我國(guó)地方政府實(shí)施雇員制的困境及對(duì)策

鄒文杰 石曉燕

【摘要】政府雇員制作為一種新型的人事制度,與新公共管理理念相一致, 符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則,體現(xiàn)了現(xiàn)代官僚制的功績(jī)制、契約制精神,成為公共人事制度改革的重要內(nèi)容。本文在界定雇員制特征的基礎(chǔ)上,指出我國(guó)地方政府實(shí)施雇員制的困境,并剖析其原因,進(jìn)而提出促進(jìn)政府雇員制與現(xiàn)行公務(wù)員制度相接軌的設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】政府雇員制;公務(wù)員;困境;對(duì)策

政府雇員制是指政府為吸引社會(huì)優(yōu)秀人才、降低行政成本、提高行政效率,以契約形式招聘和管理技術(shù)人才或輔助人才的人事制度,于上世紀(jì)末在西方國(guó)家普遍實(shí)施。近年來(lái),作為舶來(lái)品的“政府雇員制”在我國(guó)各地迅速推行。政府雇員在政府機(jī)關(guān)中的特殊身份、按市場(chǎng)定價(jià)的工資待遇以及合同約定權(quán)利、義務(wù)等特征,備受公眾矚目。如何使雇員制本土化,更符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要,是亟待解決的問(wèn)題。

1.我國(guó)地方政府實(shí)施雇員制的概況

隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織,社會(huì)事務(wù)日漸增多,地方政府為更好地完成行政管理和服務(wù)事務(wù),開(kāi)始嘗試彈性化的用人手段,引入雇員為其服務(wù)。政府雇員指面向社會(huì),以合同形式聘用的為政府工作的法律、管理、金融、外貿(mào)、信息、高新技術(shù)等領(lǐng)域的高端人才及從事輔助性工作的低端人才。2002年吉林省率先嘗試政府雇員制,2003年,全國(guó)很多地方,如上海、武漢、無(wú)錫、長(zhǎng)沙、珠海、青島、蕪湖、深圳等地也紛紛開(kāi)始試行。[1]

由于政府雇員制在我國(guó)尚屬新生事物,絕大多數(shù)地區(qū)采取政府令形式加以規(guī)范,也有一些地區(qū)由黨委和政府聯(lián)合發(fā)文予以規(guī)定,而很少經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)和同意,在實(shí)施中體現(xiàn)了較多隨意性和差異性:一是依工作崗位及任職資格條件不同,政府雇員分類不完全相同。一些地方如吉林省將政府雇員分為一般雇員、高級(jí)雇員和資深高級(jí)雇員三類;而另一些地方,如珠海和深圳等地,則將雇員分為普通雇員和高級(jí)雇員兩類。二是政府雇員是否占用編制規(guī)定不同。大部分地區(qū)的政府雇員不具有行政職務(wù),不行使行政權(quán)力,不占用政府編制,而深圳、廣州越秀區(qū)及北京海淀區(qū)的政府雇員則占用編制。[2]

除以上差別,總體來(lái)看,我國(guó)地方政府雇員制具有以下共同特征:一是契約化的用人方式。依據(jù)部分省市出臺(tái)的雇員管理辦法,政府機(jī)關(guān)在擬訂和審定招聘計(jì)劃后,可采取專家推薦、公開(kāi)考試、個(gè)別選考等多種方式進(jìn)行招考。人選確定后,政府與雇員按平等自愿、協(xié)商一致原則簽訂雇傭合同,規(guī)定雙方權(quán)利義務(wù),明確雇傭期限及續(xù)聘條件。[3]通過(guò)彈性化和靈活化的方式,可避免行政人員招錄上嚴(yán)格資格條件限制和繁瑣的錄用程序,拓寬社會(huì)優(yōu)秀人員任職政府的渠道,從而實(shí)現(xiàn)政府與工作人員由身份到契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變。二是服務(wù)化的工作理念。政府雇員制視政府為雇主,雇員以自身智能、技能和體能為政府服務(wù),按業(yè)績(jī)領(lǐng)取報(bào)酬,并根據(jù)考核結(jié)果決定去留。如此一來(lái),具任政府公職轉(zhuǎn)變?yōu)榘磩趧?dòng)合同領(lǐng)取報(bào)酬的職業(yè),雇員職業(yè)生涯與其工作好壞掛鉤,能促使其更加關(guān)注公眾需求和偏好,淡化“官本位”思想,凸顯服務(wù)意識(shí)、職業(yè)意識(shí)和法治意識(shí)。三是市場(chǎng)化的薪酬構(gòu)建。市場(chǎng)模式強(qiáng)調(diào)商業(yè)性價(jià)值,根據(jù)雇員在市場(chǎng)可能贏得的收入,參照私營(yíng)部門標(biāo)準(zhǔn)給付薪水,拉開(kāi)了工資檔次。從事技術(shù)性工作的政府雇員工資水平高于公務(wù)員的薪水,年薪從數(shù)萬(wàn)至數(shù)十萬(wàn)不等;較低層次輔助性人員的薪酬與人才市場(chǎng)接軌,與市場(chǎng)價(jià)持平。

2.我國(guó)地方政府實(shí)施雇員制的困境及其原因

民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代文化是雇員制實(shí)施的土壤。在我國(guó),受種種現(xiàn)實(shí)條件的制約,地方政府雇員制在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題,發(fā)人深思。

2.1 地方政府實(shí)施雇員制的困境

2.1.1 高薪雇員與納稅人負(fù)擔(dān)的困境

政府雇員從事臨時(shí)性、應(yīng)急性工作,不具有公務(wù)員的身份優(yōu)越感和職務(wù)穩(wěn)定性,對(duì)其最具吸引力的是政府許以的高薪。原本,我國(guó)政府公務(wù)員規(guī)模就已十分龐大,據(jù)有關(guān)人員統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前靠財(cái)政供養(yǎng)的人員總數(shù)達(dá)到了5000多萬(wàn),官民比例約為1:26,且近年來(lái),公務(wù)員待遇逐年提升,巨大的行政支出都源自地方財(cái)政,最終由納稅人負(fù)擔(dān)。如今,有些政府雇員的薪酬又遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出公務(wù)員的幾倍至十幾倍收入,例如吉林省政府雇員年薪最高為20萬(wàn)元,無(wú)錫高達(dá)50萬(wàn)元,“高薪”一度成為雇員的代名詞。而且,在財(cái)政收入一定的情況下,財(cái)政工資支出越大,用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)福利方面的資金相對(duì)減少,可能引發(fā)政府的社會(huì)合法性危機(jī)。

2.1.2 政府雇員與公務(wù)員的協(xié)調(diào)困境

從行政系統(tǒng)外招聘人員是對(duì)相對(duì)封閉公務(wù)員系統(tǒng)的一個(gè)沖擊。日常工作中,如何促使雇員與公務(wù)員分工協(xié)作,融洽共事也是一個(gè)棘手的問(wèn)題。如處理不當(dāng),會(huì)造成行政機(jī)關(guān)資源的內(nèi)耗,削弱政府的執(zhí)行力?，F(xiàn)實(shí)中,政府雇員由于被短期雇傭,對(duì)所服務(wù)的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有歸屬感,無(wú)法形成對(duì)組織的忠誠(chéng)和完全的奉獻(xiàn)精神;而公務(wù)員則認(rèn)為雇員同自己分粥,不僅會(huì)產(chǎn)生排外思想,對(duì)其進(jìn)行抵觸,而且會(huì)消極怠工,將難題和責(zé)任推給雇員,卻將工作成果和榮譽(yù)攬為己有。雙方責(zé)權(quán)利的失衡,會(huì)造成雇員的心理落差,處境尷尬。

2.1.3 政府雇員人力資源開(kāi)發(fā)管理的困境

在雇員招錄方面,地方政府大多未通過(guò)科學(xué)的人力資源規(guī)劃和工作分析就盲目擬定招聘計(jì)劃,在招聘程序、方式和方法上未建立起嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的制度,易產(chǎn)生拉關(guān)系、走后門等腐敗現(xiàn)象,任人為親。更有甚者,會(huì)造成行政機(jī)關(guān)變相增人,違背雇員制的初衷。而且,地方政府較少關(guān)注雇員能力的再培養(yǎng)和潛力的再開(kāi)發(fā),不利于人才的持續(xù)發(fā)展。此外,在人員激勵(lì)方面,雇員只享受一定的薪金和社會(huì)保險(xiǎn),無(wú)其他福利待遇,職務(wù)無(wú)法正常晉升。又因由用人單位對(duì)其進(jìn)行考核,如沒(méi)有一套科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估機(jī)制,易形成領(lǐng)導(dǎo)人主觀意志占上鋒,導(dǎo)致雇員工作積極性受挫,短期行為時(shí)有發(fā)生。

2.2 產(chǎn)生困境的原因分析

2.2.1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度制約著雇員制的運(yùn)行

在我國(guó),目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá),人才市場(chǎng)建設(shè)相對(duì)落后,尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的人才大市場(chǎng)。某些地方和部門為了局部利益,設(shè)置壁壘,阻礙了人才自由流動(dòng)。又由于包括價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制不健全,往往造成雇員薪酬按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算存在某種程度的失真,出現(xiàn)偏差和不對(duì)等,且不能根據(jù)市場(chǎng)的快速變化及時(shí)、合理地調(diào)整雇員的薪酬,平等交換難以實(shí)現(xiàn),浮動(dòng)薪酬制實(shí)施較難。

2.2.2 傳統(tǒng)行政文化影響著雇員制存在的心理認(rèn)同

中國(guó)傳統(tǒng)儒家思想倡導(dǎo)“大一統(tǒng)”,尊卑有序。等級(jí)觀念根深蒂固,影響人們對(duì)處于超然地位的政府雇員異質(zhì)身份的認(rèn)可,同時(shí)制約了雇員應(yīng)有的不唯上、只唯實(shí)的工作態(tài)度。加之集權(quán)思想強(qiáng)調(diào)權(quán)威與服從,這與雇員制凸顯自主意識(shí),強(qiáng)調(diào)自我能力,維護(hù)個(gè)人權(quán)利的理念相沖突,雇員的獨(dú)立、自主受到束縛。更有甚者,長(zhǎng)期以來(lái)形成的“不患寡而患不均”思想,使人們對(duì)雇員的高薪提出質(zhì)疑。

2.2.3 我國(guó)現(xiàn)行行政體制與雇員制存在某種程度的不相容

在我國(guó),行政機(jī)關(guān)普遍實(shí)行“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”,雇員只對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé),在法治尚不健全的情況下,難免出現(xiàn)人治現(xiàn)象,政府雇員變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)人的雇員,使該制度扭曲、變形。而且,外聘雇員也可能造成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人力資源的閑置、浪費(fèi)。另外,尤為值得注意的是,公務(wù)員代表行政機(jī)關(guān)履行職責(zé),因行政職務(wù)關(guān)系,行為后果由所在機(jī)關(guān)承擔(dān);而雇員與行政機(jī)關(guān)之間是勞動(dòng)合同關(guān)系,雇員違法行為后果由本人承擔(dān),這實(shí)際上為政府逃避責(zé)任找到了開(kāi)脫的理由,易出現(xiàn)對(duì)公眾無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。

3.我國(guó)實(shí)施政府雇員制的對(duì)策

針對(duì)雇員制實(shí)施中存在的困境,我國(guó)地方政府應(yīng)認(rèn)真分析,因地制宜,創(chuàng)造條件,慎重推行。

3.1 重塑現(xiàn)代型的中國(guó)行政文化

確立雇員制實(shí)施的文化基礎(chǔ),應(yīng)大力推進(jìn)行政文化的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,使廣大公民摒棄傳統(tǒng)行政文化的束縛,積極參與到國(guó)家事務(wù)的管理和服務(wù)中來(lái)。首先,培育參與型的行政文化,為社會(huì)優(yōu)秀人才任職政府提供契機(jī)。通過(guò)參與型行政文化建設(shè),提高公民的參與意識(shí),樹(shù)立政府的開(kāi)放理念,打破行政系統(tǒng)的封閉、僵化,促使公務(wù)員隊(duì)伍與社會(huì)人員之間實(shí)時(shí)進(jìn)行“能量交換”,將政府急需的優(yōu)秀人才納入政府事務(wù)管理之中。其次,倡導(dǎo)效能型行政文化,為政府短期雇傭人員提供合理性。效能型行政文化要求政府進(jìn)行成本——產(chǎn)出的核算,提高行政效率和效益。對(duì)部分行政人員實(shí)行短期雇傭而非終身包養(yǎng),不失為節(jié)約成本,提高效率的一大途徑。再次,發(fā)展自主型行政文化,促進(jìn)人員擇業(yè)自主。隨著公民民主和自主意識(shí)的日漸高漲,自主型行政文化會(huì)促使社會(huì)所有成員,包括行政人員在內(nèi),在法律范圍內(nèi)進(jìn)行從政與改業(yè)之間的利益權(quán)衡,自由流動(dòng),并獨(dú)立自主處理本職范圍內(nèi)的一切事務(wù),實(shí)現(xiàn)自主決策、自由行動(dòng)、自我承擔(dān)責(zé)任,真正體現(xiàn)人格上的獨(dú)立性。

3.2 促進(jìn)政府雇員與國(guó)家公務(wù)員的制度銜接

在當(dāng)前我國(guó)行政管理改革不斷趨向國(guó)際化、全球化的背景下,遵循市場(chǎng)化、契約化用人理念的政府雇員制其實(shí)與現(xiàn)行公務(wù)員制度并不相違。首先,政府雇員制與公務(wù)員制度的終極目的一致。[4]公務(wù)員制度的初衷是造就一批素質(zhì)高、作風(fēng)硬、能力強(qiáng)的公務(wù)員隊(duì)伍為國(guó)家和社會(huì)服務(wù)。但隨著社會(huì)事務(wù)日益增多,政府面臨一些內(nèi)部公務(wù)員難以勝任的專業(yè)性工作或雖可由公務(wù)員完成但代價(jià)卻相對(duì)較高的輔助性工作,從社會(huì)上招募優(yōu)秀人才可及時(shí)、高效完成任務(wù),實(shí)現(xiàn)特定的公共管理和服務(wù)的既定目標(biāo)。其次,聘任制公務(wù)員與政府雇員具有相似性。兩者都以公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則從社會(huì)上招募人員從事政府機(jī)關(guān)中專業(yè)性較強(qiáng)或輔助性的工作,而且短期聘用及浮動(dòng)工資制適應(yīng)高層人才流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn),可形成廣納群賢,人盡其才,能上能下,充滿活力的用人機(jī)制。據(jù)此,筆者認(rèn)為,依據(jù)我國(guó)國(guó)情,可采取“兩步走”的方式實(shí)現(xiàn)雇員與公務(wù)員的制度銜接。第一步,現(xiàn)階段條件下,可將政府雇員納入我國(guó)公務(wù)員制度中聘任制公務(wù)員范疇,使之成為完善公務(wù)員制度的一項(xiàng)體制內(nèi)制度。在此基礎(chǔ)上,推進(jìn)公務(wù)員的分類管理,制定科學(xué)合理的崗位設(shè)置及用人規(guī)劃,對(duì)以雇員為主的技術(shù)類公務(wù)員采取與綜合管理類、行政執(zhí)行類公務(wù)員不同的晉升途徑及報(bào)酬體系。這樣不僅可使雇員身份更加合法,管理更為科學(xué),而且能夠消除雇員制與公務(wù)員制的脫節(jié),提升政府執(zhí)政能力和管理績(jī)效。第二步,隨著政府職能轉(zhuǎn)變和公民社會(huì)的不斷形成,待條件成熟,應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變觀念,疏通政府機(jī)關(guān)人員的進(jìn)退渠道,按工作難易及崗位性質(zhì)剝離出更多的公務(wù)員崗位或職位,打破職務(wù)終身制,逐步推進(jìn)人員雇傭的廣度和深度,這必將是政府用人體制的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

參考文獻(xiàn)

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[4]姚魏.我國(guó)政府雇員制的發(fā)展趨勢(shì)展望——〈公務(wù)員法〉頒布后的政府雇員制度[J].廣西政治管理班干部學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(1).

作者簡(jiǎn)介:

鄒文杰(1978—),女,河南安陽(yáng)人,云南民族大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生,研究方向:公共政策與制度研究。

石曉燕(1980—),女,安徽阜陽(yáng)人,云南民族大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生,研究方向:行政管理的理論與實(shí)踐。