公共政策的公共性衰減:風險分析及其治理

童 星 高釧翔

摘 要:公正性、公平性、公開性是公共政策的基準性價值,是體現(xiàn)政策公共性的基本維度。公共政策必須以追求公共利益最大化為依歸,實現(xiàn)公共化運行。然而,在實然層面卻存在著公共政策公共性衰減的風險。實現(xiàn)公共政策的公共化運行需要從幾個方面著手,其中堅守公平正義的價值取向是前提,提升公眾參與水平是根本保障,推進信息共享與程序正義是內(nèi)在要求。

關鍵詞:公共政策 ;公共性衰減;風險治理

中圖分類號:D0;C914 文獻標識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)05-0070-06

作者簡介:

童星,南京大學公共管理學院教授;高釧翔,南京大學公共管理學院博士研究生、馬鞍山市委黨校講師 (江蘇 南京 210093)

一、公共政策的本質屬性及其價值訴求

公共政策作為服務和增進公共利益的政府產(chǎn)品,其本質是社會利益的集中反映。因此,公共政策是以實現(xiàn)公共利益為目標取向的。這一本質屬性決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益,才能使其具有內(nèi)容的合法性。“公正性、公平性、公開性是公共政策的基準性價值,是體現(xiàn)政策公共特性的基本維度”①,如果抽離了公共性本質,公共政策就會喪失其靈魂。

1.公共政策的本質屬性及其理論解析

公共政策是政府用來處理或解決公共問題或公共目標的,是為“公共”而制定的“政策”②?！肮病敝赶虻哪康男允枪舱叩谋举|屬性,也是公共政策形成與發(fā)揮作用的邏輯基礎。對于公共政策“公共性”本質的分析可以從以下幾個層面展開:

首先,從政策問題來看,公共問題是公共政策的邏輯起點。公共政策總是為解決特定時期的特定問題(或者表現(xiàn)為某種需要)而制定和實施的,但是這些問題或需要必須是公共性的,而不是個人性的、小集團性的。同時,“對公共政策的最終要達成的目標是實現(xiàn)社會公眾的公共利益。因此,公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是體現(xiàn)了公共政策的公共性”③。其次,從價值取向上來看,公共性是公共政策的價值向度和核心目標。公共利益是一切政策問題的出發(fā)點和最終歸宿,也是公共政策的靈魂和目的。公共政策必須以公共價值為基礎,以確保公共利益的增進和合理分配為坐標,以公共利益的實現(xiàn)為其效果的衡量標準,始終把政策過程的各環(huán)節(jié)置于公共性的視角之下。再次,從目標選擇上來看,公共政策關系到千千萬萬人的利益,它是公眾選擇的結果。維護公共利益是一切公共政策的出發(fā)點和目的。公共政策的目標直接指向公共政策制定者所領導或所代表的國家、社會或共同體的利益最大化。這就要求政策制定者要在對各種層次、不同性質的利益要求進行政治聚合的基礎上,確定公共利益,并形成政策方案。又次,從政策制定過程看,公共性是通過政策制定中的“程序正義”體現(xiàn)出來,它首先體現(xiàn)在追求民主理念中的公眾的高度參與。公眾參與是公共政策的基石,公共政策的過程實際上就是公眾與公共權力的互動過程,因而公眾參與程度是衡量民主化的一個重要指標。除少數(shù)緊急狀態(tài)下的特殊事務,公共政策的制定過程,應充分保障公眾的參與權。最后,從政策執(zhí)行的績效評估來看,作為公共管理系統(tǒng)解決特定社會問題、滿足公共需要的方案的產(chǎn)出,政策效果(包括預期目標的實現(xiàn)程度、政策實施成本和收益、政策影響等等)如何,需要依據(jù)一定的標準和程序,進行檢測和評價。而對一項公共政策進行評判,其重要的衡量標準是從公共的視角看絕大多數(shù)人答應不答應,滿意不滿意。只有在民主化取向下能通得過的政策才是合理和有效的政策。

2.公共政策的價值訴求:以“公共性”為依歸

公共政策的應然價值取向要求其以公共性為依歸,為此要做到如下幾點:

第一,公共政策必須以維護、發(fā)展和實現(xiàn)公共利益為最終目的。公共利益的實現(xiàn)包含著三個層次的內(nèi)容:維護公共利益、增進公共利益和分配公共利益?！罢ㄟ^公共政策的制定、實施和評估,來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實,以達到持續(xù)不斷的發(fā)展公眾利益的目的?！?注:胡寧生:《現(xiàn)代公共政策研究》,中國社會科學出版社2000年版,第34頁。)公共利益是公共政策的制定者、執(zhí)行者、評估者信守的諾言和行動的信條。不管是誰的政策,不論是何種政策,公共利益都是公共政策的最初出發(fā)點和最終目的。正是因為對公共利益的追求、實現(xiàn)、維系和保障,公共政策才能形成個人偏好和集體選擇的制度安排,成為公共的、好的政策(注:陳潭:《公共政策:誰之政策?何種政策?》,《行政與法》2004年第5期。)。

第二,公共政策必須以實現(xiàn)社會的進步、公平和正義為基本價值取向。如果忽略了公平正義的價值理性追求,成為一種純粹的工具,那么,公共政策的制定和實施就失卻了合法性的基礎,就是無根之木、無源之水。從法源上講,作為一項政治產(chǎn)品的公共政策所依賴的公共權力來源于公眾的意志,具有社會公共性。作為一種彌補市場不足的制度安排,公共政策當然要有效率的追求。一定的效率提供了公正、公平的物質保證,但是效率應當服務于公平,效率應當是公平基礎上的效率。從現(xiàn)實來看,政策過程中是否堅持公平正義的價值理念,關系到政策主體能否博得公眾的信任、支持、配合,最終也決定著政策的效用。

第三,政策過程必須以公眾參與、政務公開、公眾監(jiān)督為基本活動原則。公共利益的公共性要求訂立公共政策的主體能超越各種特殊勢力,以完成對社會公共福祉的追求,相對于私人利益來說,它的增進更為艱難。而公眾廣泛的政治參與可以穩(wěn)妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾。所以,在公共政策的制定和實施過程中,操作者的公共責任意識尤為重要。契合公共性價值取向的公共政策應該是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益而由少數(shù)人代表決定的,政策精英代表公眾規(guī)劃和制定公共政策,決定下來的政策交由行政機關和執(zhí)政人員去執(zhí)行。

第四,公共政策必須充分體現(xiàn)和遵從社會公意,這是公共政策的合法性所在。公共政策必須以公共價值為基礎,充分體現(xiàn)和遵從社會公意,以公共利益的實現(xiàn)為其效果的衡量標準。一個好的公共政策是多數(shù)人意愿和利益的產(chǎn)物,它不是少數(shù)人意志和利益的合成。保障政策公共性的這種法治性體現(xiàn)就是建立和完善意見表達機制、決策參與機制和輿論監(jiān)督機制。在決策過程中吸納部分公眾代表參加,重視智囊團或思想庫的作用,暢通信息流通渠道,開展公眾、媒介、政黨、團體等方面的監(jiān)督,從而使作為政策制定的“少數(shù)人”能真正地代表多數(shù)人。

第五,公共政策的公共性要求公共政策主體必須承擔相應的公共責任。所以,在公共政策的制定和實施過程中,操作者的公共責任意識尤為重要。公共政策的制定和執(zhí)行者在行使公共權力的同時,也就承擔了相應的公共責任。因此政府直接向公民提供公共物品和服務,不是政府的恩賜,而是政府的責任。如果政府部門將自己的責任轉嫁給市場主體,或者拋棄自己的責任,這就必然導致公共管理價值取向的偏離。

二、公共政策公共性衰減的表現(xiàn)及其潛在風險

從應然層面講,公共政策必須擔負起對效率以外的價值的追求。因此,公共性作為其本質屬性是無可非議的,它應該是公共政策形成的邏輯起點。偏離了公共性的公共政策也就是偏離了為公眾謀取公共利益的方向,也就違背了政策的初衷。在社會管理日益復雜的今天,政策公共性的衰減已經(jīng)成為日益引人關注的問題,并給公共領域帶來了一系列的負面效應。

1.公共政策公共性衰減的具體表現(xiàn)

現(xiàn)實的實踐告訴我們:一個高效率而非正義的政策運行會比一個無效的政策運行帶來更慘痛的后果。在實踐層面,公共政策公共性衰減主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,政策目標偏離公共利益取向。公共政策目標是指公共政策主體針對現(xiàn)實中存在的問題,基于自身需要和社會提供的可能而設想出的一種希望狀態(tài),也就是公共政策擬達到的效果。所有的公共政策制定出來都是為了解決社會公共問題的,是為了保證社會總的系統(tǒng)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展而做出的對社會公私行為的約束與指引,因此,任何公共政策都是具有強烈的“目標取向”的(注:嚴強:《公共政策學》,南京大學出版社 2002年版,第4頁。)。公共政策目標的非公共性主要體現(xiàn)在以下兩個方面:首先,公共政策目標取向上的不公平性。這種不公平首先體現(xiàn)在政策目標的代際不公平。公共政策目標的代際取向是衡量現(xiàn)代公共政策是否“公共”的一個重要指標,當今公共政策目標取向上所表現(xiàn)出來的代際不公平性,是由于短期行為造成的公共性偏離在公共政策領域的體現(xiàn)。由于政府公共政策目標的確立往往只著眼于眼前利益或當代人的利益,因而不同程度地忽視了未來人和后代人的利益,也就造成公共政策目標取向上的代際不公平,導致公共政策公平性缺失。其次,公共政策子目標的非公共性。公共政策是以一個目標體系的形式而存在的,這一體系由一個總目標和若干子目標構成。理論上,由于公共政策的總目標是依據(jù)社會公共利益而確定的,子目標必須服從總目標,總目標與子目標之間應該是相互匹配的。但實際情況并非完全如此,由于自利性和狹隘性的限制,有些政府所屬的職能部門或其下級政府往往會將本部門或本地的利益融入其政策目標中,甚至以追求其利益最大化作為自己的政策目標。公共政策的總目標是以社會整體利益為依據(jù)而制定的,因此,子目標對總目標的背離實質上就是子目標對公共利益的背離,造成政策內(nèi)容的畸變。

第二,政策信息未能實現(xiàn)共享性。公共政策信息是公共政策制定和執(zhí)行過程中必不可少的保障因素。一方面,只有掌握充分的政策信息,公眾才有可能在同一個信息平臺上與政府對話,參與對公共事務的治理;另一方面,政府只有積極地從公眾那里獲取必要的政策信息,才能及時準確地把握公眾的政策需求,制定出以謀求公共利益為導向的政策。然而在現(xiàn)實中,公共政策信息往往呈現(xiàn)出非共享的特點。首先,政府自身內(nèi)部往往壟斷著大量的政策信息,不能及時、全面公布信息,剝奪了公眾的知情權。其次,信息溝通渠道的不對稱造成了公共政策信息的單向傳播。政府掌握著信息傳播渠道,能體現(xiàn)民眾意愿的上向信息表達渠道卻還相當有限(目前在我國只有上訪和申訴兩種渠道),對信息的最終選擇與取舍的權力仍然歸政府所有。再次,政府通過控制公眾間的信息通道進而“截留”、壟斷了大量的相關信息,這便使得政府能夠以“助長所偏好的信息和打壓所討厭的信息”的方式來封鎖、發(fā)布、控制信息(注:[加]邁克爾?豪利特、M.拉米什:《公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》,龐詩等譯,上海三聯(lián)書店2006年版,第95頁。),強化了公共政策信息的非共享性。

第三,政策制定主體“越位”與“缺位”并存。作為對社會價值進行權威性分配的公共政策,涉及到社會生活的方方面面,影響到一個社會的良性運行、健康發(fā)展。公共政策的形成過程,實際上是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中,由政策主體依據(jù)公共利益最大化的標準對各種復雜的利益關系進行調(diào)整的過程。公共政策主體是公共政策的決策者、參議者和參與者的統(tǒng)稱,在制定政策過程中,政府能在多大程度上真正代表公眾,是對公眾負責,還是對特殊利益群體負責,決定著公共政策的生命力及效用產(chǎn)出。公共政策主體的構成往往影響甚至決定政策的公共性?，F(xiàn)實中由于政府主體的“越位”和公眾主體的“缺位”也會造成政策的公共性衰減:首先,政府及其主要官員壟斷了過多的決策控制權,往往在政策過程中忽視甚至放棄公民社會的力量;其次,由于政策制定往往以行政意志為主導,經(jīng)常被個別領導的個人意志所左右,忽視甚至否定公眾意志在政策過程中的表達與體現(xiàn),無法反映多元主體利益沖突的充分協(xié)調(diào)和平衡,導致最終的政策產(chǎn)出背離公共利益,造成“政策失靈”。

2.政策公共性衰減的潛在風險

第一,公共政策的公共性衰減運行會導致政策功能的失效。從整體上說,公共政策系統(tǒng)對社會的存在、運行和發(fā)展起著導引、分配、協(xié)調(diào)、控制的作用,公共政策的作用就是對一定范圍內(nèi)的利益矛盾、沖突加以緩解、調(diào)和、協(xié)調(diào),使之趨于和諧?，F(xiàn)實社會中存在著各種不同的利益群體,他們之間不可避免地會有摩擦、沖突以至對抗。作為政府公共管理產(chǎn)出的公共政策,首先要發(fā)揮規(guī)范和引導的作用,制定與實施公共政策正是針對社會利益矛盾而引發(fā)出來的社會公共問題去確立一定的行為準則,憑借這些準則規(guī)范和指導人們的行為,從而改變社會的人力、物力和財力等資源在空間的分布與時間流動上的配置。同時,正如戴維?伊斯頓(David Easton)所言,公共政策是對“全社會的價值所作的權威性分配”(注:轉引自嚴強《公共政策學》,南京大學出版社 2002年版, 第5頁。),公共政策要發(fā)揮政策的分配功能,將社會公共資源合理有效地在它所服務的公眾中加以分配。其次,由于利益的分化,要運用公共政策對社會公共事務中出現(xiàn)的種種利益矛盾進行調(diào)節(jié)與控制?，F(xiàn)實中政府必須使用公共政策這一有效的工具對各種利益群體的矛盾進行調(diào)控。公共政策的非公共性運行由于偏離了實現(xiàn)公共利益最大化的目標取向,必將導致其引導、分配、協(xié)調(diào)和控制等功能的失效。

第二,公共政策公共性衰減運行最終會帶來社會公共利益的受損。說到底,公共政策的目的是追求、實現(xiàn)、維持和保障公共利益。“政府的任務通常被聲明為服務或提升公共利益。法令有時明確規(guī)定公共利益的信守是公務人員行為的指南?！?注:James,E.,Anderson, Public Policy—Making(3rd Edition) ,Holt:Rinehart& Winston, Inc.,1984,p.165.)在理論上,社會共同目標是公共政策的核心思想,追求社會公共利益的保障和提升應是其最終目標。在利益主體復雜多變的社會力量中,政府為保護公共利益必須以保護公共權力為前提,并通過行政權力獨有的強制性保護公共政策的權威性和公共性。公共政策的公共性衰減一般伴隨著公共權力的非公共運行,其結果是背離了最大限度地追求公共性的應然要求,也必然帶來公共利益被不正當瓜分的不良后果,由此,公共政策“體現(xiàn)公意”的要求也就無從談起。

第三,公共政策的公共性衰減運行會造成政策主體權威的削弱。公共政策作為政府公共管理的重要手段,是借助于政府所掌握的公共權力內(nèi)在的“強制性”保障得以貫徹和推行的,這就意味著公共政策具有強制性。但是,任何公共政策要取得預期效果光靠這種強制性是不夠的,還必須取得最低限度的目標群體的支持。也即政策的合法化和權威性不僅需要強制力的保障,還需要得到目標群體的自覺認同。現(xiàn)實中,由于政策公共性的偏離,經(jīng)濟增長的成果并不一定能惠及全體人民。當經(jīng)濟增長的成果僅為某些社會階層獨享時,不管增長的速度有多快,它都不可能改善全社會的公共福利狀況。公共政策的公共性衰減必然導致公共利益的受損或低效,也必然會失去目標群體的支持,最終政策主體的權威性也會被削弱,久而久之,政策主體的公信力就必然會逐漸喪失,進而造成政府管理危機。近期發(fā)生的隴南事件就是一個例證:2008年11月17日甘肅省隴南市武都區(qū)東江鎮(zhèn)30多名拆遷戶集體到市委上訪,反映隴南市行政中心搬遷問題,最多時約2000人,部分上訪人員沖擊市委機關,砸壞部分車輛和辦公設施。

三、公共政策公共性衰減的整治及公共性的實現(xiàn)

M.S.Haque在《論現(xiàn)代政府公共服務公共性的衰減》(The Diminishing Publicness of Public Service under the Current Mode of Governance)(注:M,Shamsul,Haque, “The Diminishing Publicness of Public Service under the Current Mode of Governance”, Public Administration Review, 2001,61(1): 65-82.)一文中為定義“公共性”訂立了五個衡量標準:(1)公私界限劃分的清晰度;(2)享受公共服務對象的多少;(3)公共部門作用的大小;(4)公共責任;(5)公眾的信任度。這五個方面的標準應當成為考量公共政策之“公共性”本質實現(xiàn)的參照。從現(xiàn)實角度來看,公共政策的公共性衰減的整治及公共性的實現(xiàn)需要從如下幾個方面努力:

1.堅守公平正義的價值取向是實現(xiàn)政策公共性的前提

第一,公平正義是度量政策公共性的重要價值標準。政策追求的價值偏好是對社會期望的適當回應,作為政府權威輸出的公共政策,必須關注社會公平問題。從平等、自由和機會公正平等原則出發(fā),除滿足大多數(shù)人的利益外,還應考慮或兼顧社會弱勢群體的利益,這也是公共政策道德性要求的必然結果。公平應體現(xiàn)在公共政策過程的各個環(huán)節(jié)上,寓于公共政策的全過程。社會公正標準主要是衡量政策的成本和收益在不同集團或階層中分配的公平程度,并通過對政策實施前后社會發(fā)展總體狀況的變動的描述和分析,衡量政策的措施給社會帶來什么影響,造成什么后果,作用程度多深。通過分析政策回應人民群眾的意愿和要求的程度,以及社會不同的群體從同一項政策中受到的正面的和負面影響的差別程度,我們可以對一項公共政策的公共性作一種價值和事實的考量。

第二,公共政策要在效率與公平之間尋找最佳的均衡點。公共政策作為一種正式的制度安排,為彌補市場缺陷而登場,其本質功能也就在于維護一個公正、有序、健康的公共秩序和提供優(yōu)質可靠的公共物品。要完成這個使命就必須在效率與公平之間尋找一個恰當?shù)木恻c。首先,公共政策要強調(diào)效率效應。要在科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的思想理念指導下,追求高效率的政策產(chǎn)出,把“蛋糕”做大,為公平的實現(xiàn)提供基礎。應該看到政策的效率效應的高低實際上是政府能否對社會進行有效管理的一個衡量標準,如果公共政策的效率效應很低,那么久而久之,將會使社會陷入無序狀態(tài),進而造成資源的極大浪費,也必將無法實現(xiàn)公平,甚至會破壞公平。其次,有了較高的政策產(chǎn)生效率效應并不必然導向社會公共福利的增長與良好社會秩序的維持。要考察政策產(chǎn)出的效率效應的轉化結果需要引入另一個變量,即公平。一個公共政策只有承認、維護并增進了社會的公共利益,才能得到公眾的普遍認同和支持。這就要求在追求政策產(chǎn)出高效率的同時要充分貫徹公平原則,兼顧個人、集體、國家等不同主體的利益主張,平衡與之相關的利益沖突,統(tǒng)籌短期利益和長期利益、微觀和宏觀等因素,以使政策的效率產(chǎn)出導向公共利益實現(xiàn)的方向。

2.提升公眾的參與水平是實現(xiàn)政策公共性的根本保障

要保障和提升公共政策的公共性,在堅守公平正義的價值取向的同時,還必須提升公共政策決策過程中的民主參與性,使社會公眾的力量融入到公共政策過程中,為此要從如下幾個方面入手:

首先,政府要保障和落實公民的知情權與話語權,自動自發(fā)地增強公民意識,培育公民精神。公民享有充分的知情權與話語權既是公共管理中實現(xiàn)善治的前提,也是提高公共政策有效性與合法性的重要途徑。許多國家甚至明確地以法律的形式程序性地規(guī)定在做出重大政府決策事項時,要進行公示和聽證,聽取社會公眾的意見,提高政府政策的公民參與度。在建立科學的決策程序的同時,應該完善和創(chuàng)新民主參與方式,為社會公眾的利益訴求進入政策系統(tǒng)提供暢通的渠道。同時,進一步加強公民素質教育,增強公民意識,切實提高公民實際的政策參與能力。

其次,形成“善治”的社會治理理念,增進政府與公民之間的互動和合作。由于善治是一個還政于民的過程,如果沒有一個健全和發(fā)達的民間組織和公民社會,就不可能真正實現(xiàn)善治。個人的自我目的不可能自我實現(xiàn),而必須在與他人追求共同的理想中才能實現(xiàn)。真正卓有成效的公民參與,必須是有組織的參與。沒有一個健全和發(fā)達的公民社會,就不可能實現(xiàn)政府良好的治理,公共政策的公共化運行也就很難有一個良好的基礎。

再次,建立和完善弱勢群體的政策參與機制。政策的制定容易產(chǎn)生中位偏向,由此,弱勢群體政策參與常常表現(xiàn)出三個悖論:政策參與的高意愿性和低水平化、對非制度化政策參與的高選擇性和低認同度、政策參與的多渠道性和少適用化。公共政策要維護社會公正,確保公共政策的公共性,必須為弱勢群體的政策參與提供相應的制度支持,改善弱勢群體的政策參與的社會環(huán)境,并通過政府有效的回應機制實現(xiàn)弱勢群體政策參與的去邊緣化。

3.推進信息共享與程序正義是實現(xiàn)政策公共性的內(nèi)在要求

第一,充分保障政策信息的共享性。按照公共政策的“公治性”和“公享性”的要求,公共政策信息應該是共享的,及時公開政策信息、多方尋求解決政策問題的途徑、保證公眾及時了解政策制定的程序和結果,是現(xiàn)代民主社會保障公眾知情權的必然要求。要實現(xiàn)政策信息的共享,保障政策公共性的實現(xiàn)就必須健全和完善相關制度與機制。首先,要完善行政信息公開制度。落實全面性和時效性相結合的原則,對重要的政策信息要及時、全面地向社會公眾進行披露。其次,要完善信息反饋機制。在政策信息的披露者與社會公眾之間形成高效的互動機制,讓決策者及時地了解社會公眾對相關政策信息的反應情況。再次,要豐富政策信息溝通交流的方式。除了新聞媒體,還可以通過公眾代表旁聽會議、日志出版、會議活動全程實況轉播、決策議案網(wǎng)上征詢意見等方式,提高公眾獲取以及使用政策信息的效率與效度。另外還要進行相關方面的立法,在明確各方的權利和義務的基礎上,對政策信息的使用和共享進行規(guī)范。

第二,加強公共政策決策系統(tǒng)的程序化建設?？茖W合理的決策程序,可以在最大的限度內(nèi)排除領導者個人的舞弊、恣意和偏倚,從而保證政策的合理性和可行性。政策過程中的程序正義不單追求合法性,而且更要立足于合理性。由于政策主體的有限理性及其自利性傾向,我們很難保證政策內(nèi)容的合理性,在這種情況下我們只能轉而關注政策程序和過程,向程序要效率和公平。 程序合理性首先關心的并不在于解決問題,而在于發(fā)現(xiàn)為解決問題而采用的方法。當前,要特別注重決策程序的民主化、科學化和法制化建設,進一步健全政策系統(tǒng)的各子系統(tǒng),充分發(fā)揮其功能,另外,更要注意的是要實現(xiàn)程序的公開化,只有程序公開了,我們所追求的以程序正義保障實質正義的目標才能得以實現(xiàn)。為此,要從更宏觀的層面上完善選舉制度、聽證制度、公民參與立法制度、陪審制度、公民批評建議等制度,使之互相配合,形成拱衛(wèi)公共利益的犄角之勢。

(責任編輯:薛立勇)