教育券與高等教育改革

梁 灝

【摘要】受教育權是憲法規(guī)定的每個公民都享有的一項權利,但是由于各種原因,我國教育領域,尤其是高等教育方面還存在著許多遲遲不能解決的問題,比如一些大學招生時的地方保護主義,大學缺乏競爭等問題。要改變這種狀況有許多解決方案,但“教育券”政策可作為一種有益的嘗試。

【關鍵詞】教育券;競爭;地方保護主義

教育是國家發(fā)展的基石。當今世界,國際競爭的實質就是以科技和經(jīng)濟為基礎的綜合國力的較量。

科技競爭,歸根結底是人才的競爭,而人才的培養(yǎng)系于教育。無論是提高經(jīng)濟實力,國防實力,還是民族凝聚力,教育都基于基礎性地位。教育在現(xiàn)代化建設中具有先導性、全局性和基礎性的作用。我國是人口大國,教育振興直接關系到國民素質的提高和國家的振興,只有一流的教育,才有一流的實力,才能建設一流的國家。

1.現(xiàn)行高等教育體系存在的問題

我國現(xiàn)行的教育體系,在許多方面都出了問題,本文重點討論和提出建議的主要有以下三個方面,一是缺乏競爭活力,二是地方保護主義嚴重,三是國家財政投入不足。

1.1 缺乏競爭活力

在市場競爭的大浪潮中,教育,尤其是高等教育,似乎并沒有像市場經(jīng)濟一樣能激發(fā)出巨大的活力。究其根源,在于大學教育資源的配置幾乎都是完全由國家控制的,一所大學無論其表現(xiàn)如何,其每年的財政收入,幾乎都是固定的。一所大學,如果沒有重大政策的調整,或其他因素的變化,其在全國中的排名也不會發(fā)生重大的變化,招生的生源素質也會比較穩(wěn)定。在中國,大學基本上是行政系統(tǒng)的延伸機構,政府集產(chǎn)權,辦學,管理三權于一身,行政機構的運作觀念和習慣也從多方面制約著大學。在這樣的體制下,學校間缺乏競爭的動力,各學校也不會為了爭奪資源而想盡一切辦法,從而導致缺乏增強學校實力,提升學校名氣的直接動力,導致學校行政官僚主義盛行,自由學術氛圍日漸被市場經(jīng)濟所侵蝕,學校缺乏活力,大學生也由于缺乏正確的指導而日漸迷茫。

1.2 地方保護主義嚴重

高等教育的學府不是哪個省單獨辦的,而是用全國所有合法納稅人的稅金辦起來的,所以必須公平公正地對各省進行招生,不然,如何建設社會主義和諧社會?發(fā)展經(jīng)濟重在教育,科技創(chuàng)新離不開高素質人才,而高等教育的發(fā)展更為地方經(jīng)濟的發(fā)展提供了智力支持和人才保障。沒有人才作為支撐,又如何平衡地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展?教育公平是和諧社會的實現(xiàn)途徑,有了教育機會均等,有了教育過程的公平,社會弱勢群體才有通過知識改變命運的可能,社會各階層才有通過知識改變命運的可能,全社會才能充滿活力,安定有序,而不至于讓社會弱勢群體無路可走,乃至鋌而走險。

大學要有大氣度,要有兼容并蓄,海納百川的氣度,沒有這種氣度,我們又怎能建設世界一流的高等院校?例如哈佛的招生原則——有才能則入,正是這種精神使哈佛一直引領世界科技發(fā)展的潮流,也正是這種精神,使她成為世界首屈一指的大學。我們一定要通過各種各樣的途徑創(chuàng)造一個公平的大學招生制度,培養(yǎng)一種真正公正的社會環(huán)境。

1.3 國家財政投入不足

中國高等教育從90年代的完全免費,發(fā)展到今天中國高校學費至少是5000元一學年的高收費,說明學生及其家長對高等教育的支出在高速增長,高校收費中呈現(xiàn)出增長速度過快,收入標準太高,學費在高校經(jīng)費來源中的比例偏大等特點。另一方面,中國政府對教育經(jīng)費的支出占GDP比重卻始終低于世界平均水平。在經(jīng)濟國際化和全球化的進程中,高等教育將以其特有的方式發(fā)揮社會服務功能,促進經(jīng)濟發(fā)展,并成為國家現(xiàn)代化和實踐民主政治理想的工具,所以,國家是高等教育的直接的、最大受益者,高等教育仍將是以政府投資為主。即使是遵循市場經(jīng)濟“誰受益誰付款”的思想,政府也是高等教育的主要和重要受益者,政府應在其受益范圍內(nèi)支付高等教育費用。所以,政府永遠是高等教育的主要投資者,而且無論高等教育如何采取多種渠道籌措經(jīng)費,政府也不可以減少自己作為主要投資者的義務和責任。由此可見,國家在教育經(jīng)費的投入方面負有不可推卸的責任。

2.教育券

2.1 教育券的起源

教育券最早可追溯到經(jīng)濟學家弗里德曼的主張。1955年,美國經(jīng)濟學家弗里德曼在一篇文章中論述政府在教育中的角色,提出了學券制(school vouchers),建議把競爭引入公立學校體系,在“學券”的流動中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,醫(yī)治公立學校的“集權過度癥”,適當遏制教育官僚主義的滋長。1962年,該文被收入弗里德曼的著作《資本主義與自由》。此后,教育券概念得以廣泛傳播。

教育券是一種政府發(fā)給家長的票證,這些票證代表政府的教育經(jīng)費,家長可使用票證和他們自愿增加的金額自由選擇被批準的學校,學校則拿教育券換取教育經(jīng)費。這種制度改變了以往教育經(jīng)費由政府直接到學校的經(jīng)費撥款模式,而是把家長和學生引入這一過程,從而使家長和學生在享受教育服務時有更多的權利,同時也會刺激學校辦學的積極性,引發(fā)學校之間的競爭,優(yōu)化教育資源的配置,提高教育效率。

2.2 教育券的操作

我們可以運用市場競爭機制的原理,設計教育券,以實現(xiàn)教育資源市場化,實現(xiàn)教育資源相對公平,具體操作如下:

(1)把國家對大學教育財政支出分為兩部分,以三七分,國家掌控三成,七成用來設計教育券。

(2)在七成教育經(jīng)費中,五成按各省考生比例平分到各省,兩成按各省經(jīng)濟比例平分到各省,以廣東為例,廣東每年獲得的教育經(jīng)費撥款為:廣東高考人數(shù)/全國高考人數(shù)×五成教育經(jīng)費+廣東GDP/全國GDP×兩成教育經(jīng)費。

(3)高考結束后,各省列出一本學生名數(shù),各省按所獲教育經(jīng)費設置教育券。

(4)各省按分數(shù)設計教育券,一人一張教育券,一本分數(shù)為設計教育券的最低分數(shù),每張教育券所代表的金額不同,一般來說,分數(shù)越高,教育券所代表的金額越大,一本分數(shù)線所代表的教育券金額最低。

(5)考生憑三個條件進入大學,一是分數(shù),二是教育券,三是學費。

(6)學校憑教育券兌換國家教育資金。

2.3 教育券設計的最終目的

教育券的設計,是為了通過引入市場競爭機制,配置資源,調整結構,改善政府出力方式,提高高等教育的質量和效率,讓一個學校的財政,與其在社會中的聲譽和實力掛鉤,學校必定想盡各種辦法提高自己的聲譽和綜合實力。高校之間為了爭奪優(yōu)秀生源,爭取更高額的教育券,會相互競爭。教育券的設計意味著:學生(及家長)根本無須了解學校的“利潤率”的高低,而是關注哪個學校的效率高,自己可以因此獲得更加值得的學問。那些成本高的學校,必然被淘汰。最終受益者,必然是學生。也就因此省略了教育部出動龐大團隊,勞民傷財、像模像樣地調查“大學生培養(yǎng)成本”的行為。

2.4 教育券設計的分配比例

2.4.1 本質是國家對高等教育投入經(jīng)費的另一種分配

市場競爭,有利于提高效率。有學者提出了教育產(chǎn)業(yè)化理論。教育產(chǎn)業(yè)化,就是把教育當作產(chǎn)業(yè)來辦,鼓勵社會辦學,以引入市場競爭機制。教育市場化也存在許多不足之處,教育市場化易造成國有資產(chǎn)的轉移,流失,同時,伴隨著收費的提高,使貧窮子女難以享受優(yōu)質教育資源。教育市場化容易成為政府放慢教育投入的借口。市場化后的教育浸潤商業(yè)文化,易使教育失去它本身固有的價值,即教育對個人和社會發(fā)展所具有的基本價值。教育產(chǎn)業(yè)化往往導致教育貴族化,有錢人就能買到優(yōu)質教育,貧困者就無法享受優(yōu)質教育,那么“八年大計,教育為本”無從體現(xiàn)。教育產(chǎn)業(yè)化,如果沒有相關成熟的與之相適應的配套機制的話,教育產(chǎn)業(yè)化就會畸形發(fā)展。

2.4.2 五成經(jīng)費按人口比例劃分為體現(xiàn)公平考慮

在中國,對高考制度中存在著“分數(shù)面前人人平等”和“機會面前人人平等”的質疑,教育券的資金分配設計,就很好的解決了這個問題。每個考生只要考上一本,就有權獲得教育券。這樣,每個大學在招生時,就不會只考慮以招本地考生為主,都會把招生名額盡可能的放到分數(shù)越高,教育券免面值越大的地區(qū),打破地方保護主義。以上海為例,如果復旦大學招生以上?？忌鸀橹?而不是綜合考慮全國各地考生情況,其財政經(jīng)費必然會少很多,處于增加財政收入的考慮,學校會以考生教育券面額和高考考試成績作為重要參考依據(jù),綜合考慮,全盤打算,這樣,就有效地抑制了地方保護主義。

2.4.3 兩成經(jīng)費以各地GDP比例按比重發(fā)放

一般來說,經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū),其教育也就越發(fā)達,考生素質也就越高,北京上?？忌乃刭|,在高考相同的排名下,總的來說的確比經(jīng)濟落后的考生要高,若經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟落后地區(qū)的考生享有平等的、無差別的待遇的話,對經(jīng)濟發(fā)達的考生是不公平的。如果只按人口比例發(fā)放教育經(jīng)費而忽視各地考生素質的差別,這樣又是另一種不公平。高考成績中在上海排第500名,其素質也往往比在某些欠發(fā)達省份排第500名的素質要高。按各地經(jīng)濟比重發(fā)放教育經(jīng)費,經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū),獲得的教育經(jīng)費也就越多,其考生在相同排名的情況下他們的教育券的面值也就越大。這樣就有力的保障了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)考生的利益。一個省考生獲得教育機會優(yōu)與劣,與當?shù)亟?jīng)濟掛鉤,也督促各省要大力發(fā)展經(jīng)濟。只有大力發(fā)展生產(chǎn)力,才能使考生獲得更優(yōu)越的教育資源,在廣大人民群眾的監(jiān)督和社會各組織的壓力下,能充分調動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

2.4.4 國家掌控三成教育經(jīng)費

凡是市場競爭,都有一定的局限性,國家所掌控的三成教育經(jīng)費,可以彌補市場競爭的缺陷,發(fā)揮國家強有力的宏觀調控作用。競爭,必然意味著有些高校會在競爭中處于不利地位,甚至獲得的教育經(jīng)費會不夠維持正常的學校運轉。對于那些在競爭中失利獲得很少教育資源的高校,為維持其學校運轉,適當補充一定的經(jīng)費。此外,國家掌控三成教育經(jīng)費,有利于發(fā)揮黨對高校的領導,始終發(fā)揮黨在新時期中國教育的先鋒作用。

2.5 教育券設計的目的

設計教育券的目的在于激發(fā)各高校競爭的積極性,教育券使得學校的教育經(jīng)費與學生的分數(shù)掛鉤,這樣也就使教育券與學校領導與廣大教職工的工資掛鉤。學校為了招收優(yōu)秀學生,必須做到以下三點:

2.5.1 學校的聲譽要比其他學校好

學校的財政收入終究靠高素質的學生獲得,學校為了吸引那些分數(shù)較高的學生,一定會努力提升學校名氣提高學校各專業(yè)及綜合實力在全國的排名,以吸引考生的眼球。學生是學校產(chǎn)品的載體,學生終有一天會帶著所學知識技能進入社會,但他們與學校的這種連帶關系卻是永遠都存在著的,他們在工作崗位上體現(xiàn)出的能力素質代表著學校的辦學水平和教育質量。因此學校聲譽提升需要依賴學生這個群體,教育塑造好學生對學校自身也是十分必要的,所以學校要培養(yǎng)學生良好的行為品質,樹立學生自立的生活習慣,激發(fā)他們求知的興趣和欲望,強化學生的專業(yè)知識和職業(yè)技能,培養(yǎng)他們的競爭意識和進取精神,增強學生適應社會的競爭能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

2.5.2 改善學校風氣

學生是學校聲譽的載體,學校如果能改善學校學術氛圍,促進管理體制改革,減少冗員冗政,建立信息公開、社會參與的民主管理體制,降低教育成本,提高效率,確實以人為本,從學生利益角度出發(fā),潛移默化地培養(yǎng)學生的愛校情懷,使一個學生對其所在學校滿意的話,那么學生一定會回到家鄉(xiāng)進行宣傳。尤其是山區(qū)農(nóng)村地區(qū),大學生作為該地區(qū)為數(shù)不多的精英人才,他們的認同必定會在該地區(qū)產(chǎn)生重要的影響,使學校能夠像公司一樣注重長期顧客的培養(yǎng)。

2.5.3 提高學校培養(yǎng)出來的學生自身就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力

建立大學的目的,在于培養(yǎng)出與社會主義現(xiàn)代化建設相適應的人才。如果一個學校培養(yǎng)出來的學生不能與社會相適應就是該學校的失敗,這樣就會嚴重影響學校的聲譽。其實現(xiàn)在的考生在選擇大學的時候,大部分學生并不是考慮哪所大學適宜搞學術研究,而是哪所大學畢業(yè)后更容易找工作,拿更高的薪水,取得更高的地位。如果一個學校能確實培養(yǎng)出社會所需要的人才,其畢業(yè)生能確實擁有其他學校難以匹敵的競爭優(yōu)勢,那么該學校也不會被所謂的綜合排名之類的評價束縛太多,學校也就能招收更優(yōu)質的生源,一個良好的社會評價會成為學校發(fā)展的長期動力。如果學校在就業(yè)率問題上造假,一旦被媒體等組織曝光宣傳,必損毀學校聲譽,造成學校直接的財政損失,而且是很常一段時間的財政損失。

在以上三點的共同作用下,高等院校將會更加專注于提高教學質量,有利于培養(yǎng)各種高素質拔尖人才,尤其在學術研究方面,也有利于培養(yǎng)世界級的大師。在教育制度的改革中發(fā)揮著不可估量的作用?？傊?學校不會做一切有損其名譽和實力的事。

3.關于教育券制度輔助制度

教育券制度本身也是有缺陷的,也存在一些問題,為解決這些問題,必須設置相應的輔助制度,確保教育券制度發(fā)揮最大的效力。那教育券存在哪些問題呢?我們又應該如何解決這些問題呢?

3.1 只對一本考生發(fā)放教育券

二本以下的大學,其財政收入大部分都是地方政府撥給的,教育券的設計是以國家教育經(jīng)費為基礎的。當然,一本大學也存在地方政府財政支持的情況,這就要求國家要收歸地方政府投入一本大學的教育經(jīng)費,這樣由國家統(tǒng)一設計的教育券才有意義,才能保證各高校平等競爭。有的地方由于高校云集,很多一本大學,比如北京,這些高校主要依賴國家財政支持,有的地方高校相對較少,但經(jīng)濟又發(fā)達,比如廣東,這些高校除了獲得國家財政支持外還獲得省政府的大力支持。如果不收歸地方對一本大學教育投入的那些經(jīng)費的話,只是以現(xiàn)有的國家教育經(jīng)費去分配的話,對北京等地又是不公平的。一本以下的大學仍由地方財政支持,如果一本以下的大學也能爭取到一本分數(shù)線以上的學生,并獲得這些學生的教育券的話,這些大學并不可以向國家兌現(xiàn)教育經(jīng)費。如果一本以下的大學爭取一本分數(shù)線以上的學生超過一定數(shù)量的話,那么可以申請成為一本大學。反之,如果一本大學連續(xù)幾年(例如,可規(guī)定為三年)都沒能爭取到一定數(shù)量的一本分數(shù)線以上的考生的話,那么這樣的大學也應該自動地降為二本大學。二本大學升為一本大學后,就能自由競爭教育券,并憑教育券自由兌換教育經(jīng)費,但不能再獲得地方政府教育經(jīng)費的支持,如果一本大學降為二本大學,那么該大學就不能兌換教育券了,但能獲得地方財政的支持。那些二本大學招收的一本分數(shù)線以上的學生,由于不能向國家兌付教育經(jīng)費,那么在七成的制作教育券的經(jīng)費中,會有一部分剩余,這一部分由國家控制,作為宏觀調控以彌補市場競爭的缺陷。正因為二本大學經(jīng)過自己的努力可以升為一本大學,一本大學不努力改善自己會將為二本大學,在這種激勵和懲罰性機制中,能夠最大限度地調動各高校積極競爭的活力。

3.2 教育券在全球金融危機的大背景怎樣發(fā)揮功能

目前,中國外向型企業(yè)主要面臨外需不足,企業(yè)虧損嚴重的情況,政府為保證經(jīng)濟平穩(wěn)過渡,經(jīng)濟增長速度不至于下滑過快,提出要以拉動內(nèi)需來拉動經(jīng)濟的要求。政府在努力地解決目前人民面臨的醫(yī)療、住房、教育三大壓力,力圖建立一個完善的社會保障體系。只有解決人們的后顧之憂,才能激發(fā)人們的消費需求。

在設計教育券的過程中,可以讓每一張教育券抵一定的學費,以減輕學生們的學費壓力。比如,可以規(guī)定按高考排名分五個等級,不同等級可以抵的教育費用不同。比如。領第一等級教育券的學生其教育券可抵消3000元學費,領第二等級教育券的學生其教育券可抵2500元學費,領第三等級教育券的學生其教育券可抵2000元學費,領第四等級教育券的其教育券學生可抵1500學費,領第五等級教育券的學生其教育券可抵1000學費。這樣,就能有效地緩解家長們學費壓力,即體現(xiàn)了責任政府的職能,又有效地解放了人們的消費需求。用教育券抵學費的方案,在國家再次配置資源中,更加注重了公平原則,實現(xiàn)國家公共資源由富裕流向貧困。當然,這也需要國家加大對高等教育的投入,在教育投入方面與國際接軌。

在教育券抵學費的設計中,最好,而且應該要有等級差別。如果不同分數(shù)的考生領的教育券抵相同的學費而沒有差別對待的話,那么對分數(shù)較高的學生又是一種不公平,教育券就沒能最大限度地起到激勵作用。教育券存在的等級差別,可以激發(fā)學生在高中時代發(fā)奮讀書的動力。在貧困生中,讀書就能直接改變命運。這種設計方案,可以把考生高考與考生的直接利益聯(lián)系在一起。一般來說,人們對短期直接利益的渴求比長期間接利益要高,這種短期直接利益更能調動人們的積極性。

同時,在設置教育券中還要規(guī)定,二本大學招收的一本分數(shù)線以上的學生也能抵消教育券相對應的學費。在這一方面,不應該區(qū)別對待。每個考上一本分數(shù)線的考生是憑實力考上取得的,教育券抵的那一部分學費是對考生實力的認證。而且在出于拉動內(nèi)需的考慮,也應該這樣做。

3.3 區(qū)別對待理工科專業(yè)和其他專業(yè)

一般來說,理工科專業(yè)由于其特殊的專業(yè)要求,其所需要的經(jīng)費會比其他專業(yè)要多得多。理工科專業(yè)往往需要許多成本昂貴的大型的設備,而文科專業(yè)卻沒這方面的需要。如果對不同專業(yè)同等對待的話,那么對那些理工科專業(yè)就顯得不公平。所以我們在設計教育券的時候要規(guī)定,凡是理工科專業(yè)學生的教育券,該學?？梢韵驀覂陡峨p倍的教育經(jīng)費,這樣就能更好地照顧理工科專業(yè)學生的利益,也對國家在設計教育券的時候提出了更加高的要求。雖然這種設計不盡合理,因為不同專業(yè)所需要的成本不盡相同,不可能文科和理工科的成本比例就是1:2,這也需要發(fā)揮國家的宏觀調控。

3.4 嚴厲禁止收買教育券的現(xiàn)象發(fā)生

一些生源質量差的學校會不會用錢去購買或以優(yōu)厚條件吸引高分學生?首先,高分學生的教育券比低分學生的教育券有一個面額差,如果學校用錢去購買高分學生一般不會超出這個差值,其次,高分學生在進行選擇時也會做考慮,如果自己的分數(shù)與想招收自己的學校的名氣實力嚴重不相符的話,或者學校出資遠未滿足自己的要求的話,學生也不會去干傻事的。綜上兩點,學生被收買的可能性不大。但也不排除這種情況的出現(xiàn),原則上要反對這種擾亂市場競爭的行為,通過完善立法,嚴厲禁止收買現(xiàn)象的發(fā)生。在立法的過程中,可以由各高校相互監(jiān)督,如果一學校發(fā)現(xiàn)另一學校有用錢收買高分學生的現(xiàn)象,有權揭發(fā)或起訴,如果被證實情況屬實,那么該學校有權獲得被揭發(fā)或起訴的學校招收該學生的教育券面值的雙倍金額,作為鼓勵。

3.5 教育券的技術要求和實施教育券的阻力

教育券實施所遇到的最大問題,在于各省獲得教育經(jīng)費后如何設置教育券的問題,也就是各省高考后不同分數(shù)對應的教育券的金額是多少。這需要教育部專業(yè)人士解決。這里,我提出一個建議,不同分數(shù)所代表的教育券面額要有一個合理差距。這個面額差不能太小,太小的話就不能調動各高校競爭的積極性,面額差也不能太大,太大的話就會造成各高校財政收入差距太大,導致另一種不公平。

教育券計劃,實質上就是對利益的重新分配。既然涉及到利益重新分配的問題,在實施過程中就必然會遇到強大的阻力。

教育券有助于打破地方保護主義,但地方保護主義本身就是一股強大的阻力。雖然設置了兩成的經(jīng)費按各地經(jīng)濟比重分配,但對某些地區(qū)來說,其損失的利益仍然是很大的。

該計劃的第二個阻力來自各高校,尤其是享受國家財政資源較多的高校,比如“211”和“985”工程的大學。實行教育券制度,架空了“211”和“985”工程。國家不存在重點支持對象,所有學校一律平等。教育券的實行使得國家重點支持改為學生重點支持,誰能爭取更多的面值更大的教育券,這些學校就有更多的資金搞學術研究。但現(xiàn)在實行教育券制度后這些高校居然要和一般的大學相互之間進行競爭,各既得利益高校的校長們也不愿意像公司老板一樣折騰,對他們來說,多一事不如少一事。當然,這只是一種可能,其實教育券的最大好處之一也就是一個高校如果努力競爭,財政便能獲得很大的收入,在爭奪利益面前,各高校是不會讓步的。

該計劃的最大阻力,來自教育部。一般來說,在中國,上級往下級撥款,往往會受到層層官員的挪用貪污。教育券設計,把資金直接給了學生,教育部所掌握的資源就大大減少,有效地抑制了腐敗,打擊了某些官員的利益。這些利益受損的官員,將成為教育券能否推行的最大阻力之一。