回歸10年，“澳門模式”成型

席志剛

11月24日，候任澳門第三屆行政長宮崔世安正式公布其“新班子”陣容。10名主要官員大部分是來自現(xiàn)任特首何厚鏵班子的“舊面孔”，而唯一不獲續(xù)任的，是曾經(jīng)揭發(fā)崔世安主責(zé)東亞運(yùn)嚴(yán)重超支問題的審計(jì)署署長蔡美莉。

一時(shí)間，外界風(fēng)聞四起。記者會(huì)上，崔世安被多番質(zhì)疑：為何表現(xiàn)理想的蔡美莉“落馬”，反而由被評為表現(xiàn)不佳的官員獲續(xù)任？而崔只簡單回應(yīng)稱：“委任哪位官員的角度及觀點(diǎn)總有不同，但今次這團(tuán)隊(duì)有共同的施政理念。”

翌日，澳門政府消息人士向本港銷量最多的《東方日報(bào)》進(jìn)一步解釋：澳門《基本法》早已充分考慮到特區(qū)政府的政治體制和監(jiān)察問題，政府施政團(tuán)隊(duì)必須是一個(gè)有力的整體，絕對不能再搞另一套，擾亂行政長官的執(zhí)行部署。消息人士說：“其實(shí)大家都十分清楚，即使在西方國家如美國，也不會(huì)允許內(nèi)閣成員與總統(tǒng)有不同的施政理念！”

崔世安要求審計(jì)署與施政者理念一致、保持政府施政的穩(wěn)定性，其實(shí)正是早前一度被媒體熱炒的具有“澳門模式”管治特色的“三權(quán)合作”論的現(xiàn)實(shí)版。

“三權(quán)合作”成政治基礎(chǔ)

回歸前澳門的政治建設(shè)，可謂“殘缺不全”。澳門的政治權(quán)力核心，高度集中在澳葡政府的最高長官“澳督”手上。

根據(jù)《澳門組織章程》的規(guī)定，澳門總督擁有代表權(quán)、行政權(quán)和部分立法權(quán)。在立法權(quán)方面，總督對立法會(huì)有相當(dāng)大的牽制權(quán)。例如有權(quán)委任23名立法議員中的7名，決定立法會(huì)選舉的日期；可無須邀請即列席立法會(huì)會(huì)議，并發(fā)言；還可以公共利益為理由，向葡萄牙總統(tǒng)建議解散澳門立法會(huì)。

而在葡萄牙當(dāng)局管治下，澳門也逐漸形成一種特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)——雙層二元復(fù)合社會(huì)結(jié)構(gòu)。“雙層”是指政府與民間兩個(gè)層次，“二元”是指華人與葡人兩個(gè)不同的小區(qū)單元。

在雙層二元復(fù)合社會(huì)結(jié)構(gòu)中，澳門華人底層社群面對的是作為外來殖民管治者的澳葡政府，受語言、知識、技能等自身?xiàng)l件的限制，華人底層社群很難建立起與澳葡政府的直接通暢聯(lián)系，絕大多數(shù)華人生活在澳葡殖民管治體制之外。他們更愿意托庇于華人社團(tuán)組織，通過社團(tuán)表達(dá)自身訴求，與政府間接溝通。由此，社會(huì)成員與社團(tuán)組織之間形成了一種“委托——庇護(hù)”關(guān)系，社會(huì)成員對社團(tuán)形成某種程度的依賴，民間社團(tuán)因而成為社會(huì)成員的庇護(hù)性組織。

隨著澳門回歸與葡國殖民政府的撤退，原來的政治生態(tài)開始出現(xiàn)明顯的變化。

在實(shí)行高度自治的澳門特區(qū)內(nèi)，根據(jù)《基本法》的規(guī)定，澳門特別行政區(qū)的政治體制，既不同于中國大陸的人民代表大會(huì)制，又不同于原來的總督制，也不是西方的三權(quán)分立制，而是有自身特點(diǎn)的行政主導(dǎo)型體制。

其集中體現(xiàn)是，作為特區(qū)政府首長的行政長官，其職權(quán)在立法會(huì)和司法機(jī)關(guān)之上。對于立法會(huì)，行政長官簽署立法會(huì)通過的法案，并公布法律；立法會(huì)通過的法案須經(jīng)行政長官簽署、公布方能生效；行政長官委任部分立法議員，并可解散立法會(huì)等。

對于司法機(jī)關(guān)，各級法院院長和法官、檢察官都由行政長官任免，提名并報(bào)請中央任命檢察長和建議免除檢察長的職務(wù)。相反，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對行政長官只有在極其有限的情況下或有制約，比如行政長官如遇爭議提案不被立法會(huì)通過而解散立法會(huì)，重選的立法會(huì)卻仍以三分之二多數(shù)通過爭議原案的話，行政長官若還在30日內(nèi)拒絕簽署，必須辭職。

在以行政為主導(dǎo)的政治體制下，澳門特區(qū)的民主政治也在《基本法》的框架下有序推進(jìn)。行政長官的產(chǎn)生辦法已經(jīng)由最初一個(gè)200人組成的推選委員會(huì)產(chǎn)生，改成現(xiàn)時(shí)由一個(gè)300人組成的選舉委員會(huì)產(chǎn)生。立法會(huì)由23人組成增加到29人，除行政長官委任的7名議員外，直接選舉產(chǎn)生的議員由8位增加到12位，間接選舉產(chǎn)生的議員由8位增加到10位。

有評論認(rèn)為，澳門回歸10年來的最大成果之一是，民主政治得到穩(wěn)步發(fā)展。而這“穩(wěn)步”，具體體現(xiàn)在既定體制框架基本在毫無沖突和阻力的情況下，按既定節(jié)奏逐一鋪設(shè)完成，整個(gè)過程中社會(huì)穩(wěn)定、政府高效。

經(jīng)濟(jì)振興 福利提升

澳門回歸初期，經(jīng)濟(jì)不振，失業(yè)率高，治安問題嚴(yán)重；但回歸10年后，澳門居民安居樂業(yè)，社會(huì)穩(wěn)定，民生和諧，經(jīng)濟(jì)繁榮，人均GDP在2006年首次超越香港，更于2008年以僅少于日本30多美元的人均GDP，躋身亞洲最富有的地方之列。

在經(jīng)濟(jì)振興的同時(shí)，一項(xiàng)值得注意的變化是澳門社會(huì)保障和社會(huì)福利的大幅提升。

10年前，當(dāng)?shù)氐娜鮿萆缛嚎上硎艿降纳鐣?huì)福利僅有社會(huì)保障基金的養(yǎng)老全和社工局的經(jīng)濟(jì)援助，且兩者不能重疊享受。民間組織的救助服務(wù)固然在那一時(shí)期發(fā)揮了大部分功能，但弱勢社群對社會(huì)福利服務(wù)的期望甚低，遇事時(shí)主動(dòng)向外求助的意識亦相對薄弱。

回歸之后，澳門特區(qū)政府顯著加大了扶助弱勢的力度，社會(huì)福利援助的項(xiàng)目及金額均有所調(diào)整。如常年維持在每月1150元（文中貨幣單位皆為澳門元，1澳門元約等于0.86元人民幣，編者注）的社保養(yǎng)老金，在2007年提升至每月1700元；社工局經(jīng)濟(jì)援助發(fā)放標(biāo)；佳的最低維生指數(shù)，回歸10年間作了5度調(diào)整，由原來一個(gè)家庭每月1600元，逐次調(diào)升至現(xiàn)時(shí)的每月2640元。

2005年起，特區(qū)政府開始向年滿65歲的永久性居民發(fā)放“敬老金”以示敬意，之后亦對發(fā)放金額作了3次調(diào)整，2009年10月更大幅調(diào)升至每年5000元。

事實(shí)上，澳門2003年博彩業(yè)全面開放后，經(jīng)濟(jì)急促發(fā)展，但博彩業(yè)獨(dú)大，也為澳門社會(huì)帶來前所未有的沖擊，如引發(fā)薪酬不合理飆升、貧富懸殊等。就此，澳門特區(qū)政府采取了更多的福利政策，以縮小貧富間的差距。在近年樓宇、租金、物價(jià)急升及市場工資存在結(jié)構(gòu)性傾斜的情況，澳門弱勢社群對社會(huì)福利服務(wù)的依賴度大增。

除常規(guī)社福津助項(xiàng)目外，澳門政府近年亦推出多項(xiàng)臨時(shí)性援助弱勢措施，擴(kuò)大對弱勢社群的關(guān)顧層面。如三類弱勢家庭（單親、傷殘人士及長期病患者家庭）特別援助金、低收入及貧困弱勢家庭特別生活補(bǔ)助金、在職貧窮者工資補(bǔ)貼，以及社屋輪候家庭租金津貼等。

除此之外，澳門政府亦于去年首度推出全民受惠的“現(xiàn)金分享計(jì)劃”，動(dòng)用26億元財(cái)政盈余向持澳門居民身份證的人士直接派錢，永久性居民5000元、非永久性居民3000元。該項(xiàng)計(jì)劃實(shí)時(shí)帶起了“爭做澳門人”的效應(yīng)，甚至一時(shí)還有不少香港居民前往澳門申請移民，以享受優(yōu)裕的社會(huì)福利。

“現(xiàn)金分享計(jì)劃”是政府“還富于民”的新嘗試，用最簡單直接的方式令全澳居民得享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。這一計(jì)劃于2009年銀碼增加兩成，也有望繼續(xù)推行下去。

回歸以來，在眾多民生訴求中，房屋問題最受關(guān)注。但近年來，在澳門政府的努力下，該問題已逐漸得以解決。其中，公共房屋興建計(jì)劃于2006年重新啟動(dòng)，有望于2011年下半年落成，并提供2703個(gè)公屋單位。政府亦推出了全新的自置居所4厘利息補(bǔ)貼及貸款擔(dān)保計(jì)劃，給低收入家庭帶來了圓置業(yè)夢的曙光。

“澳門模式”的“親大陸”基因

澳門人一般都相信，澳門能在10年間取得如此驕人的成就，一個(gè)重要原因，就是行政與立法、司法之間的關(guān)系，更注重相互配合。

例如：澳門原有的法律體系，對個(gè)人的生命和私有財(cái)產(chǎn)是視為“神圣”的，不能任由政府想怎么罰，就怎么罰。因此任何涉及罰款的規(guī)定，必須上到“法律”層面，亦即必須由立法會(huì)討論通過。但回歸后，澳門特區(qū)政府制定了很多法規(guī)后，很快就能直接推行下去。最著名的包括“公共地方總規(guī)章”、“禁止非法工作規(guī)章”等，其中關(guān)于罰款的規(guī)定，沒有經(jīng)立法會(huì)通過，而是以行政法規(guī)加以規(guī)定。

又如第16/2001號法律明文規(guī)定的“經(jīng)營娛樂場幸運(yùn)博彩之批給至多為三個(gè)”，但最終出現(xiàn)“三個(gè)變六個(gè)”的局面，這一變化過程中并沒有經(jīng)立法會(huì)討論審批。

以上種種事例，充分反映了“行政主導(dǎo)”下的澳門政治生態(tài)：更像中國大陸的集中制，高效務(wù)實(shí)；同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心。

澳門一度占主流的言論認(rèn)為，澳門作為一個(gè)高度開放的城市，其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境異常復(fù)雜，必須有一個(gè)強(qiáng)勢政府。否則行政與立法、司法之間不配合，會(huì)導(dǎo)致政府積弱，必然會(huì)削弱澳門的競爭力。正是因?yàn)樾姓鲗?dǎo)，澳門經(jīng)濟(jì)過去10年，才能在“自由行”、CEPA等外部政策支持與內(nèi)部政策調(diào)整（如博彩經(jīng)營權(quán)的適度開放）的推動(dòng)下，出現(xiàn)自上世紀(jì)80年代以來的第二次飛躍。

然而，另一邊，這10年以來，以行政長官為主導(dǎo)的政權(quán)體系，也給澳門帶來了不少弊端。如上所述，回歸以來，澳門政治生態(tài)的變化，主要是治理主體由外來的高度集權(quán)的殖民政府，轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛懈叨茸灾螜?quán)的以行政主導(dǎo)為特征的特區(qū)政府；其次是澳門居民的政治身份，從過去作為被統(tǒng)治與被治理的對象轉(zhuǎn)變?yōu)檎鎸?shí)的政治主體。

隨著主體身份的轉(zhuǎn)換，傳統(tǒng)社團(tuán)回歸后在社會(huì)中的實(shí)質(zhì)政治影響力有增無減，其成員無論是在直選議員、委任議員、間選議員還是在大量的政府咨詢組織中均占有一席之地，他們對政府政策有直接與間接的影響力。但同時(shí)，他們又以親政府的角色在政治和經(jīng)濟(jì)利益上享有便利條件。回歸帶來的政治角色的轉(zhuǎn)換，也帶來了這些社團(tuán)自我定位不清、角色錯(cuò)置的問題。

對于不少社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)者而言，原有的在澳葡政府與本地中國人之間的中介角色已越來越模糊，反而管治者角色越來越加強(qiáng)。近1O年來，它們在管治者與中介人立場之間的搖擺，使其角色變得不再單純。與此同時(shí)，在“主人翁”自主意識的作用下，澳門市民卻會(huì)更傾向于自主選擇直接、單純的利益代言人，而不是自我定位不清與社會(huì)越走越遠(yuǎn)的團(tuán)體。

澳門特區(qū)成立10年來，發(fā)生了多次的民眾上街大游行事件，原因除了政府方面某些決策嚴(yán)重失誤以及一些貪污行為激起民憤之外，也與傳統(tǒng)社團(tuán)無法再像以往一樣向上層轉(zhuǎn)達(dá)他們的訴求有關(guān)。

此外，行政主導(dǎo)之下，也經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)察不力，容易造成貪腐案件出現(xiàn)。

澳門回歸10年，民主步伐緩慢，司法機(jī)關(guān)更乏善足陳，法官的背景令人憂慮，司法獨(dú)立根本沒有受過考驗(yàn)。當(dāng)?shù)孛癖娕u，由于澳門社會(huì)力量薄弱，傳媒根本無法監(jiān)察政府，以至行政霸道，官權(quán)獨(dú)大，缺乏制衡。歐文龍案只是冰山一角，制度漏洞處處，一日未堵塞未根治，貪腐的膿瘡都無法消除。

中產(chǎn)階級及新生社會(huì)力量

2002年，澳門博彩業(yè)結(jié)束了由一家公司壟斷經(jīng)營長達(dá)70年的歷史后，不只本地經(jīng)濟(jì)快速增長，同樣明顯的是，澳門社會(huì)階層也出現(xiàn)變化。葡澳時(shí)期的“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)早已解體，而多元社會(huì)力量正在形成中。

有熟悉澳門社會(huì)生態(tài)的政界人士指出，近年來，澳門各博彩公司吸納的逾萬名本地莊荷（又稱“荷官”，是指在賭場內(nèi)負(fù)責(zé)發(fā)牌、殺[收回客人輸?shù)艋I碼]賠[賠彩]的一種職業(yè)），憑優(yōu)厚的收入，晉身為新興的中產(chǎn)。另一邊，一些“海歸派”以及循投資移民、專業(yè)移民等途徑來澳定居、工作的外地人，也開始浮出水面，成為澳門一股不可忽視的新興勢力。一般相信，現(xiàn)時(shí)這些新澳門人人數(shù)不算很多，但隨著時(shí)間的推移，新澳門人對本地事務(wù)遲早會(huì)發(fā)聲，這正是澳門開放之后其中一個(gè)重要的社會(huì)變遷。

事實(shí)上，隨著中產(chǎn)階層的壯大，在今年的第4屆澳門立法會(huì)選舉上，一支由本地學(xué)者、媒體人、時(shí)事評論人林玉鳳領(lǐng)軍，包括來自公務(wù)員、藝文工作者、教師、社會(huì)工作者的參選人的團(tuán)隊(duì)“公民監(jiān)察”，首次打著“中產(chǎn)人士”旗幟參選。這支團(tuán)隊(duì)在是次選戰(zhàn)中的定位，既沒有傳統(tǒng)社團(tuán)的“陳舊氣息”，也沒有民主派的“迫害悲情”，而是以“理性批判+積極建設(shè)”的風(fēng)格，從政綱理念到宣傳策略都是不折不扣的“中產(chǎn)”定位。

不過，最終的“考試結(jié)果”是“公民監(jiān)察”僅獲得5000多票落敗。外界相信，這是因?yàn)榘拈T的“中產(chǎn)收入”者雖然不少，但這一階層所有的“中產(chǎn)心態(tài)”和“中產(chǎn)意識”仍然薄弱。

作為現(xiàn)代化商業(yè)城市，中產(chǎn)階層是構(gòu)成社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要支持階層，以中產(chǎn)為基礎(chǔ)的“W”型社會(huì)結(jié)構(gòu)能促進(jìn)階層流動(dòng)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。但目前澳門明顯仍停留在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)式”的“M”型階段，族群力量、勞工力量、官僚和資本家力量幾乎占據(jù)主流的兩端，反而作為社會(huì)主力的中產(chǎn)力量卻相當(dāng)隱形或微弱，這次“公民監(jiān)察”失去獲得晉身立法會(huì)的機(jī)會(huì)，某種程度上正代表了澳門的中產(chǎn)力量繼續(xù)在立法會(huì)“失語”。

但話說回來，既沒有社團(tuán)背景、也沒有財(cái)團(tuán)背景的“公民監(jiān)察”首次參選，僅憑著理念宣傳，就能拿下5000多票，就選票數(shù)量而論，實(shí)在是一次相當(dāng)可觀的“成功”。長遠(yuǎn)而言，甚至可以說是澳門真正邁向“現(xiàn)代社會(huì)”的開端。

事實(shí)上，從此次澳門立法會(huì)當(dāng)選的12位直選議員名單不難看出，澳門立法會(huì)直選席位結(jié)構(gòu)雖然并無大的變動(dòng)，傳統(tǒng)社團(tuán)、商人及博彩勢力仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，基本格局幾乎維持原狀，但選舉結(jié)果依然展現(xiàn)了10年來澳門社會(huì)的微妙變化。如老社團(tuán)“街總”（“澳門街坊會(huì)聯(lián)合總會(huì)”的簡稱）此次僅奪一席的“慘勝”，便顯示出傳統(tǒng)社團(tuán)的老化及其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的陳舊失靈，而民主陣營的“配票”策略成功，多奪一席，背后所隱藏的社會(huì)訊息正是整體民意尋求更強(qiáng)烈的批判聲音。

無法回避的比較：澳門VS香港

他山之石，可以攻玉。港澳同樣實(shí)施“一國兩制”，國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室副主任張曉明的澳門“三權(quán)合作論”最近引起香港社會(huì)熱議。

事實(shí)上，去年7月，主管港澳事務(wù)的國家副主席習(xí)近平訪港期間，會(huì)見香港特區(qū)行政、立法及司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人時(shí)，就曾以“通情達(dá)理、團(tuán)結(jié)高效”勸勉特區(qū)管治班子。其中“團(tuán)結(jié)高效”，意思就是“行政、立法、司法三個(gè)機(jī)構(gòu)，要互相理解，互相支持”。

而2009年11月澳門回歸前夕，北京方面似乎開始集中“促港學(xué)澳”。

11月10日，張曉明在北京大學(xué)舉行的“澳門回歸10周年學(xué)術(shù)研討會(huì)”上表示，在“一國兩制”的試驗(yàn)之路上，香港比澳門先行一步，而澳門的政治體制，特別是行政與立法、司法之間的關(guān)系，更注重相互配合，更具有建設(shè)性。

香港中聯(lián)辦副主任李剛則表示，香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，可以互相借鑒，如果大部分香港市民認(rèn)為特區(qū)政府應(yīng)該借鑒澳門的經(jīng)驗(yàn)，香港可以向澳門學(xué)習(xí)。

原香港《基本法》起草委員會(huì)委員、中國人民大學(xué)教授許崇德亦提出，香港《基本法》第23條立法起步比澳門早，但至今澳門已經(jīng)立法，而香港仍未立法，原因包括：香港的國際化程度和某些外國勢力影響的程度都比澳門大：香港長期受英國殖民統(tǒng)治，擔(dān)心國家安全立法對個(gè)人權(quán)利和自由限制方面的情緒比澳門嚴(yán)重。許崇德認(rèn)為，澳門在23條立法方面為香港特別行政區(qū)樹立了典范。

而這些“以澳比港”的說法引發(fā)了香港社會(huì)的各種感受和熱議。

一方面，有人由此反省，認(rèn)為自香港回歸以來，濫用司法程序和法援的現(xiàn)象的確不少。法官可以廢法，可以違憲審查，司法獨(dú)立有蛻化為司法獨(dú)大和司法至上的危險(xiǎn)，如此一來，變成行政、立法、司法三輸，最終受損的是社會(huì)整體利益。香港終審法院首席法官李國能亦指出：“法院沒有可能為現(xiàn)代社會(huì)這么多政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題，提供一個(gè)萬靈藥?！?/p>

而另；6面，各方對“三權(quán)合作”或“行政主導(dǎo)”模式亦深表懷疑。香港民主黨副主席劉慧卿即致函中聯(lián)辦主任彭清華，指對張曉明及李剛的言論感到“遺憾”，并強(qiáng)調(diào)澳門政治制度不適合香港，促請中央官員及駐港人員“不要‘干預(yù)及‘評論香港‘內(nèi)部事務(wù)”。

香港政制及內(nèi)地事務(wù)局局長林瑞麟亦于事后回應(yīng)稱，香港行政與立法間是互相配合及制衡的，更指香港的司法制度達(dá)至國際水平清楚可見，并強(qiáng)調(diào)“我們一定會(huì)保持司法獨(dú)立”。

香港《明報(bào)》則于日前發(fā)表社評指出，澳門特區(qū)政府能夠強(qiáng)力主導(dǎo)全局，有歷史和特定因素，主要是澳葡當(dāng)局早已放軟手腳，中國政府透過代理人早已全面控制澳門，反對陣營的能量與香港相比有天壤之別。但是澳門特區(qū)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)作，從前任運(yùn)輸工務(wù)司長歐文龍貪污案已揭示體制上的缺陷，必須朝民主、開放、透明、問責(zé)等方面發(fā)展，才可以健康發(fā)展。“澳門模式”的“三權(quán)合作”，實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)獨(dú)大、弱化立法和司法機(jī)關(guān)的結(jié)果。這樣的模式能否久遠(yuǎn)，且待日后發(fā)展。

文章認(rèn)為，若輕率地強(qiáng)行實(shí)施所謂“三權(quán)合作論”，對香港會(huì)是致命的沖擊，絕對不能稍有此念?！鞍拈T按其實(shí)際情況而發(fā)展出來的管治模式，應(yīng)該得到尊重，但是，我們認(rèn)為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、政府清廉、社會(huì)公義、法治彰顯的‘一國兩制，才是值得追求的模式。”

無論如何，在澳門回歸10年這個(gè)歷史里程碑處，澳門已令外界看到：作為中國兩個(gè)特別行政區(qū)之一，澳門注定要在“一國兩制”的政治制度試驗(yàn)里，扮演其無可回避的“二分之一”的角色。