檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的作用

梁曉杰

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,這一問題成為近幾年討論的一個(gè)熱點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟、對(duì)什么樣的案件可以提起公益訴訟、怎樣提起公益訴訟、在訴訟中處于什么地位等等一系列問題都值得我們進(jìn)行深入的探討,以找出其理論依據(jù),進(jìn)行合理化的程序設(shè)計(jì),使其科學(xué)、可行、合理。

一、檢察機(jī)關(guān)為什么可以提起公益訴訟

(一)檢察權(quán)的性質(zhì)

筆者認(rèn)為,我國(guó)的檢察權(quán)既不是單純的法律監(jiān)督權(quán),也不是司法權(quán),更不是行政權(quán)。在我國(guó),檢察權(quán)的權(quán)力內(nèi)容不僅包括法律監(jiān)督權(quán),而且包括公訴權(quán)。鑒此,如果要對(duì)我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)作出準(zhǔn)確定位,即應(yīng)以我國(guó)的憲政體制為背景,以承認(rèn)檢察權(quán)的獨(dú)立價(jià)值為前提,并在此基礎(chǔ)上做出科學(xué)的抽象和概括。其實(shí),簡(jiǎn)單來講,檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),它的權(quán)力包括法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性

公益訴訟的目的是為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,而且在公益訴訟中,國(guó)家干預(yù)的成分較大。公益訴訟包括公益公訴和公益私訴,檢察機(jī)關(guān)提起的毫無疑問屬于公益公訴。公益訴訟也理應(yīng)包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。本文僅探討民事公益訴訟。相對(duì)于對(duì)私益的保護(hù)而言,對(duì)公益的保護(hù)存在著訴訟機(jī)制的欠缺和訴訟主體缺位,這是民事訴訟法在對(duì)公權(quán)益保護(hù)和對(duì)私權(quán)益保護(hù)方面的失衡。

首先,據(jù)有關(guān)資料顯示,我國(guó)近十幾年來流失的國(guó)有資產(chǎn)達(dá)5 000億元,給國(guó)家利益造成極大損失。而這種流失不同于一般的貪污、盜竊,大多是在企業(yè)改制、資產(chǎn)重組,以及投資轉(zhuǎn)讓、財(cái)產(chǎn)處分等重大民事活動(dòng)中造成的。也就是說大多具有合法的民事流轉(zhuǎn)形式,并且都與企業(yè)負(fù)責(zé)人的違法違規(guī)行為直接相關(guān)。目前在我國(guó)行政管理無力、無序或不能行使權(quán)力的情況下,不可能依靠行政方式強(qiáng)制解決。如果不需要追究其刑事責(zé)任,或者即使追究了直接責(zé)任人的行政或刑事責(zé)任,但不足以挽回國(guó)家的損失,仍需要追究民事責(zé)任的,也只能由檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家名義通過民事訴訟解決。因此,檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)負(fù)有重要的職責(zé)。

其次,社會(huì)公益的保護(hù)。①比如環(huán)境污染的公害案件,環(huán)境污染造成生態(tài)環(huán)境惡化,自然資源枯竭,嚴(yán)重影響社會(huì)利益,影響可持續(xù)發(fā)展和人類生存,近年的環(huán)境污染致害事件明顯呈上升趨勢(shì)。因此,我們?cè)诔绦蛟O(shè)計(jì)時(shí),完全有必要設(shè)定代表公共利益的法律主體,而在我國(guó)所有的機(jī)關(guān)中,檢察機(jī)關(guān)是最適合的代表國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的訴訟主體。其他社會(huì)公益案件。②如不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、侵犯消費(fèi)者權(quán)益、損害公共設(shè)施及安全等損害社會(huì)公眾重大權(quán)益,而無人起訴的案件。這類案件中,受害者眾多而分散,影響到整個(gè)社會(huì)秩序和利益,在無人訴訟的情況下,由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)利益提起訴訟是必要的。

二、檢察機(jī)關(guān)如何提起公益訴訟

(一) 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟范圍的限定

筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的案件范圍應(yīng)具體限定在以下三個(gè)方面:

1.國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)案件及損害國(guó)家重大利益的其他案件。其中包括大、中型國(guó)有企業(yè)改制中引發(fā)的重大民事糾紛以及其他可能給國(guó)家、集體造成重大損失的民事侵權(quán)案件。

2.社會(huì)公益的保護(hù)。這類案件是指受害者眾多,具有廣泛的社會(huì)影響和危害面,且受害者勢(shì)單力薄,屬于弱勢(shì)群體,缺乏與對(duì)方進(jìn)行訴訟抗衡的必要的訴訟能力。包括環(huán)境污染的公害案件、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、侵犯消費(fèi)者權(quán)益、侵害眾多勞動(dòng)者權(quán)益、損害公共設(shè)施及安全等損害社會(huì)公眾重大權(quán)益的案件。

3.其他損害社會(huì)公益的案件。有學(xué)者認(rèn)為,還有一類案件,也可以由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟,即沒有起訴主體或主體不能親自行使訴權(quán)的人身權(quán)益性質(zhì)的案件。如父母侵害未成年子女權(quán)益案件、確認(rèn)婚姻無效案件等。筆者認(rèn)為,這類案件不宜由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟,因?yàn)檫@類案件所侵犯的不是社會(huì)公共利益,僅屬于個(gè)別公民的私益,民事訴訟中對(duì)于這類案件還是要本著尊重當(dāng)事人處分權(quán)的原則來處理。實(shí)踐中,如果當(dāng)事人確實(shí)由于經(jīng)濟(jì)、文化等客觀原因不能起訴的,可以由婦聯(lián)、學(xué)校等依據(jù)現(xiàn)行民訴法中的支持起訴原則來支持權(quán)益受損害的當(dāng)事人向法院起訴。所以,檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的案件范圍應(yīng)僅限于涉及公共利益的案件。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式

就目前世界各國(guó)的立法來看,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式主要有三種:第一,單獨(dú)提起。第二,參與提起。第三,共同提起。

筆者認(rèn)為基于中國(guó)的基本國(guó)情和相關(guān)規(guī)定來看,我國(guó)宜采用檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起和共同提起公益訴訟這兩種方式。對(duì)于參與提起,與我國(guó)民事訴訟法中的支持起訴原則具有同樣的形式和目的,再加以規(guī)定,不免有重復(fù)之嫌。

(三)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的法律地位

檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟,無論在有無實(shí)體權(quán)利主體參加下提起民事訴訟,都直接與對(duì)方當(dāng)事人產(chǎn)生直接的對(duì)抗關(guān)系,為保證民事訴訟平等對(duì)抗的基本結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性,檢察機(jī)關(guān)只能處于原告當(dāng)事人的法律地位。值得說明的是:

第一,檢察機(jī)關(guān)與實(shí)體原告的關(guān)系問題。檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起民事訴訟必然存在與實(shí)體原告的關(guān)系如何處理的問題。多數(shù)人主張,檢察機(jī)關(guān)只能是程序原告,在其提起訴訟后,由享有實(shí)體權(quán)利的原告按檢察機(jī)關(guān)的通知參加訴訟,由實(shí)體原告享有并實(shí)施放棄、變更訴訟請(qǐng)求、進(jìn)行和解等處分權(quán)利,檢察機(jī)關(guān)退居于訴訟監(jiān)督者的地位。但是,問題是如果享有實(shí)體權(quán)利的原告不參加訴訟,或雖參加訴訟卻濫用處分權(quán),則檢察機(jī)關(guān)就無法將訴訟進(jìn)行下去。也就是說,檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的行使要受享有實(shí)體權(quán)利的原告的限制。因此,上述主張不足為取。但這并不等于侵犯到了實(shí)體原告的訴權(quán),任何民事主體當(dāng)民事權(quán)益受到侵害時(shí),都享有訴權(quán)并有權(quán)提起民事訴訟,但當(dāng)其所受到的侵害不僅限于個(gè)人利益,而涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益時(shí),法律應(yīng)明確規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)享有職務(wù)上或公益上的訴權(quán)。賦予檢察機(jī)關(guān)民事訴權(quán)不等于剝奪實(shí)體原告的訴權(quán),實(shí)體權(quán)利主體仍然享有訴權(quán),但因涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益,實(shí)體原告訴權(quán)的行使應(yīng)依附于檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)行使。并且作為實(shí)體法律關(guān)系主體的實(shí)體原告還應(yīng)全面承擔(dān)判決結(jié)果。對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟,當(dāng)事人之間的和解或撤訴,也必須征得檢察機(jī)關(guān)的同意。

第二,檢察機(jī)關(guān)是否享有特殊權(quán)利的問題。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟只能是原告當(dāng)事人的身份,此時(shí),檢察機(jī)關(guān)與一般民事訴訟中的原告并無本質(zhì)的不同,其在訴訟中享有與原告相同的訴訟權(quán)利,承擔(dān)相同的訴訟義務(wù),因而不應(yīng)享有任何意義上的特殊權(quán)利。

三、結(jié)語

司法公正與司法效率被最高人民法院宣布為21世紀(jì)我國(guó)司法實(shí)踐的兩大主題。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政案件的檢察力度有待加強(qiáng),在立法上和司法實(shí)踐中更需積極探索監(jiān)督的途徑和方法。這是在民事訴訟中保證司法公正與司法效率的重要途徑。實(shí)現(xiàn)司法公正,需要建立、健全我國(guó)的司法監(jiān)督機(jī)制,而司法效率的實(shí)現(xiàn)則需要檢察機(jī)關(guān)對(duì)某些特殊民事案件有權(quán)提起訴訟或參與訴訟。美國(guó)法學(xué)家波斯納認(rèn)為,在一個(gè)資源有限的世界中,效益是公認(rèn)的法律價(jià)值。因此,適當(dāng)擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)干預(yù)民事訴訟的范圍,特別是增強(qiáng)其干預(yù)的主動(dòng)性,應(yīng)是司法改革的一項(xiàng)基本原則?！?編輯/穆楊)