農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理問(wèn)題研究

【摘要】本研究以對(duì)云南省農(nóng)村地區(qū)某中學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的問(wèn)卷調(diào)查和該校的公共經(jīng)費(fèi)預(yù)算-支出報(bào)表為依據(jù),分析了農(nóng)村學(xué)校在對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和決策上存在的問(wèn)題。這一研究表明:從表面上看,農(nóng)村學(xué)校的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算,預(yù)算指標(biāo)沒(méi)有起到約束作用;而實(shí)質(zhì)上,是由于學(xué)校制訂預(yù)算時(shí)缺乏民主決策,決策程序看似民主卻沒(méi)有真正使學(xué)生從中獲益。因此,建議借鑒“學(xué)校發(fā)展計(jì)劃”以實(shí)現(xiàn)學(xué)校的民主決策,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村義務(wù)教育;經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理;問(wèn)題;對(duì)策

導(dǎo)言

2005年12月24日,國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制改革的通知》(國(guó)發(fā)[2005]43號(hào)),提出了改革的主要內(nèi)容和基本原則。自新機(jī)制實(shí)施以來(lái),給廣大農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育帶來(lái)了巨大的影響。如:使農(nóng)村義務(wù)教育的輟學(xué)問(wèn)題得到有效緩解;教育資源逐漸趨向均衡;農(nóng)村學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)降低;政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入的長(zhǎng)效機(jī)制初步建立;基本杜絕了農(nóng)村教育學(xué)校亂收費(fèi)現(xiàn)象等。[1]但隨著新機(jī)制在各地更深入的實(shí)施,很多細(xì)節(jié)問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái),國(guó)內(nèi)學(xué)者也逐漸將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到新機(jī)制當(dāng)前所面臨的困難和挑戰(zhàn)上。對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制存在的問(wèn)題研究方向大致可以歸納為五類(lèi)。第一類(lèi)為義務(wù)教育管理體制問(wèn)題。體制問(wèn)題是一直困擾農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的瓶頸,[2]“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制是將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政體系的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn),但是管理主體與經(jīng)費(fèi)投入主體的一致性制約了“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的有效性。[3]同時(shí),地方政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制不健全。[4]第二類(lèi)為義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)的欠缺使得農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)配備難以實(shí)現(xiàn)均衡;公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低無(wú)法滿(mǎn)足學(xué)校的正常需要;定員定額的撥款模式使得農(nóng)村中小學(xué)校難以正常運(yùn)轉(zhuǎn);公用經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)的缺失抑制了學(xué)校發(fā)展的積極性;公用經(jīng)費(fèi)支出范圍規(guī)定欠妥。[5]第三類(lèi)為義務(wù)教育投入機(jī)制問(wèn)題。一些地方義務(wù)教育資金投入存在“擠出效應(yīng)”,即由于中央增加了投入而減少原來(lái)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入的現(xiàn)象。[6]第四類(lèi)為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理問(wèn)題。經(jīng)費(fèi)管理體制的不完善直接影響農(nóng)村中小學(xué)的預(yù)算編制和執(zhí)行;農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算管理不規(guī)范;[7]農(nóng)村中小學(xué)校財(cái)會(huì)人員素質(zhì)低下,賬務(wù)處理不規(guī)范;經(jīng)費(fèi)開(kāi)支無(wú)預(yù)算,列支極不規(guī)范;[8]預(yù)算指標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中形同虛設(shè)。[7]第五類(lèi)為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題。監(jiān)督力度不夠,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付資金不到位;[7]學(xué)校財(cái)務(wù)透明度不夠,民主監(jiān)督制度形同虛設(shè);農(nóng)村中小學(xué)校資產(chǎn)賬目設(shè)置不完整,國(guó)有資產(chǎn)失去監(jiān)督。[8]其中,能否對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效的預(yù)算管理是新機(jī)制能否真正發(fā)揮作用的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。

國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的實(shí)證研究還不多見(jiàn)。因此,本研究試圖通過(guò)實(shí)證分析,對(duì)農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算能力現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行研究,并嘗試用財(cái)政學(xué)中的公共選擇理論提出對(duì)策建議。本研究的數(shù)據(jù)由兩部分組成。第一部分?jǐn)?shù)據(jù)為對(duì)云南省農(nóng)村地區(qū)某一中學(xué)的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算與支出情況報(bào)表;第二部分?jǐn)?shù)據(jù)則來(lái)自對(duì)該縣學(xué)校校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員發(fā)放的50份調(diào)查問(wèn)卷,有效問(wèn)卷率為92%。

1.理論依據(jù)與問(wèn)題分析

公共選擇理論也稱(chēng)為公共決策理論,是用經(jīng)濟(jì)分析方法來(lái)研究政治制度與政府決策程序的關(guān)系,以及政府決策與財(cái)政收支關(guān)系的理論。它是對(duì)非市場(chǎng)決策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析方法研究的理論。[9]公共選擇研究的是政府決策行為,在不同的決策程序下公共選擇的結(jié)果往往會(huì)有一定差別。這里我們討論兩種代表性的決策程序,即直接民主決策和間接民主決策。[9]

直接民主決策是指全體選民都參與公共事務(wù)的討論,按照“一人一票制”原則,對(duì)重大公共事務(wù)進(jìn)行的選擇過(guò)程。這是一種由投票者決定某一方案是否通過(guò)的決策方式。[9]間接民主決策是指按照某種政治程序,先在全體選民中選舉出一定數(shù)量的代表,然后由代表行使投票權(quán)利,參與公共決策。但決策結(jié)果不是取決于選民的偏好,而是取決于投票人與公共管理部門(mén)的相互關(guān)系。這里的公共管理部門(mén)是指承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的行政部門(mén)。[9]

公共管理部門(mén)有為社會(huì)大眾提供公共服務(wù)的一面,也有追求權(quán)利和部門(mén)利益最大化的一面。這是因?yàn)楦鶕?jù)“經(jīng)濟(jì)人”的觀點(diǎn),公共管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人既會(huì)追求財(cái)富的最大化,也會(huì)追求自我價(jià)值,如社會(huì)地位、名譽(yù)等,而部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人比較有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的一個(gè)重要方式就是通過(guò)擴(kuò)大部門(mén)規(guī)模和追求部門(mén)最大利益。要想擴(kuò)大部門(mén)規(guī)模就會(huì)擴(kuò)大部門(mén)人員編制,增加預(yù)算經(jīng)費(fèi);而增加了的財(cái)政支出是由全體居民負(fù)擔(dān)的,管理者并不會(huì)因此而負(fù)擔(dān)的比別人多,甚至根本不分擔(dān)。但必須指出,公共管理部門(mén)的權(quán)利和利益擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)是一種客觀存在。[9]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,每個(gè)部門(mén)和個(gè)人都在追求自身利益的最大化,進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)利益的最大化。因此,在合理的制度約束下,市場(chǎng)主體追求自身利益最大化將以“利己”為起點(diǎn),“利他”為結(jié)果。[9]

然而,公共管理部門(mén)(政府各部門(mén))和政府追求的利益存在著不一致的一面。這是由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府只會(huì)考慮社會(huì)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,而不會(huì)考慮特殊的自身利益,而公共部門(mén)權(quán)利和利益的擴(kuò)張是從自身部門(mén)利益考慮,因此這種利益越多,對(duì)社會(huì)的損害就越大。所以,如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)闹贫燃s束,任其泛濫,就會(huì)降低全社會(huì)的福利水平。[9]故而,在缺乏強(qiáng)有效的監(jiān)督機(jī)制和“軟預(yù)算約束”①的情況下,公共管理部門(mén)會(huì)為了追求自身最大利益和部門(mén)權(quán)利擴(kuò)張而損害全社會(huì)利益。

從上述分析可以看出,如果各級(jí)各相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺乏約束和監(jiān)督,那么中央對(duì)地方在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上的扶持不僅不會(huì)發(fā)揮積極作用,反而助長(zhǎng)了地方有關(guān)部門(mén)的腐敗之風(fēng)。

1.1 農(nóng)村學(xué)校對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制能力差

1.1.1 公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出數(shù)超出預(yù)算數(shù)

該中學(xué)2007年和2008年“公用經(jīng)費(fèi)支出”的預(yù)算數(shù)分別超出實(shí)際支出數(shù)2346元和52965元。其中,2007年“日常公用經(jīng)費(fèi)”實(shí)際開(kāi)支超出預(yù)算數(shù)8288元,2008年超出102965元,而“專(zhuān)款公用”的支出,2007年基本做到了預(yù)算數(shù)與實(shí)際支出相平衡,而2008年的預(yù)算數(shù)卻超出實(shí)際支出50000元。由此可見(jiàn),在“公用經(jīng)費(fèi)支出”方面,2007年的預(yù)算支出數(shù)幾乎與實(shí)際支出數(shù)持平;但2008年“日常公用經(jīng)費(fèi)”的實(shí)際支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算數(shù),而“專(zhuān)款公用”的實(shí)際支出卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于預(yù)算數(shù)。而這些超出和不足部分的經(jīng)費(fèi)被用在何處,在年度報(bào)表中卻沒(méi)有反映,也沒(méi)有報(bào)告說(shuō)明。

1.1.2 “項(xiàng)目支出”的實(shí)際支出數(shù)超出項(xiàng)目數(shù),且超出費(fèi)用的名目不清

該校2007年項(xiàng)目預(yù)算支出為6940元,其中“校舍修繕費(fèi)”為項(xiàng)目支出總費(fèi)用,沒(méi)有“其他費(fèi)用”的支出;而實(shí)際支出卻為11000元,其中“校舍修繕費(fèi)”僅為1000元,僅占總費(fèi)用的9.1%,而“其他費(fèi)用支出”為10000元,占總費(fèi)用的90.9%。因此,從2007年報(bào)表中可以看出,一方面,項(xiàng)目支出的實(shí)際數(shù)超出預(yù)算數(shù),另一方面,學(xué)校真正用于“校舍修繕”的實(shí)際費(fèi)用卻少于預(yù)算數(shù)。至于這個(gè)差額和“其他費(fèi)用支出”具體用在何處卻沒(méi)有說(shuō)明。通過(guò)參照2008年學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算和實(shí)際支出的報(bào)表:項(xiàng)目支出的預(yù)算數(shù)為42000元,而在實(shí)際支出卻為0,那么這筆預(yù)算經(jīng)費(fèi)到底作何用途不得而知。

通過(guò)對(duì)2007年和2008年學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算支出情況和實(shí)際支出情況的對(duì)比,說(shuō)明學(xué)校在上報(bào)預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)對(duì)學(xué)校建設(shè)缺乏整體規(guī)劃,沒(méi)有根據(jù)學(xué)校真正的發(fā)展需要來(lái)制定預(yù)算,而是根據(jù)中小學(xué)校校長(zhǎng)或相關(guān)人員的意愿臨時(shí)改變預(yù)算項(xiàng)目而武斷的使用預(yù)算經(jīng)費(fèi),從而導(dǎo)致了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的混亂狀況,使學(xué)校一方面由于沒(méi)有對(duì)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌運(yùn)轉(zhuǎn)而超出學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算,另一方面由于用在學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)方面的經(jīng)費(fèi)被用做其他,而導(dǎo)致學(xué)校建設(shè)發(fā)展緩慢。

1.2 農(nóng)村學(xué)校在制定預(yù)算時(shí)決策程序有誤

由于每年學(xué)校得到的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)有限,學(xué)校需要發(fā)展的項(xiàng)目建設(shè)又不止一個(gè),所以就需要在眾多項(xiàng)目中進(jìn)行選擇,最終確定一個(gè)優(yōu)先建設(shè)。而應(yīng)該如何決策,不同的部門(mén)為了使部門(mén)利益最大化會(huì)做出不同的選擇。即學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校財(cái)會(huì)人員、教職工、學(xué)生都希望制訂的預(yù)算能夠滿(mǎn)足自身利益最大化。根據(jù)對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的調(diào)查問(wèn)卷顯示:100%的校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員認(rèn)為學(xué)校編制預(yù)算時(shí)的決策應(yīng)該由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員和職工代表共同協(xié)商決定。但另一方面,需要從義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中受益的學(xué)生卻對(duì)學(xué)校未來(lái)的發(fā)展動(dòng)向沒(méi)有任何發(fā)言權(quán),同時(shí),在協(xié)商過(guò)程中學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的意見(jiàn)起主導(dǎo)作用,職工代表即使發(fā)表了意見(jiàn)也因畏于校領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威或代表人數(shù)過(guò)少而不敢或不能行使代表的權(quán)利,左右不了最終決策。這就使貌似民主的決策流于形式,決策的結(jié)果并非能夠真正滿(mǎn)足廣大學(xué)生們的需求。

2.結(jié)論和政策性含義

農(nóng)村學(xué)校在對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中的隨意性較大,學(xué)校對(duì)自身的發(fā)展建設(shè)沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃和考慮,預(yù)算指標(biāo)形同虛設(shè),甚至根本無(wú)預(yù)算可言,從而造成超預(yù)算現(xiàn)象,但究其本質(zhì),是由于學(xué)校在制訂預(yù)算數(shù)時(shí)沒(méi)有采用科學(xué)的決策程序,沒(méi)有從學(xué)校廣大學(xué)生和教職工的需求出發(fā)來(lái)制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃。因此,我們建議:

2.1 采用民主決策的方式,制定出與學(xué)校實(shí)際發(fā)展需要相符的各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)

學(xué)校在制定經(jīng)費(fèi)預(yù)算之前,要對(duì)學(xué)校的發(fā)展建設(shè)有個(gè)整體規(guī)劃,同時(shí)也要制定出學(xué)校在各個(gè)階段的發(fā)展目標(biāo)。根據(jù)公共選擇理論,采用民主決策的方式,讓學(xué)校教職工和學(xué)生也參與到制定預(yù)算的過(guò)程中來(lái),使校領(lǐng)導(dǎo)及學(xué)校財(cái)會(huì)人員廣泛聽(tīng)取意見(jiàn),從而制定出更有利于學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃。在進(jìn)行民主決策的過(guò)程中,校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)會(huì)人員可以采用直接民主決策的方式,而教職工和學(xué)生采取間接民主決策的方式,從師生中選出一定數(shù)量的代表對(duì)學(xué)校的規(guī)劃進(jìn)行表決,同時(shí)還要注意進(jìn)行最終決策時(shí)各個(gè)層次的人數(shù)比例。關(guān)于這一點(diǎn),可以參考近年來(lái)國(guó)際上興起的一種改進(jìn)學(xué)校管理、提高學(xué)?？?jī)效水平的新的學(xué)校管理理念,即“學(xué)校發(fā)展計(jì)劃”(School Developing Planning,簡(jiǎn)稱(chēng)SDP)。其含義概括起來(lái)為:學(xué)校在制定計(jì)劃時(shí)聽(tīng)取社區(qū)群眾、師生員工對(duì)學(xué)校發(fā)展的意見(jiàn),總結(jié)收集出現(xiàn)在學(xué)校發(fā)展面臨的最迫切需要解決的問(wèn)題,并從中入手,在學(xué)校三年發(fā)展展望的長(zhǎng)遠(yuǎn)背景下,把遠(yuǎn)景目標(biāo)落實(shí)在每年、每月和每一天的工作中,以逐步實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。學(xué)校發(fā)展計(jì)劃源于20世紀(jì)70年代中后期的英國(guó),其后由于在提高學(xué)校管理水平方面的成功價(jià)值,在世界范圍內(nèi)逐漸得以推廣使用,于20世紀(jì)90年代后期,隨著國(guó)際教育合作項(xiàng)目被引進(jìn)我國(guó)。

2.2 加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

根據(jù)公共選擇理論,在缺乏廣泛、有效監(jiān)督的情況下,學(xué)校師生的利益會(huì)嚴(yán)重受損,學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)很容易滋生腐敗,所以為了“管好孩子們的讀書(shū)錢(qián)”務(wù)必加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管機(jī)制建設(shè),使學(xué)校的每一筆花費(fèi)透明、清晰,學(xué)生真正得到實(shí)惠。因此,除了運(yùn)用法律手段對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督外,還須加強(qiáng)行政監(jiān)督體系建設(shè),各級(jí)教育主管部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中起主導(dǎo)作用,定期、不定期對(duì)學(xué)校經(jīng)費(fèi)的各項(xiàng)支出進(jìn)行檢查和考評(píng),對(duì)經(jīng)費(fèi)支出方面出現(xiàn)違規(guī)和違法行為的學(xué)校要給予嚴(yán)肅處理,對(duì)經(jīng)費(fèi)支出使用較好的學(xué)校應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì),如教育主管部門(mén)可以在下一年對(duì)該校下達(dá)預(yù)算數(shù)時(shí)給予一定傾斜。同時(shí),有效運(yùn)用社會(huì)輿論的導(dǎo)向作用,促使學(xué)校定時(shí)向師生和社會(huì)公布學(xué)校發(fā)展計(jì)劃和學(xué)校重大事件支出明細(xì)表,接受各界監(jiān)督。

注釋:

①馬國(guó)賢.中國(guó)公共支出與預(yù)算政策[M].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2001.237.軟預(yù)算約束是指政府預(yù)算無(wú)法對(duì)政府行為形成強(qiáng)有力的約束力。表現(xiàn)形式有以下三方面:政府行為失去控制,即各行政部門(mén)不再按政府預(yù)算的既定目標(biāo)行事;財(cái)政支出失控,即年度支出計(jì)劃不再對(duì)政府的實(shí)際支出具有約束力;預(yù)算失控,原來(lái)的收支平衡計(jì)劃被打破,使政府預(yù)算失去了嚴(yán)肅性,嚴(yán)重時(shí)會(huì)形成大量的財(cái)政赤字。

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作者簡(jiǎn)介:李一冉(1985—),女,河南信陽(yáng)人,昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生在讀,研究方向:教育經(jīng)濟(jì)與管理。