共生：第三部門與政府治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

李　瓊　夏曉輝

摘要：本文基于共生的理念研究第三部門領(lǐng)域中存在的問題：為何及如何構(gòu)建第三部門與政府的共生關(guān)系。而共生的基礎(chǔ)和機(jī)制又是怎樣?從而認(rèn)為，社會轉(zhuǎn)型背景下第三部門與政府的共生發(fā)展將促進(jìn)社會治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：共生；第三部門；政府治理

中圖分類號：C916；D616文獻(xiàn)標(biāo)示碼：A文章編號：1007-5194(2009)02-0139-04

第三部門是代表著公、私二元建構(gòu)基礎(chǔ)上的一種社會中介組織：發(fā)揮著既不同于政府的社會事務(wù)管理功能，又履行異于一般商業(yè)經(jīng)營的社會服務(wù)義務(wù)，成為構(gòu)建公民秩序和維護(hù)社會公正的重要來源。隨著第三部門研究的深入，上個世紀(jì)70年代以來形成了幾種較為公認(rèn)的理論，其中不少都涉及政府與第三部門的關(guān)系問題。借鑒這些研究成果，本文試著將共生理念延伸至第三域，從而探討第三部門與政府的共生關(guān)系。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德在1974年提出了政府失靈理論，在這一理論中，他認(rèn)為政府和市場在提供公共產(chǎn)品時并不能滿足消費者的差別化需求，在大多數(shù)情況下，他們的產(chǎn)品只反映“中位選民”的需求，而第三部門的介入提供了有益的補(bǔ)充。他認(rèn)為“政府、市場和第三部門是滿足個人對公共物品需求的存在相互替代性的工具。政府和第三部門在提供公共物品上是互補(bǔ)關(guān)系”。賽拉蒙的第三方管理理論則從另外一個角度分析了政府與第三部門的關(guān)系，他認(rèn)為政府只是第三部門“志愿失靈”的衍生物，只有當(dāng)?shù)谌块T提供的服務(wù)不足時，政府才有發(fā)揮作用的必要。因此，政府的介入是對第三部門的補(bǔ)充，政府與第三部門之間的這種合作關(guān)系“既可以保持較小的政府規(guī)模，又能夠較好地完成福利提供的責(zé)任”。盡管兩位學(xué)者的角度并不一致，但有一點卻是非常類似的，即第三部門與政府之間存在一種相互需求、相互補(bǔ)充的合作模式，雖然他們并未提出共生這一概念來形容，但闡述了兩者共生關(guān)系的實質(zhì)。

與西方社會不同，中國社會轉(zhuǎn)型期一個明顯的事實是，第三部門的每一步進(jìn)展都離不開政府的推動和影響，但第三部門的發(fā)展壯大又試圖不斷地擺脫與政府密切的關(guān)系，因此如何認(rèn)識和處理政府與第三部門的關(guān)系自然成為第三部門必須面臨、同時也是政府必須面對的問題。

一、第三部門與政府共生發(fā)展的必要性

第三部門與政府是可以相輔相成、優(yōu)勢互補(bǔ)的，走共生結(jié)合之路可使第三部門與政府優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

第三部門屬于非政府組織。所謂非政府，主要表現(xiàn)為它是獨立于政府之外的一類組織，在資金來源上，不依賴或不主要依賴政府，而是運用或主要運用民間的資金創(chuàng)辦；在隸屬關(guān)系生，第三部門與政府不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，它有自己的自主性和獨立性。第三部門雖然不是政府部門或不屬于政府，但同樣能做政府所應(yīng)該做，卻又一時做不了或做不好的公益事業(yè)。就此而言，第三部門實際上與政府是功能相仿的共生關(guān)系。另一方面，第三部門不管它是否情愿，它都面臨著如何處理與政府的關(guān)系問題。目前突出的問題是：

(一)政府與第三部門的關(guān)系還沒有擺正，具體表現(xiàn)為“三位”。

其一，“越位”，即政府管了不少本該由第三部門負(fù)責(zé)的事情。這個問題主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革過程成立的一些行業(yè)協(xié)會之中。在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，為了實現(xiàn)政社分開、政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能，政府將原來隸屬于自己的部門機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為“第三部門”，如行業(yè)協(xié)會等。這些在特定社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中活動的中介組織，掛靠在相應(yīng)的政府職能部門之下，不同程度地形成事實上第三部門對政府部門的依附關(guān)系。在如此的關(guān)系模式中，政府對第三部門內(nèi)部事務(wù)和操作性活動往往會造成過多的或不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，即表現(xiàn)為一種“越位”。

其二，“缺位”，即政府本該具有的職能卻由于某種原因而棄之不顧。在中國還有不少在工商部門登記注冊或沒有登記注冊的第三部門，他們不必接受民政部門的監(jiān)督管理，也沒有業(yè)務(wù)主管部門對其進(jìn)行監(jiān)督管理。政府部門在行使培育第三部門的職能時，常常由于缺乏培育的具體內(nèi)容和操作辦法而導(dǎo)致“缺位”。

其三，“錯位”，即本該是政府負(fù)責(zé)的事，卻讓第三部門去管，造成主體錯位。政社不分、政企不分現(xiàn)象猶存，政府性、官辦性問題根深蒂固，政府包攬社會行政管理事務(wù)的問題未能從根本上得到解決。

(二)培育與管理的缺失。

近年來，中央和地方政府十分重視第三部門發(fā)展，各級文件中也反復(fù)提出“培育發(fā)展和監(jiān)督管理并舉”。但實際操作中，過于強(qiáng)調(diào)監(jiān)督管理，忽視了培育發(fā)展。即使強(qiáng)調(diào)監(jiān)督管理，也存在許多問題。具體表現(xiàn)在：在優(yōu)惠政策與資金扶持方面，與國外非政府組織相比，中國第三部門的劣勢是顯而易見的。西方國家第三部門·資金的30％來自政府資助，部分國家高達(dá)45％。而中國這方面還沒有被提上議事日程，政府有關(guān)部門從優(yōu)惠政策層面給予的扶持也相當(dāng)有限。在管理層，為了更好地管理第三部門，使之規(guī)范化并發(fā)揮良好的作用，政府先后出臺了一系列關(guān)于第三部門的文件，如《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《取締非法第三部門暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位名稱管理暫行規(guī)定》等，這些條例與規(guī)定盡管對處在轉(zhuǎn)軌時期的第三部門發(fā)揮了積極作用，但從總體層次上看，數(shù)量少、不配套、可操作性不強(qiáng)。特別是目前中國還沒有專門的、全面的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡谌块T管理方面的法律。這與一個已具有13.6萬令第三部門和70萬個民辦非企業(yè)單位以及第三部門快速發(fā)展的大國是相當(dāng)不匹配的。

第三部門最重要的外部關(guān)系是第三部門與政府的關(guān)系，這種關(guān)系直接關(guān)系到第三部門的長遠(yuǎn)發(fā)展，也關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定前進(jìn)。趙黎青將非政府組織與政府關(guān)系歸為四種類型：(1)對立的，互不信任的關(guān)系；(2)非政府組織自行其是，不同政府發(fā)生關(guān)系；(3)非政府組織對政府的依賴關(guān)系；(4)合作關(guān)系。顯然，作為非政府、非營利的第三部門與政府的關(guān)系最理想的狀態(tài)屬于第四種類型。盡管第三部門在運行過程中不斷強(qiáng)調(diào)不同于政府的使命和目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)本組織的自治性、自主權(quán)，但無論政府組織還是第三部門都致力于自己國家的經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展，這是雙方共存、共處與合作的基礎(chǔ)。對各種不同類型的第三部門而言，政府的支持和鼓勵是他們運作的有利環(huán)境，要想實現(xiàn)組織使命，必須得到政府的許可和承認(rèn)；還要爭取獲得政府的多方面資源支持，如經(jīng)費、信息以及技術(shù)、設(shè)施等?，F(xiàn)實表明，在任何國家，第三部門都不可能脫離國家的影響而自由自在地發(fā)展。

二、第三部門與政府共生發(fā)展的可行性

正如市場和政府都可能失靈一樣，非政府、第三部門也有其內(nèi)在的局限性，即“志愿失靈”，表現(xiàn)之一就是其非營利活動所需要的開支與第三部門所募集到的資金之間存在巨大的缺甲；表現(xiàn)之二是慈善活動的狹隘性，也就是說，志愿組織活動的受益對象通常只是某些特定群體，如特定的民族群體、地區(qū)居

民及其弱勢人群。有些群體雖然對社會服務(wù)的需求很大，但卻沒有能力建立代表自己利益的組織機(jī)構(gòu)，即使建立了自己的組織，其募集資金的能力也有很大差別，結(jié)果有些群體可以享受到廣泛的服務(wù)，有些群體的基本需求卻無法得到滿足。因此，單靠第三部門自身無法有效實現(xiàn)社會公平。

然而，第三部門失靈的地方正是政府的長處，政府具有其他部門不具有的動員社會資源的能力和特權(quán)，能夠最大限度地考慮各方利益和需要，因而可以彌補(bǔ)第三部門的不足。對政府而言，第三部門可以在許多方面彌補(bǔ)政府所不及或不適進(jìn)入的領(lǐng)域，可以不花錢或少花錢去解決政府難以解決的社會問題，可以動員更多的民眾參與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。研究顯示，第三部門的效率越高，行為越活躍，給予社會需要服務(wù)的各方面支持越多，對社會問題的解決越有積極的作用。在這一點上，第三部門的存在價值與政府的目標(biāo)是相通并一致的，因此政府應(yīng)該加強(qiáng)與第三部門的共生關(guān)系，鼓勵全社會關(guān)注第三部門的健康發(fā)展，有計劃地培訓(xùn)各業(yè)第三部門人員，使其工作能力上升到更高水平。

第三部門也應(yīng)該有意識地加強(qiáng)與政府的互動共生。不斷發(fā)展與完善自身，利用更多的機(jī)會向政府表達(dá)民眾的意愿，爭取更多的資源和發(fā)展空間，增強(qiáng)組織的活力。事實證明，第三部門發(fā)展的良好環(huán)境的創(chuàng)造，不僅僅是政府單方面的努力所能實現(xiàn)的。沒有第三部門的各種努力，就不會形成真正意義上的相互合作共生。第三部門與政府是互動的、互補(bǔ)的、相互依存、也是相互牽制的，雙方結(jié)成共生關(guān)系，相互合作的結(jié)果將會是雙方共同受益，整個社會都得到益處。

根據(jù)中國第三部門目前發(fā)育不充分、不成熟的現(xiàn)實，政府對第三部門的態(tài)度與做法具有更重要的意義。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府機(jī)構(gòu)改革，政府職能有了較大改變，但政府依然是社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的最強(qiáng)有力和最權(quán)威的角色。第三部門建設(shè)所需要的人員、資金以及其他形式的資源在初級階段將主要依靠政府來提供，同政府體制交織在一起的各類社會組織的改革也需要政府主持與推動。對此，政府部門可以而且應(yīng)該在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，還需要進(jìn)一步完善政策和法規(guī)，培育和扶持第三部門的健康和有序發(fā)展，與第三部門建立起真正的合作共生關(guān)系。

三、第三部門發(fā)展與社會治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

改革開放前，我國實行國家經(jīng)濟(jì)社會高度一體化的社會治理模式，政府包攬一切，社會動員與民眾參與的基礎(chǔ)高度政治化，單位化組織程度高，社會自我發(fā)育薄弱，公民意見表達(dá)渠道單一，成立社團(tuán)等非結(jié)構(gòu)性組織的限制因素多，難以脫離政府的干預(yù)。

在當(dāng)代社會，越來越多的準(zhǔn)公共事務(wù)開始由第三部門來進(jìn)行管理，相反，政府則在不斷地從原有領(lǐng)域退出，逐步建立并完善“政府——第三部門——企業(yè)”三位一體化的管理模式。

第三部門在某些專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的管理相對于國家直接管制來說，具有優(yōu)越之處。正如有學(xué)者指出：“團(tuán)體自我管制的方法非常有效，與國家的進(jìn)入相比，社會成員更樂意接受團(tuán)體的自我管制?！晕夜苤票苊饬藝业倪^分介入，它在國家和團(tuán)體之間劃分了一條安全線，同時，社會團(tuán)體可以在執(zhí)行中消化政策，他們的專門知識、信息、經(jīng)驗和判斷，促進(jìn)了有效執(zhí)行國家政策的環(huán)境，而光靠國家的直接干預(yù)是做不到這一點。……自我管制使社會團(tuán)體成為推行公共政策的組織。這不僅有利于社會秩序，同時也降低了國家管制的成本?！眹曳傻淖饔脛t是保障這種自我管制的實施，這樣更多的人受到的管理不是來自外部或上方，而是來自他們自己參加的組織。因此，學(xué)者們認(rèn)為，“人們一旦能夠控制自己的環(huán)境，就比在受他人控制的情況下更能夠負(fù)責(zé)任地采取行動?！?/p>

具體來看，與政府的直接管理相比，第三部門管理的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：

第一，可以降低成本。現(xiàn)代社會對政府的期望不僅僅是政府職能的退縮和干預(yù)范圍的衰減，而是如何能“工作更好，成本更少”。這種兩難選擇的結(jié)果是必須解決隨之而來一個難題：如何通過少而精的政府提供多(數(shù)量)而高(質(zhì)量y的管理和服務(wù)。因此，現(xiàn)代社會，各國政府一般都面臨著雙重壓力：一方面，人們不斷要求政府削減開支，壓縮預(yù)算；另一方面，社會的許多公共事務(wù)又必須得到管理，人們也不愿放棄習(xí)以為常的各種服務(wù)和福利。在這種尷尬情境中，如果能找到其他組織以更低的成本運作來替代政府提供的服務(wù)，當(dāng)然是皆大歡喜的事情。因此，當(dāng)政府或其他社會組織都有能力滿足特定的社會需求時，我們可以也應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)上來考慮，做一個成本收益比較，看誰能以最低成本來滿足社會需求。與國家機(jī)構(gòu)的經(jīng)費來源于財政支出不一樣，第三部門的經(jīng)費來源主要是會費，而且其機(jī)構(gòu)規(guī)模和人員數(shù)額相對龐大的政府機(jī)關(guān)來說也要小得多、簡單得多，因而第三部門的管理在財政支出上比政府要節(jié)省。

從另一角度看，如果作為接受方的相對人能夠?qū)业墓舱哂枰哉J(rèn)可和配合，就會消除在政府決策執(zhí)行過程中的摩擦或障礙因而降低執(zhí)行成本。因為“與第三部門相比，政府的最大特征，不在于它所提供的物品的獨特屬性，而在于它的強(qiáng)制力?！钡?，“單從經(jīng)濟(jì)上看，完全憑借暴力支撐的政治權(quán)力是無法持久的。如果當(dāng)事人能夠自覺自愿地服從政府的意志，那就可以減少暴力開支，降低統(tǒng)治成本。所以政府行為不僅需要暴力的支持，還需要社會成員的認(rèn)同和自覺服從。政治學(xué)把促使被統(tǒng)治者自覺自愿地接受其統(tǒng)治的能力稱為政府的‘合法性能力。所以一個政府的合法性越高，它的統(tǒng)治成本就越低?！币虼耍绻衲軌蛲ㄟ^第三部門參與政府決策，政府也能通過第三部門向公民解釋政策意圖，間接執(zhí)行政策內(nèi)容，即建立一個穩(wěn)定的、制度化的渠道來使公民個體權(quán)益得到伸張，政府管理權(quán)力得到緩和，那么，在政府與公民之間就能夠形成良性的、和諧的關(guān)系，很多決策不需要政府采取任何強(qiáng)制措施即可得到社會的自覺執(zhí)行，政府管制的成本必然降低。

第二，可以彌補(bǔ)國家管理的漏洞。在豐富多彩的生活面前，法律永遠(yuǎn)都避免不了捉襟見肘的尷尬。在一些領(lǐng)域特別是新興領(lǐng)域，法律規(guī)范無法予以調(diào)整或無法及時進(jìn)行規(guī)范，而政府因受依法行政的限制，在沒有法律依據(jù)的情況下無法實施對社會的管理，這樣就難免會出現(xiàn)無序狀態(tài)，公共利益也得不到及時維護(hù)。這時，最好的辦法就是由社會組織通過社會規(guī)則先予調(diào)整，如第三部門可以通過行業(yè)規(guī)范來進(jìn)行管理，在時機(jī)成熟后再由國家進(jìn)行規(guī)范。

第三，有利于提高社會道德。法律規(guī)范是人們在社會生活中應(yīng)當(dāng)達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)線，或者說是最低道德水平，而如何使社會達(dá)到超過這些最低標(biāo)準(zhǔn)的最理想的狀態(tài)則需要社會系統(tǒng)工程的共同作用，第三部門即是這一系統(tǒng)中的一個重要部分。第三部門在對社會成員進(jìn)行管理時可能直接援引國家的法律規(guī)定，如第三部門的重要職能之一就是保證國家法律的貫徹實施；也可能根據(jù)第三部門自行制定的道德要求和行為準(zhǔn)則來進(jìn)行自我約束與提高，而這種行業(yè)的或職業(yè)的道德要求一般來說比法律的標(biāo)準(zhǔn)要高得多。

第四，更具有專業(yè)性、技術(shù)性。政府的職能是對全社會進(jìn)行的管理，可能涉及社會和經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，如何在短期內(nèi)做出涉及不同領(lǐng)域的眾多決策，對于人力、物力都有限的政府來說，確實存在難度。特別是各個領(lǐng)域所需的不同專業(yè)知識及技術(shù)信息更是政府無法具備的。因此，政府的管制就難免缺乏應(yīng)有的科學(xué)性和有效性。而第三部門則相對具有優(yōu)勢，因為它對某專業(yè)的事務(wù)最為熟悉，也可以充分利用社會力量和相關(guān)專業(yè)知識，能更科學(xué)地對某行業(yè)進(jìn)行管理。

第五，更具靈活性。隨著社會分化程度的提高，政府龐大而僵化的官僚體制以及管理對象的廣泛性使它逐漸缺乏對社會應(yīng)有的適應(yīng)性。在一個同質(zhì)性較高的社會，社會主體的利益基本相同，政府通過標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的公共管理和服務(wù)即能滿足全體社會成員的需要。但是在利益日益出現(xiàn)多元化的當(dāng)代，社會充斥著各種各樣的利益群體，他們的偏好各不相同，利益的性質(zhì)也各異。而政府對社會的管理忽視了公眾的需要，特別在提供服務(wù)方面往往千篇一律，“服務(wù)的提供常超過社會分配的最優(yōu)化配置狀態(tài)，導(dǎo)致資源浪費”。因此，傳統(tǒng)的官僚機(jī)構(gòu)已經(jīng)難以適應(yīng)和滿足不同利益群體的多樣性需求?，F(xiàn)代社會需要存在不同的社會組織來完成不同領(lǐng)域的管理任務(wù)，滿足不同利益群體的需要?！叭绻f政府組織做事傾向于將千姿百態(tài)的世界硬塞人僵死的官僚框架的話，第三部門則常能靈活地調(diào)整自己以適應(yīng)千變?nèi)f化的世界，應(yīng)對各種挑戰(zhàn)?！弊鳛樯鐣C(jī)構(gòu)的第三部門就能體現(xiàn)這種靈活性，它既可以避免受政治的直接控制，也不必受各種繁文縟節(jié)以及僵化的官僚體制的約束，在應(yīng)對社會出現(xiàn)的新型問題上。能迅速調(diào)整自己的工作，因而它有利于滿足各行業(yè)的特殊要求，實現(xiàn)有效管理。

從以上分析可以看出，從生態(tài)系統(tǒng)的相互依存性出發(fā)，“共生”理念倡導(dǎo)建立一種協(xié)同發(fā)展模式。以共生的理念變革政府與第三部門注意消解“中心”，包括“政府中心”與“第三部門本位”，促使共同成長?！肮采?yīng)”顯示了生物群體的巨大作用，把它遷移運用于第三部門和政府治理中極為必要。

責(zé)任編輯王駿