淺析我國農村最低生活保障的現狀與對策

【摘要】目前我國農村最低生活保障制度仍在探索之中,傳統(tǒng)的社會救助存在很多問題,迫切需要建立合理的農村最低生活保障制度。要想建立這樣的保障制度,必須對傳統(tǒng)的社會救助進行改革和創(chuàng)新,建立農村最低生活保障制度、合理確定最低生活標準和保障對象以及資金籌集機制等。

【關鍵詞】最低生活保障制度;農村居民;貧困人口

最低生活保障是指法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時,由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物資援助的社會保障 [1]。最低生活保障的目標是克服現實生活中的貧困問題。歐盟對貧困人口的定義是,收入低于其國內人均收入60%的人屬于貧困人口。2001年調查城鎮(zhèn)新增貧困人口約3000萬人,農村有8000萬貧困人口[2]。通過近年來的努力,中國城市地區(qū)已經成功的建立最低生活保障制度并在保障人民生活、維護社會安全過程中發(fā)揮重要作用。然而,我國農村低保建設嚴重滯后,仍停留在臨時貧困救助的階段。并且自1997年以來,農民收入已連續(xù)7年低速增長,不及城鎮(zhèn)收入增量的1/5;城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大,由上世紀80年代中期的1.8:1擴大到2003年的3.2:1,如果把醫(yī)療教育失業(yè)保障等考慮進去,差距會更大[3]。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及經濟和社會發(fā)展相協調的科學發(fā)展觀出發(fā),在城市低保制度已經建立的情況下,農村低保制度的建立已迫在眉睫。低保是對公民面臨各種風險,危機的防范保護,尤其是社會困難群體的社會安全網和保護傘,是政府向公民提供的重要的公共服務。農村低保作為社會保障體系中的最后一道安全網是一個不容回避的問題。

1.農村低保的現狀

目前我國社會保障實行城市社會保障和農村社會保障,城市社會保障發(fā)展已逐步建立健全,而農村社會保障的發(fā)展還未達到社會化。中國主要的社會保障并沒有包括廣大農民,絕大多數農民沒有所謂的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、更談不上什么住房、教育等方面的福利。以公共衛(wèi)生為例,1998年全國衛(wèi)生總費用3,776億元,政府投入587億元,其中84%投入城市地區(qū),而投入農村地區(qū)的費用僅占16%[4],我國農村社會保障并不缺乏制度規(guī)定,問題在于,制度本身的缺陷使得其實施的效果非常差,并且農民對社會保障需求也日益強烈,但現行的農村社會保障制度卻無法滿足這種需求。這兩者之間的差距使得完善我國農村社會保障的需求更加強烈。根據我國國情,農村社會保障制度的主要任務應該是:基本保障農村農民生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的需求,即辦好最低生活保障、合作醫(yī)療和社會養(yǎng)老保障等三種保障項目[5]。改革開放以來,農村社會養(yǎng)老保險工作開始逐步展開,1986年至1990年是探索時期,到1995年已形成制度化,1998年又進入整頓規(guī)范階段。截至2001年底,全國有5995萬農民參加了社會養(yǎng)老保險,當年有108.14萬人領取養(yǎng)老金,支出保險費7.93億元,人均733元[6]。

農村合作醫(yī)療制度是農民通過互助共濟,由國家給予財政補貼,共同抵御疾病風險的制度。1993年國家明確提出發(fā)展和完善農村合作醫(yī)療制度。1998年末,我國有712個縣建立了合作醫(yī)療保險制度,到目前全國農村醫(yī)療合作制度已呈現蓬勃發(fā)展之勢[7]。相比較而言,農村居民的最低生活保障問題卻未得到有效解決,1994年農村開始進行社會最低保障制度的探索,1996年民政部為幫助農村的貧困戶解決衣食之憂,開始在部分地區(qū)開展了建立最低生活保障制度的試點工作,但實施范圍有限,而且大部分仍沿襲傳統(tǒng)的貧困救助制度,使得實施效果不明顯?？傮w看來我國農村低保已取得一定的成績,如河南省現有的150萬農村特困人口,從2006年7月起全部轉入農村低保,享受每人每月不低于20元的補差[8]。政府已意識到建立低保的必要性,并且用制度的形式來實施,但由于低保是在探索中前進的,大部分仍是以貧困救助的形式出現的,然而傳統(tǒng)的貧困救助不規(guī)范,存在諸多問題,救濟對象有限,救濟標準的確定、救濟對象的認定、救濟金的發(fā)放等等方面,都缺乏有效的制度規(guī)定,人為性、隨意性很大,難以落實,難有成效。從長遠看,帶有傳統(tǒng)救濟性質的特困戶救助需要有規(guī)范的最低生活保障制度來替代,因此社會救助制度仍然需要繼續(xù)改革。它不能代表未來農村社會救助的基礎制度。

農村社會救助制度存在的主要問題有:

1.1 傳統(tǒng)的救濟觀念的消極影響

在我國廣大農村,貧困仍被看作是個人的事,很少考慮到社會化大生產和市場經濟的影響,救濟被看作是恩賜、施舍,貧困農民沒有意識到獲得國家和社會的幫助是每個公民的權利,被動地接受救濟,而救濟者常以“觀世音”自居,把救濟當作行使特權的過程。

1.2 救助對象無法準確界定

目前對救濟對象界定比較模糊,沒有科學的標準劃定貧困線,對貧困戶家庭狀況的評估缺乏全面、明確的標準,導致調查數據偏差,救濟對象不明確。此外,我國的貧困標準具有明顯的滯后性,貧困線一旦界定幾年不變。

1.3 救助對象覆蓋面小

我國目前農村社會救助主要針對災民和農村“三無人員”,農村低保體系只在個別經濟發(fā)達地區(qū)試行,2000年底全國農村人口中有319.2萬人得到最低生活保障,占農業(yè)人口的0.36%,而對于農村流動人口,如農民工的救助幾乎沒有涉及[9]。

1.4 救助標準過低

2002年全國有404萬農村人享受低保,其標準一般在每人每月50-100元之間,全國平均月補助水平僅有26元,根本無法實現對農民的最低生活保障。

1.5 救濟經費嚴重不足

資金的來源一直是農村社會保障的最大難題,是制約農村社會保障發(fā)展的根本性問題。造成農村社會救助經費嚴重不足的原因是農村社會救助經費沒有與國民經濟的發(fā)展同步增長。此外,還有款物發(fā)放的隨意性,扶貧項目的盲目性,挪用救濟?？畹氖虑闀r有發(fā)生等等。

2.建立農村低保必要性因素分析

我國是農業(yè)大國,農民占總人口的80%,而且貧困農民占貧困總人口更多,據有關資料統(tǒng)計,20世紀90年代,中國農村的貧困人口達1億多。隨著我國農村扶貧戰(zhàn)略的推行,農村貧困人口不斷減少,現有的農村貧困人口已經嚴重邊緣化,傳統(tǒng)的區(qū)域性開發(fā)式扶貧受到了挑戰(zhàn),迫切需要一種比區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略更加精確的瞄準機制來幫助他們脫貧關注貧困人口,尤其是農村貧困人口問題是值得重視的。根據中國殘聯1998年開展的全國貧困殘疾人入戶調查資料,到2002年底,在全國2820萬農村貧困人口中,殘疾人仍有979萬,大約占35%。這表明,殘疾人很少能夠通過扶貧或自身努力擺脫貧困,貧困殘疾人越來越成為農村絕對貧困人口中的主要部分。在其他農村絕對貧困人口中,又有很多是孤寡老人、長期慢性病患者,脫貧希望也很小。即使那些擺脫貧困的人,依然有著很大的脆弱性。在沒有穩(wěn)定的保障制度支持下,他們很難抵御各種自然的、經濟的、社會的和家庭的風險,容易重新陷入貧困。在我國農村地區(qū),特別是中、西部農村地區(qū),這種返貧現象尤為普遍。這種情況就需要有長期穩(wěn)定規(guī)范的低保制度來維護弱勢群體的生活。作為“社會最后一道安全網”的最低生活保障,對于解決貧困人群基本生活問題起到了很大的作用。為完善農村社會保障制度,規(guī)范社會救助,必須盡快建立農村居民最低生活保障制度。

2.1 經濟因素是建立農村低保制度的客觀條件

改革開放以來,社會市場經濟促進了生產力的發(fā)展和社會化的實現,同時也促進了社會階層發(fā)生了深刻的變化,這種階層變化總體上是積極的,但對另一部分社會成員來說是痛苦的。市場經濟使貧者更貧,富者更富的“馬太效應”日益顯現,使社會資源越來越向擁有資源多的人群流動,這就造成了兩極分化,產生社會不公,同時造成了社會弱勢群體增多。我國的弱勢群體主要包括老年人、殘疾人、兒童等,現在在此基礎上增加了貧困農民、民工、失業(yè)者、下崗工人[8]。再有我國加入WTO和經濟全球化的影響,部分地區(qū)的經濟發(fā)展可能出現新的困難,并由此引發(fā)新的貧困問題,農民的風險增大,隨時都有風險出現。在城市中出現的弱勢群體,如下崗工人、失業(yè)者,政府給予了及時關注,高度重視,制定了最低生活保障制度,并用法律法規(guī)給予完善,使城市貧困群體基本生活得到了保障。而農村中的弱勢群體則成為社會的棄兒。因此,針對農村現實,應盡快建立保障貧困人口的最低生活保障制度。

2.2 土地功能弱化是低保制度建立的催化劑

土地曾經是農民生活保障的重要基礎,改革開放以來,農村經濟體制的改革和社會市場經濟體制的初步確立使農村的社會經濟生活發(fā)生了很大的變化,耕地減少與農業(yè)人口增多的矛盾以及城市的擴張不斷侵占原本緊張的耕地,造成部分農民失去土地,使土地功能不斷弱化,以集體經濟為依托的農村社會保障體系基本解體。農村傳統(tǒng)的以土地為基本手段的生活保障體系被削弱,農村傳統(tǒng)的家庭和社會關系不可避免的發(fā)生了變化,養(yǎng)老問題、醫(yī)療問題以及農民的貧困問題日趨嚴重。由于市場風險和自然災害等,土地收益難?；旧?而且完全脫離土地的農民和家庭漸多。尤其是那些土地被征用后的農民,已經不是完全意義上的農民,成為社會“三無”人群:種地無田,就業(yè)無崗,社保無份[10]。農民一旦年老而喪失了勞動能力,土地是不會自動地為其提供生活保障的,因此,農民沒土地更無保障,有土地并不一定有保障。一旦農民陷入無法維持基本生活時,就應該有國家和政府給予支援,這種支援形式理應有規(guī)范的最低生活保障起作用,以維護社會穩(wěn)定、和諧。但農村低保的不健全無法很好的發(fā)揮其作用,這已構成了農村社會保障體系的制度性缺陷。

2.3 政策制度因素是低保建立的關鍵所在

社會保障制度并不必然和一個國家或地區(qū)的經濟發(fā)展水平相適應,它與政府的政策取向以及一個國家或地區(qū)的政治及文化因素密切相關[11],我國建國以來長期實行以農業(yè)支持工業(yè),以鄉(xiāng)村支持城市的政策,導致世界上獨一無二的二元社會結構,城鄉(xiāng)不平等的社會政策環(huán)境嚴重阻礙著農村地區(qū)的經濟社會發(fā)展,能夠富裕起來的農村地區(qū)主要是那些能夠接受到城市經濟輻射的地區(qū)。其他遠離城市和遠離經濟中心的貧困地區(qū)還不可能在短期內完全擺脫貧困,沒有外力的介入,很難使其擺脫貧困狀況。目前政府已日趨關注“三農問題”,關注貧困農民的生活問題,以縮小城鄉(xiāng)差距,實現社會安定、和諧發(fā)展,社會保障制度是實現社會公平,社會穩(wěn)定的“安全網”,它的作用日益突出,政府已逐步對農村社會保障進行探索、完善,最低生活保障作為社會最后的安全網,它對于貧困人口的作用是任何事物無法取代的。因此國家在探索的基礎上應完善推廣,以達到在全國農村范圍內實施推行,體現國家政府對人民的保障責任,保障農村貧困成員的基本生活,維護社會的穩(wěn)定。最低生活保障制度是對傳統(tǒng)的社會救濟制度的改革和創(chuàng)新,建立農村低保制度是完善我國農村社會保障體系的重要方面。

2.4 原有社會救助不力是促進低保制度建立的重要條件

按照國際經驗,對于因社會結構調整而導致大規(guī)模的貧困問題,最有效的社會保障是社會救助。但我國傳統(tǒng)的農村社會救助制度難以擔此重任,主要是因為我國在原有的大規(guī)模的貧困人口的基礎上又新增了大量的農民工、失地農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產的農民、自然災害頻發(fā)而導致的新貧困人口等等,這些已不是個人問題導致的貧困,而是社會原因的結果。傳統(tǒng)的社會救助不僅存在上文論述的很多問題,而且是臨時性補救措施,如全國搞“社會幫困”活動,“送溫暖工程”等等,這些活動成本不菲,但收效甚微。針對社會救助的這些問題,就必須盡快建立規(guī)范的低保制度來彌補這種缺陷。因此,建立農村低保制度是適應社會的需要,是社會發(fā)展的必然趨勢,應盡快建立農村低保制度,完善農村社會保障制度,維護我國農村社會穩(wěn)定和農村經濟發(fā)展。農業(yè)興,百業(yè)興,農村穩(wěn),天下穩(wěn)。妥善處理好農民問題,縮小城鄉(xiāng)二元差距,才能使社會和諧發(fā)展和良性運行。

3.建立農村最低生活保障制度的對策

3.1 轉變觀念

第一,傳統(tǒng)的觀念認為貧困是由于個人的因素造成的,但現在可以承認貧困現象主要是由于社會原因造成的,對貧困人口進行最低生活補助是政府的責任,獲得低保是農民的權利,農民只要認為自己具備享受低保的條件,就可以主動申請。

第二,把我國的社會工作的價值體系,即社會價值、專業(yè)價值、專業(yè)倫理和操作守則等引入低保建設中。引入社會工作的現代價值觀,如重視人的價值和尊嚴、承認人的潛能和權利、人與人之間相互依存并具有相互的社會責任、每個人都有權利參與社會生活并通過合適的手段實現自己的基本權利、社會有義務促進個人的自我實現等。

第三,工作人員應站在公平與穩(wěn)定、經濟和社會協調發(fā)展的角度深刻認識最低生活保障制度。要轉變觀念,低保制度不是一項德政工程,不能看作是黨和政府對困難群眾的恩賜,它是政府義不容辭的責任,工作人員更不能鄙視受助者。建立低保制度是政府應盡的義務;是政府的基本社會職責,不是施舍,是政府實現從管理型到服務型過渡的一項重大舉措,政府實施低保工作的基本出發(fā)點應是以人為本,實現人的價值。

3.2 制定最低生活保障標準并確定低保對象

從政府角度出發(fā),低保制度是否可行,關鍵在預期收益和預期成本進行比較,只有預期收益大于預期成本的決策才有可能付諸實施。要完善農村低保制度就必須制定合理的最低生活保障線,此線的制定要綜合考慮維持農民物質生活的需要、農村經濟發(fā)展水平、地方財政和村集體的承受能力及物價上漲指數等因素,并且保障線應隨經濟發(fā)展、農民生活水平的提高和物價上漲的幅度的變化逐步調整和提高。同時又要防止因保障標準過高而影響經濟效率。我國可以參照實施社會救助已久的發(fā)達國家的經驗,他們制定最低生活標準的方法有四種:市場菜籃子法、恩格爾系數法、國際貧困標準法、生活形態(tài)法。無論采取哪種方法,都要從實際情況出發(fā),制定適合本地區(qū)的標準。

界定農村最低生活保障對象要全面調查了解掌握貧困家庭成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況。農村低保對象界定較為困難,農民收入受多種因素影響,他們收入不固定,這種收入的隨意性和不穩(wěn)定性,使收入貨幣化困難。因此要結合最低生活保障線標準的確定,分類分情況制定出屬于低保對象的條件和范圍,嚴格按照審批程序進行。另外還應建立低保對象的個案資料,了解其家的經濟情況的變化,也可以從中找出貧困的原因,對癥下藥,根治貧困。

3.3 合理籌集農村最低生活保障資金

資金問題是建立農村居民最低生活保障制度的核心問題,我國農村居民最低生活保障金是由財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會集體經濟共同負擔的。問題在于農民本身生活就很貧窮,征集資金對農民來說無疑雪上加霜?；仡櫝鞘械捅＝ㄔO的過程中,資金問題始終作為一個重要的因素制約著城市低保推廣的速度和規(guī)模。因此在農村低保建設過程中要吸取其經驗和教訓,要處理好資金的籌集和如何有效利用的問題。原則上,保障資金以省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級財政和村集體合理負擔為主、社會捐贈和社會互助為輔。各級財政及村集體的分擔比例,應根據各地實際確定。一般說來,鄉(xiāng)村經濟條件好的地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和村集體負擔比例應大一些;鄉(xiāng)村經濟條件較差的地方,省、市、縣各級財政負擔的比例應小一些。同時要提高資金的使用效率與效果,在風險較小的情況下可使低保資金保值增值?？傊荒茏尩捅ＹY金成為農民負擔,否則事與愿違,引起農民不滿。各級財政部門必須就農村低保資金,列入政府預算?？h級財政部門要根據年度低保資金預算和縣級民政部門提出的用款計劃,及時將農村低保資金撥付到縣級民政部門?？h級民政部門要設立農村低保資金專戶,實行專戶管理,專款專用,并負責按季度發(fā)放到戶。

3.4 加強農村低保制度建設,完善其法律法規(guī)體系

我國農村最低生活保障制度主要依靠高度集中統(tǒng)一的行政管理系統(tǒng)依據相關政策實施,缺乏法律的規(guī)定性,僅除一部《農村五保供養(yǎng)工作條例》對五保戶對象作了較為明確的規(guī)定外,再無法律條文對此以外的對象作出明確規(guī)定。法律制度的欠缺給低保制度帶來一系列問題,如保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標準不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等。因此低保制度建設應盡快法制化、規(guī)范化管理,防止低保資金挪用擠占。最低生活保障各項措施要通過《最低生活保障法》來加以確認,按照一定的程序運行,包括請、調查、審查、審批、發(fā)放等。只有以法律的形式規(guī)定下來才能從根本上保證最低生活保障制度的權威性和連續(xù)性,才能使最低生活保障工作步入有法可依的法制軌道,從而確保每一個公民的基本生活權益不受侵害。同時民政部門要設立專職機構,配置專職人員。加強法律制度建設,監(jiān)督低保執(zhí)行情況。

4.總結

農村最低生活保障,作為農村社會保障體系的最后一道安全網,應迅速及時建立起來,國家在農村地區(qū)加快推進這項制度,逐步擴大覆蓋面,使其規(guī)范化,使農民中的貧困弱勢群體不至于陷入衣食無著的境地,體現社會公平與正義,維護社會穩(wěn)定,縮小城鄉(xiāng)差距,促進社會和諧發(fā)展,城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

參考文獻

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作者簡介:左小彩(1972—),女,碩士,新鄉(xiāng)學院社科部講師,研究方向為馬克思主義理論與大學生思想政治教育問題。