重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系研究

梅　哲

摘要：重慶市正在大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系建設(shè)，確立符合重慶市市情的社會保障戰(zhàn)略發(fā)展目標及其重要。對于社會保障模式選擇和制度設(shè)計，可考慮按照“底線公平”的理念。遵循制度設(shè)計原則：適度性——成本較低，效益最大；適當性一覆蓋面廣，促進公平；適用性——機制靈活，持續(xù)性強。整合社會保障資源，構(gòu)建“底線公平的社會保障制度模式”，形成一個包容性強，機制新，結(jié)構(gòu)合理，不以追求覆蓋范圍內(nèi)各類群體福利最大化為目標，而以經(jīng)濟發(fā)展與社會保障的均衡為目標，福利水平適當、體制創(chuàng)新、制度整合、責任共擔、財政支出合理、政策完善的制度設(shè)計模式。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；社會保障；底線公平

中圖分類號：C91文獻標識碼：A文章編號：1007-519412009)02-0147-04

一、引言

重慶市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)，改革開放30年尤其是直轄十年來，雖然經(jīng)濟社會取得了令人矚目的跨越式發(fā)展，但是，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距依然很大。我們以恩格爾系數(shù)這個指標來做一下觀察。(見圖1)

根據(jù)恩格爾系數(shù)標準，重慶市城市居民在1979年越過貧困線，1997年越過溫飽線，2002年越過了小康線；而農(nóng)村居民在2000年才越過貧困線，目前仍在溫飽線上徘徊。值得注意的是，在整個發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距有逐步擴大的趨勢。對于重慶市而言，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一項創(chuàng)新性的改革，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系建設(shè)同樣需要用全新的理念來探索創(chuàng)新，那么，根據(jù)以往的經(jīng)驗教訓，在理念上必須首先把握住兩點：

第一，要避免依據(jù)體面性公平理念建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。有的人片面地理解社會保障公平基礎(chǔ)，希望盡快建立一個項目齊全、覆蓋城鄉(xiāng)所有社會成員、人人享有相同水平的社會保障制度，試圖尋求那種絕對的公平，照搬西方國家的體面性公平，似乎社會保障強調(diào)起點越公平越好、結(jié)果越均等越好、各個階層之間的差距越小越好，忽視了實現(xiàn)這種公平的經(jīng)濟、社會、文化以及心理基礎(chǔ)，忽視了社會公平的民族差異性及其他多方面屬性。事實上，當前的條件不可能建立起體現(xiàn)絕對公平或體面公平的社會保障體系，只能構(gòu)建一種與重慶市經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、解決民眾基本生存需求、促進經(jīng)濟社會持續(xù)和諧發(fā)展、實現(xiàn)相對公平的社會保障體系。

第二，要避免在理念上割裂短期利益和長效機制的聯(lián)系。在社會保障事業(yè)方面，表現(xiàn)為有的部門和地方過分追求功利性的對策性問題的解決，憑經(jīng)驗辦事，眼光停留在技術(shù)操作層面，缺乏對社會保障探索性實踐的經(jīng)驗總結(jié)、理性思考和理論提煉。忽視對遠期目標和長效機制的統(tǒng)籌考慮，必然出現(xiàn)缺乏整體宏觀戰(zhàn)略目標的設(shè)計和思考，必然出現(xiàn)社會保障政策“碎片化”狀態(tài)，必然制約社會保障制度建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。雖然一定情況下現(xiàn)實目標和長效機制有沖突，但絕對不能忽視長效機制建立的重要性，要把長期目標和長效機制作為現(xiàn)實目標的基礎(chǔ)。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系制度設(shè)計基本理念

由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的客觀存在，重慶市城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌社會保障體系建設(shè)尚處在初始階段，需要經(jīng)過長時間的發(fā)展過程才能使制度設(shè)計不斷成熟，它作為中國特色社會保障制度的重要組成部分，會受中國整個社會制度發(fā)展的制約，它的本質(zhì)還有一個逐步展現(xiàn)的過程，它的運行規(guī)律還未能充分地發(fā)揮作用，還需要通過艱苦探索去揭示它。那么，重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系建設(shè)，在制度設(shè)計中除了具有價值取向更加突出、整體性更強、有“適度的差別”、多樣性和過渡性并存的具有共性的要求以外，還應(yīng)當具有以下幾個方面要求：

(一)制度設(shè)計以“底線公平”為基本理念

中國社會科學院景天魁研究員提出了一個確定和描寫社會公平“度”的“底線公平”理論。這個“度”怎么確定?就是依據(jù)社會保障的基本理論，從基本國情出發(fā)，從老百姓(最大多數(shù)人民群眾)最迫切、最基本的需要出發(fā)，劃出一條線人人躲不開、社會又公認的“底線”。以“基本需要”為基礎(chǔ)，從中找出更穩(wěn)定的需要——“基礎(chǔ)性需求”，包括：溫飽的需求(生存需求)；基礎(chǔ)教育的需求(發(fā)展需求)；公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助的需求(健康需求)。底線以下體現(xiàn)“權(quán)利的一致性”，底線以上則體現(xiàn)權(quán)利的差異性。經(jīng)濟水平比較低時，政府要守住公平底線，確保每個公民都有基本的生活保障。經(jīng)濟水平提高以后，政府仍要守住這條底線，防止社會保障水平繼續(xù)上升?！暗拙€”以下是公共財政確保的領(lǐng)域；“底線”以上則要靠市場調(diào)節(jié)；“底線”以上，政府的責任是調(diào)節(jié)貧富差距，加強稅收能力和調(diào)控能力。

“底線公平”強調(diào)對社會發(fā)展過程中處于困難群體整體利益的保障，是一種社會意義上的公平，是一種在社會整體制度下的“適度公平”，并非按照個人意愿的個別公平。“底線公平”首先是指所有社會成員的生存權(quán)利能夠得到平等維護，只有生存權(quán)利得到平等維護，才談得上其他公平問題。因此，其可以成為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系”基本理念。

“底線公平”運用于設(shè)計中的意義在于：它明確了政府與社會成員之間的關(guān)系，明確了政府在社會保障制度中最主要的責任和關(guān)注重點。制度設(shè)計關(guān)鍵在于所有參加社會保障人員具有一致的權(quán)利，但不是要用同一標準水平覆蓋所有人，而是指對最需要的人進行保障。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系的保障標準具有動態(tài)性質(zhì)，它要保障廣大保障范圍內(nèi)的人能夠?qū)崿F(xiàn)適度的“能保障基本生活”的公平，它明確了政府、市場與個人之間的責任劃分。在社會保障制度范圍內(nèi)，社會保障標準及其以下水平是政府的“兜底”保障責任，這個保障水平是保障所有參保人員基本生活最起碼的。不可缺少的，是政府必須保障、必須承擔的責任而言的，政府只有運用公共財政進行“兜底”保障保持這個水平，才能體現(xiàn)出社會保障制度的“國家責任主體”地位。

(二)制度設(shè)計要始終貫徹“以人為本”

科學發(fā)展觀的本質(zhì)與核心是“以人為本”，這里“人”，就是以勞動人民為主體的廣大人民群眾?！耙匀藶楸尽甭鋵嵉浇y(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系中有兩層含義：在發(fā)展過程中人應(yīng)當具有主體的意義；發(fā)展的根本目的在于使發(fā)展成果人人共享、普遍受益。

人應(yīng)當具有主體的意義，方可解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系發(fā)展的最終目的，這一根本性的定向問題。人的基本生存需求不斷得到滿足，是一切發(fā)展的基石。重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，首先要滿足人的生存需要，在制度層面上這屬于社會救濟范疇，除了已經(jīng)享受社會保險待遇的社會勞動者以外，其他困難社會成員都應(yīng)得到社會救濟以滿足生存的需要，重慶過去在這方面力度很大，僅2007年，全市享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障金的人數(shù)達160萬人左右。如果社會成員的基本生存需要都得不到保障，就談不上社會保障的作用，也談不上“以人為本”?！暗拙€公平”的重點在“底線”上，是有重點的“適度公平”?，F(xiàn)階段，重點在優(yōu)先解決弱勢群體的需要，解決富裕反襯下的貧困問題、教育和醫(yī)療問題。在

重慶市，表現(xiàn)為快速城鎮(zhèn)化過程中被征地農(nóng)民、三峽庫區(qū)移民、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)老齡居民、重慶市邊遠地區(qū)居民的社會保障問題。這些問題的解決是政府責任的底線，是必須的，不能含糊的。

重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系建設(shè)，根本的目的在于使發(fā)展成果“人人共享、普遍受益”。這既是現(xiàn)代文明城市的標志，也是社會主義本質(zhì)要求。社會主義社會應(yīng)當“結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況；徹底消滅階級和階級對立；通過消除舊的分工，通過產(chǎn)業(yè)教育、變換工種、所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利，通過城鄉(xiāng)融合，使社會全體成員的才能得到全面的發(fā)展?！钡?，如果發(fā)展的結(jié)果是只有一部分人，甚至是一小部分人占有發(fā)展成果，那么這種發(fā)展是不為社會成員所認同的，由此，這種發(fā)展也容易引起社會動蕩乃至政治上的不穩(wěn)定。正如鄧小平指出的：“少部分人獲得那么多財富，大多數(shù)人沒有，這樣發(fā)展下去總有一天會出問題。分配不公，會導致兩極分化，到一定時期問題就會出來。這個問題要解決。過去我們講先發(fā)展起來?，F(xiàn)在看，發(fā)展起來以后的問題不比不發(fā)展時少”。對于目前重慶市在快速發(fā)展過程中，出現(xiàn)的城鄉(xiāng)貧富懸殊逐步擴大的跡象，應(yīng)引起高度重視。

(三)制度設(shè)計要正確處理“統(tǒng)籌”與“同一”的關(guān)系

重慶市進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系建設(shè)，是一種以“底線公平”為基礎(chǔ)的廣覆蓋，但是“統(tǒng)籌不等于同一”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不等于實施城鄉(xiāng)同一的制度，并不是要在現(xiàn)階段強求城鄉(xiāng)完全相同?！暗拙€公平”不是要馬上完全消除不平等，而是在一定程度內(nèi)承認差距和不平等的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“適度公平”。根據(jù)現(xiàn)有條件通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，趨向公平，實現(xiàn)動態(tài)的和諧。在重慶現(xiàn)有經(jīng)濟條件下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)完全相同的社會保障待遇水平，是不符合客觀實際的，是搞平均主義。

由于歷史與現(xiàn)實的原因，重慶市城鄉(xiāng)勞動者是兩個不同的群體，在社會意識、文化技能、需求偏好等方面表現(xiàn)出明顯不同的特質(zhì)。當前，有人從維護人權(quán)的平等角度，認為應(yīng)同步推進城鄉(xiāng)社會保障制度改革，城鄉(xiāng)居民享受同樣的待遇，這種觀點其實不全面。維護農(nóng)村勞動者的合法權(quán)益，的確是黨和政府一直高度重視的問題并正在日益解決的問題，但是不能就此在重慶市現(xiàn)有經(jīng)濟社會發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，強求將農(nóng)村社會保障制度馬上與城市改革同步同水平進行，而是應(yīng)有所側(cè)重，根據(jù)各自的特點，在從全局統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，有先有后逐步分步實施。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系制度設(shè)計基本原則

“底線公平”理念基礎(chǔ)上建立的社會保障體系，制度設(shè)計模式不是一個錦上添花的模式，而是一個雪中送炭的模式。重慶市在未來相當長的時期內(nèi)，主要任務(wù)應(yīng)該是先解決雪中送炭的問題，再逐步適當解決錦上添花的問題。那么，制度設(shè)計模式原則應(yīng)遵循以下三點：

(一)適度性——公共財政成本較低，實現(xiàn)效益最大化

重慶市的社會保障體系建設(shè)應(yīng)該是成本較低、邊際效益最大。因為重慶市城鄉(xiāng)居民3000多萬人口，社會保障的需求大，作為一個目前年財政收入不到800億元，人均收入水平相對較低的直轄市，總體上的繳費能力低而消費需求極其龐大。所以，重慶市如果搞高起點的普惠型的社會保障，實際上是不現(xiàn)實的?；蛘呒词菇⒘似栈菪偷谋Ｕ希仓荒苁恰叭龊访妗?，想解決的、能解決的問題也解決不了。看起來很公平，實際上造成資源浪費。所以，第一個原則就是適度性。

即使重慶市的GDP總量、財政收入、人均收入水平進一步增大了，但由于重慶市的社會結(jié)構(gòu)是只有相對全市人口占少數(shù)的部分人繳費能力強，而大部分人繳費能力低于或大大低于需求水平，所以，在這種結(jié)構(gòu)中，要想追求成本較低而又效益較大，最好的辦法就是明確目標群體，解決那些必須解決而又能夠解決的問題，一定要避免目標偏離。以農(nóng)村新型合作醫(yī)療為例，農(nóng)村那些中低收入者、貧困者，他們看不起病，要通過實行合作醫(yī)療使他們能夠看上病。但是在一些農(nóng)村地區(qū)，真正獲得大額住院醫(yī)療補償?shù)氖寝r(nóng)村里一些較富裕的人，因為只有他們才交得起住院“門檻費(押金)”，貧困農(nóng)民雖然參加了合作醫(yī)療，但如果交不起押金，還是住不了院，也就不能得到大病住院補償。使得這項制度的績效大打折扣，想解決的問題沒有真正得到解決。

(二)適當性——制度的覆蓋面要廣，最大范圍促進公平

要有利于促進公平，而不是撇下那些無助的人去保那些有錢的人。重慶市多數(shù)人收入水平不高，全市還有50多萬人處于絕對貧困，還有不少人即便高于貧困線也相去不遠，返貧的危險仍然存在。因此，社會保障首先要把這些無助的人保住。先保證雪中送炭，有條件再適當“錦上添花”。不能先保富人，誰繳得起錢就保誰，誰繳納的錢多誰多享受，那就有悖社會保障的初衷了。

(三)適用性——制度、政策機制靈活，可持續(xù)性強

由于制度設(shè)計原因，現(xiàn)行社會保險制度主要針對有穩(wěn)定工作和收入，能按時繳費的群體，可現(xiàn)在重慶市的農(nóng)民工有700多萬人，靈活就業(yè)人員也是很大一個群體，他們沒有固定工作，也不見得每月都能繳費，如果制度是僵硬的，那就很難把這些人“擴大”進社會保障網(wǎng)中來。2007年以來，重慶市把農(nóng)民工作為一個獨立的群體，專門設(shè)計了農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法，同時也允許符合條件的農(nóng)民工自由選擇城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險，取得明顯效果。這說明，要實現(xiàn)制度目標模式，就要有新思路。

四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系制度設(shè)計模式結(jié)構(gòu)

按照底線公平理論建立起來的社會保障體系結(jié)構(gòu)，其核心是要由現(xiàn)行模式圖2結(jié)構(gòu)發(fā)展到圖3結(jié)構(gòu)，以圖為例：

圖2結(jié)構(gòu)(現(xiàn)行結(jié)構(gòu))分析：

這是一種兩頭大中間小的結(jié)構(gòu)。最上邊這一層是現(xiàn)有的各項社會保險制度覆蓋范圍下的群體。目前為了維持這些保險項目，特別是對養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，各級政府每年都要拿出數(shù)億元財政資金兜底。由于依賴政府財政兜底，使得中間最細的部分——企業(yè)年金或補充保險就發(fā)展不起來，使得養(yǎng)老金的另一個重要支柱(企業(yè)年金)長期缺失。底部最大的部分群體(包括沒有納入各類社會保險的城鎮(zhèn)居民和大部分農(nóng)村居民)，他們是人數(shù)最多最需要得到社會保障覆蓋的群體。

就公共財政支出結(jié)構(gòu)分析，這種結(jié)構(gòu)是一種“保頂不保底”。這個體系不僅能夠兜得住的人很少，而且主要兜住有穩(wěn)定經(jīng)濟收入繳得起費的人，政府公共財政的錢很大部分是優(yōu)先保的是他們，主要是城鎮(zhèn)已經(jīng)享受到社會保障的職工。這種結(jié)構(gòu)最底下一大塊中包括的廣大農(nóng)村的農(nóng)民，沒有納入社會保障，就是說“不保底”。

圖3結(jié)構(gòu)(按照“底線公平”理論建立起來的制度模式結(jié)構(gòu))分析：

這是一種中間粗兩頭細的結(jié)構(gòu)。最頂上一層是特殊群體(極富階層，具有極強的自我保障能力者)的自我保障，政府可以不管；最底下一層的是貧困群體，是由政府出資提供最低生活保障、基本醫(yī)療救助、廉價住房等；中間部分就是要建立起政府、企業(yè)、家庭、個人合理分擔，各項保障之間可以自由流轉(zhuǎn)，能夠把絕大部分處于中等收入水平的人兜進來的機制。

這種制度模式結(jié)構(gòu)若落實到重慶市，其核心問題不是要將現(xiàn)有制度、政策全部推倒重來，而是要進行“體制創(chuàng)新、制度整合、資源整合、責任共擔、政策完善”。具體講就是要爭取做到以下幾個方面：

(一)體制創(chuàng)新。重慶市應(yīng)該在市委層面建立社會建設(shè)工作委員會，統(tǒng)領(lǐng)重慶市社會建設(shè)工作，統(tǒng)籌規(guī)劃社會建設(shè)包括社會保障體系建設(shè)，起到宏觀決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的作用。

(二)制度整合。要增強社會保障各類制度的靈活性、包容性，不能各部門各自封閉，相互排斥，而要相互打通，形成重慶市大民生部門整合的保障能力。

(三)資源整合。以重慶公共財政力量形成導向作用，帶動社會資源，多運用市場資源，在社區(qū)建立起諸如民辦養(yǎng)老保障、健康保健醫(yī)療、老幼托管的服務(wù)機構(gòu)，既解決社區(qū)社會保障需求，又帶動服務(wù)業(yè)的發(fā)展，逐步探索重慶市社會保障產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路。同時，還需要對公共財政支出進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，像醫(yī)療資源配置城鄉(xiāng)差別過大的狀況要逐步改變。

(四)責任共擔。形成政府、企業(yè)、社會團體、個人等多元責任共擔機制，整合重慶市現(xiàn)有社會保障基礎(chǔ)，保障廣大普通城鄉(xiāng)居民的社會保障需求，而對于收入較高的社會群體，盡量發(fā)揮市場機制的作用，予以較高水平的保障需求。進一步強化非公有制企業(yè)的社會責任，鼓勵其積極參加社會保障。并依法承擔繳費責任。

(五)政策完善。重慶市直轄以來，社會保障政策經(jīng)過了十多年的摸索和發(fā)展，已經(jīng)有相當?shù)幕A(chǔ)?，F(xiàn)在的迫切任務(wù)是在社會保障政策層面，探索如何緊緊圍繞重慶市發(fā)展的“314”總體部署，提高現(xiàn)有社會保障政策公眾知曉度和可選擇性，讓公眾自主參與、自主選擇，并承擔相應(yīng)的個人責任。

責任編輯王駿