，企業(yè)財產(chǎn)保險需要另行特約承保，家庭財產(chǎn)保險、機動車輛險等險種則將地震風(fēng)險列為除外責(zé)任。在承保實務(wù)中，基本上也采取了限制保險金額、設(shè)置絕對免賠率、高比例分保等控制地震賠付風(fēng)險的措施。地震保險對震害風(fēng)險的分散和補償作用極為有限。

從地震保險的發(fā)展中我們可以看出，我國保險公司對地震保險的供給是由完全供給到完全不供給再到目前的限制供給。表面上看是一個商品的供給問題，其實質(zhì)是在供給背后的經(jīng)濟體制發(fā)生變遷。在計劃經(jīng)濟時期，大一統(tǒng)的財政收支使保險實質(zhì)充當(dāng)?shù)氖秦斦毮埽罕ｋU公司所收保費上繳，賠付再由財政撥付下放，有財政兜底，保險公司談不上賠得起還是賠不起。1979年經(jīng)濟體制開始改革，利改稅使保險公司具有了企業(yè)色彩，但是這時高額的保險稅率把保險公司用于準(zhǔn)備金積累的資金都以稅收的形式上繳國家財政。

保險稅制經(jīng)過若干次改革，所得稅率降了下來，但與交易商品密切相關(guān)的交易類稅種，如營業(yè)稅、印花稅對保險公司的負擔(dān)仍然不輕，因此，保險公司對于地震這樣的風(fēng)險只能是望著市場需求而畏縮著供給的手腳。作為金融行業(yè)之一的保險業(yè)，是國家財政的稅利大戶，由于穩(wěn)定國家財政收入的需要，雖然稅率水平會隨經(jīng)濟發(fā)展而下降，但這樣的制度在當(dāng)前及以后的相當(dāng)長時間內(nèi)是不會有太大改變的。

(三)我國地震風(fēng)險管理模式的構(gòu)建

由以上兩方面分析得出，地震保險在我國不應(yīng)該完全依賴市場搞商業(yè)保險機制，地震保險在我國適合搞成國家支持的政策性業(yè)務(wù)。也就是說，我國的地震風(fēng)險管理應(yīng)借鑒國際做法——國家公共管理屬性，政府供給與私人供給相結(jié)合。

突發(fā)性、嚴(yán)重性是地震災(zāi)害的顯著特征之一，我國有近三分之一的國土面積、45％以上的城市，位于地震基本烈度Ⅶ或Ⅶ度以上的區(qū)域內(nèi)。特別是我國大陸地震絕大多數(shù)為發(fā)生在10～35km深度范圍內(nèi)的淺源地震，更易造成嚴(yán)重的地震災(zāi)害。我國地震所造成的破壞和損失是極為嚴(yán)重的，在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的過程中，目前保險的稅率制度也是一個變遷的過程，沒有完全過渡到市場機制，如果損失完全由商業(yè)保險來承擔(dān)。勢必會導(dǎo)致保險公司經(jīng)營虧損，甚至破產(chǎn)。

就自然災(zāi)害來講，地震保險的風(fēng)險特點也不適合完全商業(yè)經(jīng)營。地震活動的另一個自然屬性是時間分布的準(zhǔn)周期

性。長時間的資料分析表明。地震活動是強、弱相間。波浪起伏地發(fā)展。即在某一時段內(nèi)強震密集發(fā)生，數(shù)量多，強度大，稱之為地震活躍期。在緊接著的一個時段內(nèi)，地震活動稀疏，不僅數(shù)量少，而且強度也低，稱之為地震平靜期。一個地震活躍期或平靜期的持續(xù)時間通常為幾年至十幾年。地震活躍期與平靜期交替出現(xiàn)，周而復(fù)始，構(gòu)成一個延續(xù)不斷的地震時間分布序列。很顯然，地震災(zāi)害的時間分布也將依地震活躍期和平靜期而變化，在活躍期形成地震災(zāi)害損失高峰時段，平靜期則為災(zāi)害損失谷值時段。地震活動的這種周期性特點，對地震保險業(yè)務(wù)的正常平穩(wěn)經(jīng)營必將帶來嚴(yán)重影響。在地震平靜期，地震活動水平低，震災(zāi)損失風(fēng)險小，保險公司的經(jīng)濟賠償數(shù)額也少，容易造成虛假盈余，使相當(dāng)一部分本應(yīng)留做賠付地震巨災(zāi)損失的未了責(zé)任準(zhǔn)備金被當(dāng)作利潤并通過國家稅收上繳了財政。而在地震活躍期，大震頻繁發(fā)生，震災(zāi)損失嚴(yán)重，導(dǎo)致保險公司承擔(dān)的經(jīng)濟賠償責(zé)任超過自身的賠付能力。

同時，由于災(zāi)害性地震，特別是大地震發(fā)生的概率小、周期長，這就可能出現(xiàn)在地震活躍時段，尤其是在有震情時，投保人多，預(yù)測地震所在地區(qū)的投保人多；而其他時段、其他地區(qū)的投保人少。保險公司從自身的經(jīng)營考慮，則正好相反，這就形成了雙向逆選擇。

因此，政府應(yīng)將地震保險作為一項社會保障列為政策性保障措施。首先，要建立地震保險的保障基金；其次，對地震保險保障基金進行系統(tǒng)的科學(xué)管理。

1，建立地震保險保障基金要強制。地震保險之所以要實行強制保險是基于以下主要原因：(1)為了達到業(yè)務(wù)經(jīng)營必須的參與率。保險是以大數(shù)法則為基礎(chǔ)的經(jīng)濟措施，大數(shù)法則的核心是參與率越高，穩(wěn)定系數(shù)越好越合理。(2)克服地震保險中存在的雙向逆選擇傾向。由于我國國土面積大，地形地貌特點復(fù)雜。不能像新西蘭采用全國統(tǒng)一的強制保險。但是，為了保證必要的保險參與率，政府規(guī)定對某些地區(qū)、企業(yè)實行強制保險。實施強制保險的對象，應(yīng)包括全國地震烈度區(qū)劃圖中基本烈度Ⅶ級及以上地區(qū)的居民住宅、工礦企業(yè)的廠房以及公共建筑物。強制的辦法可以考慮稅費結(jié)合。

2，注入國家財政資金，啟動地震保險保障基金。針對我國目前正處于地震活躍期的情況，為了盡快發(fā)展地震風(fēng)險管理事業(yè)，尤其是在啟動階段，政府給予一定的資金投入是十分必要的。國家根據(jù)財政狀況和地震形勢的需要，分階段或一次性劃出一定數(shù)量的資金，作為地震風(fēng)險準(zhǔn)備金，加上商業(yè)地震保險業(yè)務(wù)積累的風(fēng)險基金，為開展地震保險賠償業(yè)務(wù)奠定基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)卣痫L(fēng)險準(zhǔn)備金達到一定規(guī)模后，政府停止資金投入，讓地震基金通過自身的運行機制尋求發(fā)展。國家應(yīng)在深化抗震救災(zāi)體制改革過程中，充分考慮地震風(fēng)險的特殊性，地震風(fēng)險管理的公共管理屬性，從稅收政策上給予扶持和優(yōu)惠，對于具體經(jīng)營的商業(yè)保險機構(gòu)建議免征所得稅并降低營業(yè)稅。因為地震風(fēng)險管理屬于國家公共管理，地震風(fēng)險管理中國家財政是最終的責(zé)任主體，但是，具體的供給方式可以由國家委托商業(yè)保險公司代理經(jīng)營。

3，地震基金采用委托保險公司代理方式經(jīng)營。地震保險保障基金是政策性質(zhì)，體現(xiàn)的是強制或半強制的政府公共管理能力，但是作為一個獨立的基金，其運行卻可以由國家委托商業(yè)保險公司承辦，即采用委托經(jīng)營的方式。政府公共管理最重要的是如何保證管理的效率，在管理過程中如何杜絕市場尋租帶來的效率損失。實現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵做法是：在基金的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置中，加大監(jiān)督力量，增強基金運行的透明度，使基金的所有人與基金的使用人在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計上分離。加強權(quán)利的制衡結(jié)構(gòu)設(shè)計。政府在財政、稅收和金融政策上給予支持，以利于建立和積聚適當(dāng)規(guī)模的地震保險基金，總準(zhǔn)備金的規(guī)模由地震發(fā)生的概率、震害損失率預(yù)測結(jié)果和地震保險責(zé)任等因素決定。作為基金的運營，看護保管只是一個方面，另一方面是基金的增值活動。作為保險公司，目前大的保險公司都是集團架構(gòu)的組織模式，在這樣的模式下，保險集團專設(shè)投資公司來加強資金的運用。地震保險保障基金委托保險公司來管理?？梢詼p少交易成本，節(jié)約交易費用，增加保險公司的收益。